優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”的建議

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實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”是深化審計(jì)管理體制改革，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效能的重要舉措，既有利于優(yōu)化資源配置，更好地實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，又有利于減少重復(fù)審計(jì)，切實(shí)減輕基層審計(jì)人員和被審計(jì)單位的負(fù)擔(dān)。自2019年4月審計(jì)署印發(fā)《關(guān)于做好審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”有關(guān)工作的通知》（審辦發(fā)〔2019〕9號(hào)）以來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)結(jié)合自身實(shí)際，積極開展“兩統(tǒng)籌”實(shí)踐探索，積累了許多先進(jìn)做法和寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些困難和不足。

一、審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”的主要實(shí)踐模式

（一）省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，省市縣“縱向聯(lián)動(dòng)”

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。部分省市縣審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)“兩統(tǒng)籌”實(shí)踐中，通過對(duì)審計(jì)計(jì)劃和組織方式實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同實(shí)施和成果共享，取得了顯著成效。

一是圍繞中心工作做好審計(jì)計(jì)劃。例如遼寧省圍繞審計(jì)署和省委、省政府中心工作，在省廳本級(jí)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排的234個(gè)項(xiàng)目中，提煉出鄉(xiāng)村振興、國企國資、土地收儲(chǔ)、債務(wù)資金管理使用、科研成果轉(zhuǎn)化、水源地保護(hù)以及低保資金管理使用等11項(xiàng)審計(jì)專題，每一個(gè)審計(jì)專題均由一位廳領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng)，安排同一個(gè)審計(jì)組對(duì)同一個(gè)被審計(jì)單位進(jìn)行審計(jì)，所有審計(jì)項(xiàng)目與11項(xiàng)審計(jì)專題相關(guān)的審計(jì)內(nèi)容均重點(diǎn)關(guān)注、單獨(dú)反應(yīng)。

二是創(chuàng)新組織方式提高審計(jì)效能。例如江蘇省無錫市審計(jì)局出臺(tái)了《審計(jì)項(xiàng)目主審和計(jì)算機(jī)審計(jì)主審（“雙主審”）實(shí)施辦法》，從組織模式、管理形式和操作方式三個(gè)方面創(chuàng)新“雙主審”審計(jì)模式，項(xiàng)目審計(jì)組根據(jù)審計(jì)方案和實(shí)際情況制定大數(shù)據(jù)審計(jì)思路。大數(shù)據(jù)分析組按照提供的審計(jì)思路，開展具體數(shù)據(jù)分析，向?qū)徲?jì)組提交數(shù)據(jù)分析報(bào)告。“雙主審”審計(jì)模式使項(xiàng)目主審和大數(shù)據(jù)分析主審之間分工更加明確，配合更加默契，審計(jì)監(jiān)督的時(shí)效性、穿透力和精準(zhǔn)度不斷增強(qiáng)。

（二）特派辦與審計(jì)廳加強(qiáng)“橫向協(xié)作”，共擔(dān)守土之責(zé)

特派辦與省審計(jì)廳之間通過加強(qiáng)溝通交流，抓好分工銜接，能更好地避免重復(fù)審計(jì)，優(yōu)化審計(jì)資源配置，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一是根據(jù)工作需要，如果特派辦和省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同一個(gè)部門均要開展審計(jì)的，雙方要加強(qiáng)協(xié)商，可派員共同組成審計(jì)組實(shí)施審計(jì)，盡量安排在同一時(shí)間段進(jìn)行，并指定專人與被審計(jì)單位溝通，索要審計(jì)資料，避免多頭聯(lián)系、多頭審計(jì)。

二是審計(jì)或延伸審計(jì)過程中，如果一方已對(duì)相關(guān)事項(xiàng)或單位開展過審計(jì)，另一方可考慮借鑒利用相關(guān)審計(jì)成果滿足工作需要，無特殊情況，一般不再重復(fù)審計(jì)。

