審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)制與路徑

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“三農(nóng)問題”一直是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的焦點(diǎn)問題，2017年黨的十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出，到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成。在努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的歷史進(jìn)程中，審計(jì)應(yīng)積極承擔(dān)其歷史責(zé)任。

一、審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論依據(jù)

2017年10月，習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提到農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號(hào)文件，即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對(duì)黨在“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了具體要求，具有里程碑式的重大意義。2018年3月，習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興提出了“五大振興”的科學(xué)論斷：即鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)和路徑做出了明確指示。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施做出了階段性謀劃，明確了各階段的目標(biāo)。2018年審計(jì)署印發(fā)《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見》中提到，審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，是審計(jì)機(jī)關(guān)的義不容辭的職責(zé)和任務(wù)，是審計(jì)監(jiān)督維護(hù)人民根本利益、促進(jìn)政策落實(shí)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國(guó)家的一項(xiàng)中長(zhǎng)期規(guī)劃，具體可以分解為與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的一攬子政策。對(duì)政策執(zhí)行情況開展審計(jì)的動(dòng)因同樣源自委托代理關(guān)系形成的受托責(zé)任。政策相關(guān)的委托代理關(guān)系包括政策制定的委托人與政策制定者之間的委托代理關(guān)系，政策制訂者與政策執(zhí)行者之間的委托代理關(guān)系以及政策執(zhí)行者上下級(jí)之間的委托代理關(guān)系。一般情況下，上述關(guān)系中的委托人希望代理人能夠經(jīng)濟(jì)有效地制定和執(zhí)行政策，并報(bào)告政策制定和執(zhí)行中的問題。但由于人的自利性，再加上信息不對(duì)稱和環(huán)境不確定，代理人在制定和執(zhí)行政策時(shí)往往存在機(jī)會(huì)主義行為，如選擇性執(zhí)行政策、相關(guān)補(bǔ)貼政策不到位等，另外，由于人的有限理性，代理人在制定和執(zhí)行政策時(shí)，難免會(huì)犯錯(cuò)。對(duì)于上述問題，委托人往往建立制衡、監(jiān)督、評(píng)估等機(jī)制，審計(jì)就是政策制定、執(zhí)行過程中監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。由于我國(guó)行政型審計(jì)體制的限制，審計(jì)機(jī)關(guān)一般無(wú)權(quán)對(duì)政策制定開展審計(jì)，因此，鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況成為審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注的焦點(diǎn)。在審計(jì)實(shí)踐中，政策的載體往往包括政策措施、政策涉及的項(xiàng)目、政策涉及的資金，這些內(nèi)容相應(yīng)的成為審計(jì)機(jī)關(guān)鄉(xiāng)村振興審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。

二、審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)制

（一）揭示機(jī)制

揭示機(jī)制要求審計(jì)人員能夠發(fā)現(xiàn)和報(bào)告鄉(xiāng)村振興政策的落實(shí)情況以及潛在風(fēng)險(xiǎn)，揭示鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的違法違規(guī)行為、涉農(nóng)項(xiàng)目類補(bǔ)助資金使用效益以及村居環(huán)境改善等問題。審計(jì)人員及時(shí)“查病”，通過揭示鄉(xiāng)村振興建設(shè)中存在的騙取涉農(nóng)資金及利益輸送等問題，為之后的“治病”指引方向。揭示機(jī)制要求審計(jì)人員抓取工作中最易出現(xiàn)貪污腐敗、懶政怠政的內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，而非走形式、走過場(chǎng)的簡(jiǎn)單觀察審閱，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和審計(jì)人員的專業(yè)能力提出了較高要求。揭示機(jī)制是一個(gè)統(tǒng)一部署、層層分配任務(wù)的有機(jī)整體。審計(jì)機(jī)關(guān)需要切實(shí)了解相關(guān)情況、把握重點(diǎn)，及時(shí)準(zhǔn)確安排審計(jì)任務(wù)。審計(jì)人員首先要熟悉鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策內(nèi)容及法律法規(guī)，在落實(shí)相關(guān)任務(wù)的同時(shí)還要定期匯報(bào)審計(jì)過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，以便及時(shí)調(diào)整審計(jì)方式方法，從而保證審計(jì)監(jiān)督工作貼合鄉(xiāng)村工作的實(shí)際內(nèi)容。在整個(gè)監(jiān)督過程中，資金的審計(jì)始終是工作的重點(diǎn)。鄉(xiāng)村項(xiàng)目資金的落實(shí)有其特殊性，在審計(jì)過程中不僅要針對(duì)鄉(xiāng)村中常出現(xiàn)的優(yōu)親厚友、冒領(lǐng)挪用等問題進(jìn)行排查，更要從宏觀層面，考量資金使用效益，考量是否有重投放輕績(jī)效的傾向。相對(duì)于資金審計(jì)，鄉(xiāng)村環(huán)境審計(jì)的相關(guān)工作成果并沒有那么容易量化，同時(shí)還存在環(huán)境變化的周期長(zhǎng)、環(huán)境問題易被掩飾、滋生政績(jī)工程和形象工程等問題。因此，發(fā)揮揭示機(jī)制不僅要求審計(jì)機(jī)關(guān)有立足實(shí)際、完善有效的審計(jì)方案，更要求審計(jì)人員有良好的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德。