三是審計(jì)或延伸審計(jì)過程中，如果一方正在對(duì)某單位、某地區(qū)實(shí)施審計(jì)，另一方根據(jù)工作需要，也要延伸審計(jì)某單位、某地區(qū)的，雙方要做好協(xié)調(diào)，另一方可派員參加，也可委托現(xiàn)有審計(jì)組對(duì)需要調(diào)查了解的事項(xiàng)予以協(xié)助查證核實(shí)。

四是對(duì)審計(jì)署統(tǒng)一組織地方審計(jì)機(jī)關(guān)和特派辦共同實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目，雙方要相互協(xié)商，可采取“混合編組”“交叉審”“分片包干”“聯(lián)動(dòng)審”等審計(jì)組織方式實(shí)施審計(jì)。

（三）國家審計(jì)機(jī)關(guān)與軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)“軍地聯(lián)合”，增強(qiáng)監(jiān)督合力

在軍民融合背景下，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)違法問題已突破軍地之間的界限，僅靠國家審計(jì)和軍隊(duì)審計(jì)任何一方都難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)，必須加強(qiáng)軍地雙方的協(xié)作與配合。2016年12月，新修訂的《軍隊(duì)審計(jì)條例》第三十五條對(duì)軍地聯(lián)合審計(jì)作出原則性規(guī)定。軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、武器裝備科研生產(chǎn)、軍隊(duì)人才培養(yǎng)、軍隊(duì)保障、國防動(dòng)員等方面軍民融合發(fā)展項(xiàng)目，以及其他涉及軍地雙方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以會(huì)同國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展聯(lián)合審計(jì)。2018年10月，審計(jì)署辦公廳《中華人民共和國審計(jì)法（修訂征求意見稿）》第六十五條附則中也對(duì)此進(jìn)行了呼應(yīng)。審計(jì)機(jī)關(guān)和軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)可以對(duì)軍民融合發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)實(shí)施聯(lián)合審計(jì)。目前，國家審計(jì)機(jī)關(guān)與軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)已在部分領(lǐng)域開展了相關(guān)合作并建立了軍地協(xié)作審計(jì)機(jī)制，有效地提升了審計(jì)工作質(zhì)效。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)開展“兩統(tǒng)籌”中存在的困難與不足

隨著審計(jì)“兩統(tǒng)籌”的實(shí)施，審計(jì)工作“全國一盤棋”格局正逐步形成，這給基層審計(jì)機(jī)關(guān)管理帶來了許多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）基層審計(jì)機(jī)關(guān)區(qū)域間發(fā)展不平衡，計(jì)劃統(tǒng)籌未能充分滿足當(dāng)?shù)匦枨?/h3>

我國共有3178個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)，其中省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)32個(gè)、地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)431個(gè)、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)2676個(gè)。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政“省直管縣”等改革的推進(jìn)，大大降低了行政管理成本，提高了行政效率。但這對(duì)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的管理幅度、管理能力和水平提出了更高的要求。從省域管理幅度來看，有些省份地域廣闊，如新疆、西藏、云南、內(nèi)蒙古等，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)所在地與最偏遠(yuǎn)的市縣審計(jì)機(jī)關(guān)所在地距離交通在7小時(shí)以上，空間距離增加了省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所轄市縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的直接管轄成本。不同省份的市縣行政區(qū)域數(shù)量差異巨大，管理任務(wù)輕重不一，如四川有18個(gè)地級(jí)市，126個(gè)縣，海南僅4個(gè)地級(jí)市，10個(gè)縣。此外，從省內(nèi)不同縣市審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)水平來看，即使是同一省份，不同區(qū)縣審計(jì)機(jī)關(guān)的年齡結(jié)構(gòu)、人才隊(duì)伍、信息化建設(shè)等方面也存在巨大差異。因此，要想在省內(nèi)完成統(tǒng)一的“規(guī)定動(dòng)作”，達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn)仍存在一定的難度。

由于我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，地方黨委、政府面臨的主要矛盾和問題也不盡相同，不同層級(jí)政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提出的要求也具有多樣性。從審計(jì)業(yè)務(wù)類型來看，審計(jì)署及省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)側(cè)重點(diǎn)偏向于如全國以及省際范圍內(nèi)國企、金融、債務(wù)、社保、資源環(huán)境等宏觀與中觀事務(wù)的把握，市縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)側(cè)偏重于投資審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（這兩大類占據(jù)了其每年計(jì)劃任務(wù)的80%以上）等地方具體事宜。在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌管理方面，存在地方政府與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不一致的情況，在審計(jì)資源緊缺的情況下，這種矛盾更加突出。

（二）傳統(tǒng)的職能型審計(jì)項(xiàng)目組織方式存在明顯不足

我國審計(jì)機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)大部分屬于職能型架構(gòu)，主要依據(jù)審計(jì)對(duì)象行業(yè)屬性進(jìn)行設(shè)置，專門對(duì)應(yīng)管轄職責(zé)范圍內(nèi)相關(guān)審計(jì)事項(xiàng)。隨著審計(jì)業(yè)務(wù)多樣化和大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等外部審計(jì)環(huán)境的變化，傳統(tǒng)的職能型審計(jì)組織方式已不適應(yīng)審計(jì)全覆蓋的要求。一是隨著審計(jì)項(xiàng)目規(guī)模的擴(kuò)大，不斷增加的管理層次可能導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹，運(yùn)作效率低下。二是高層無法了解和掌握全面信息，無法把握審計(jì)項(xiàng)目的整體狀況，從而影響其管理和指導(dǎo)審計(jì)項(xiàng)目的決策的正確性和及時(shí)性，造成審計(jì)項(xiàng)目管理上存在一些盲區(qū)。三是多層傳遞容易造成信息失真，無法適應(yīng)快速反應(yīng)的要求。在應(yīng)對(duì)審計(jì)突發(fā)狀況和改變方面反應(yīng)遲鈍，滯后性較大。

（三）部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)組織保障機(jī)制不到位

從項(xiàng)目的決策、執(zhí)行、反饋來看，審計(jì)“兩統(tǒng)籌”需要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的項(xiàng)目組織保障機(jī)制，而部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)在自身建設(shè)方面存在人員配備不到位、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、信息化程度偏低等問題，嚴(yán)重制約了審計(jì)“兩統(tǒng)籌”工作的開展。

三、進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”的建議

（一）重視省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌能力建設(shè)，滿足各地實(shí)踐需求

在推進(jìn)審計(jì)工作“全國一盤棋”的進(jìn)程中，關(guān)鍵是要抓好省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全省審計(jì)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。省級(jí)地方政府在中國的行政關(guān)管理體制鏈條上，具有承上啟下、左聯(lián)右結(jié)的樞紐作用。省級(jí)政府是中央政府的“代理人”，也是中央決策的具體組織和實(shí)施者，在貫徹中央總體方針政策的過程中，省級(jí)地方政府的效率如何，直接關(guān)系到整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國際競(jìng)爭(zhēng)力，“提升省級(jí)地方政府效率是實(shí)現(xiàn)中國國家戰(zhàn)略任務(wù)的關(guān)鍵?！笔〖?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在推進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”中處于十分重要的地位，應(yīng)借鑒審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理改革中的先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化省市縣縱向聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)審計(jì)資源和成果共享。

同時(shí)，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須充分了解各地市所轄行政區(qū)域的情況，充分考慮下轄市縣審計(jì)機(jī)關(guān)的能力，保障當(dāng)?shù)貙徲?jì)委員會(huì)中心工作的需要。筆者建議加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與地方黨委、政府的溝通：一是在計(jì)劃內(nèi)容方面，在保障全國性重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)上，給予地方審計(jì)機(jī)關(guān)一定的項(xiàng)目自主選擇權(quán)，使年度項(xiàng)目計(jì)劃既體現(xiàn)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)事權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)圍繞中心、服務(wù)大局的工作方針；二是在計(jì)劃時(shí)間方面，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)向下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提前告知下一審計(jì)年度統(tǒng)一組織審計(jì)項(xiàng)目的有關(guān)考慮和安排，以便于下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)合理安排審計(jì)計(jì)劃，避免因計(jì)劃年度不一致而影響下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)計(jì)劃的編制工作。此外，各地還應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，積極探索相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）創(chuàng)新審計(jì)項(xiàng)目組織方式，細(xì)化組織方式選擇的原則

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過以業(yè)務(wù)流程為中心、以需求為目標(biāo)、在考慮人力資源、科技信息化水平等影響因素的前提下，對(duì)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再思考和再設(shè)計(jì)。

一是針對(duì)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行組織方式的選擇。在統(tǒng)籌整合審計(jì)資源的過程中，不同的組織方式有其獨(dú)特的適應(yīng)性。如審計(jì)署先后統(tǒng)一組織的一批大型的審計(jì)項(xiàng)目，包括全國政府性債務(wù)審計(jì)、全國社會(huì)保障資金審計(jì)、財(cái)政存量資金審計(jì)、穩(wěn)增長(zhǎng)等，具有規(guī)模大、站位高、信息全等特點(diǎn)，可以嘗試打破科層制常規(guī)組織模式，實(shí)施業(yè)務(wù)流程化的審計(jì)組織架構(gòu)，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化字段填報(bào)匯總，更能提高審計(jì)效率。而在地方自行組織的小規(guī)模專項(xiàng)審計(jì)中，更應(yīng)重視信息需求者和審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)，通過專業(yè)職能部門實(shí)行有針對(duì)性的數(shù)據(jù)搜集、專業(yè)分析，更容易出成果。

二是針對(duì)不同項(xiàng)目的信息化程度進(jìn)行組織方式的選擇。如一些審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目對(duì)信息化要求較低，需要的是非標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)，常規(guī)的組織方式進(jìn)行入戶調(diào)查即可。部分審計(jì)項(xiàng)目如銀行、金融、電信審計(jì)等，不光專業(yè)性強(qiáng)，而且信息化依賴程度高，可以使用業(yè)務(wù)審計(jì)與計(jì)算機(jī)審計(jì)“雙主審”模式。

（三）建立健全審計(jì)項(xiàng)目組織的保障機(jī)制

一是要建立柔性化、適應(yīng)化的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。在參與人員方面，將原屬于不同處室的審計(jì)項(xiàng)目?jī)?yōu)化調(diào)整為一個(gè)處室統(tǒng)一組織，做到同步進(jìn)點(diǎn)、同步實(shí)施，減少對(duì)被審計(jì)單位的影響。

二是要成立專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)決策組織。由審計(jì)機(jī)關(guān)一把手任第一責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)班子任主要成員，從審計(jì)項(xiàng)目選擇、審計(jì)方案確定、審計(jì)工作監(jiān)督、審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)等方面對(duì)審計(jì)“兩統(tǒng)籌”工作進(jìn)行全過程監(jiān)督。同時(shí)，可以通過定期召開會(huì)議等方式對(duì)審計(jì)“兩統(tǒng)籌”工作中涉及到不同部門間的溝通協(xié)調(diào)事項(xiàng)進(jìn)行跟進(jìn)和督辦。

三是要搭建規(guī)模化、智能化的數(shù)據(jù)中心。數(shù)據(jù)分析中心由計(jì)算機(jī)專業(yè)人員和經(jīng)驗(yàn)豐富、分析能力強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干共同組成，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)收集、處理、分析以及存儲(chǔ)管理。數(shù)據(jù)歸集方面，以數(shù)據(jù)分析中心為主，審計(jì)業(yè)務(wù)部門為輔，歸集不同部門、行業(yè)的數(shù)據(jù)，逐步推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，全面推行“集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核查、系統(tǒng)研究”的大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。