（二）威懾機(jī)制

威懾機(jī)制是指審計(jì)機(jī)關(guān)因擁有的要求報(bào)送資料、檢查、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、提請(qǐng)協(xié)助、移送權(quán)、處理處罰、通報(bào)或公布審計(jì)結(jié)果等權(quán)力而產(chǎn)生的威懾作用。這些權(quán)力一方面為審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題，履行審計(jì)責(zé)任提供了依據(jù)保障，另一方面對(duì)被審計(jì)單位產(chǎn)生震懾效果，減少了投機(jī)取巧、心存僥幸的幻想，降低了“發(fā)病”的概率，有助于整改不良風(fēng)氣。在履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)時(shí)，審計(jì)人員以問題為導(dǎo)向進(jìn)行依法審計(jì)，以農(nóng)民群眾最為關(guān)心且最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題為重點(diǎn)，著重審計(jì)侵害農(nóng)民利益問題的違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅揭示鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)過程中的腐敗不正風(fēng)氣，能夠在一定程度上提高人民群眾的權(quán)利意識(shí)，從而提高問題舉報(bào)率，提高被審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)的敬畏，震懾了違法違規(guī)行為。以鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中的涉農(nóng)項(xiàng)目資金審計(jì)為例，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展類資金屬于“軟?？睢?，易出現(xiàn)“硬腐敗”問題；農(nóng)村人居環(huán)境整治類資金屬于“硬專款”，易出現(xiàn)績(jī)效類“軟問題”以及體外循環(huán)等問題。對(duì)于腐敗問題易發(fā)多發(fā)的項(xiàng)目，審計(jì)人員的審查督促相關(guān)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中始終心存敬畏，更加重視政策的貫徹落實(shí)、效率效果的提高，有助于提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施質(zhì)量，同時(shí)使違紀(jì)違法的成本變得更高。

（三）激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)將政績(jī)優(yōu)異、機(jī)制創(chuàng)新的地區(qū)進(jìn)行上報(bào)表彰，有利于激發(fā)地方干部的工作熱情，同時(shí)為其他地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作的創(chuàng)新與改良提供了新思路、新方法。審計(jì)干部進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督工作時(shí)，應(yīng)該尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，堅(jiān)持是實(shí)事求是、全面辯證的看待審計(jì)過程中出現(xiàn)的問題，對(duì)于為人民群眾做好事辦實(shí)事的行為客觀審慎地作出評(píng)價(jià)和結(jié)論，推動(dòng)建立健全激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制，激勵(lì)干部從人民群眾出發(fā)，為人民群眾做好事、做實(shí)事。建立健全審計(jì)創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的分配、使用、監(jiān)管等各方面的機(jī)制創(chuàng)新情況進(jìn)行考量，重點(diǎn)對(duì)支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)、調(diào)動(dòng)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力等方面的辦法和機(jī)制的創(chuàng)新進(jìn)行評(píng)估推廣。發(fā)揮激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制要求審計(jì)人員有良好的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立科學(xué)的鄉(xiāng)村振興相關(guān)人才培訓(xùn)，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平，建立健全審計(jì)創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系。

（四）抵御機(jī)制

抵御機(jī)制通過分析審查過程中發(fā)現(xiàn)的各種各樣的苗頭問題及事態(tài)趨勢(shì)原因，為后面工作的實(shí)施提供有效的指引。從宏觀來(lái)說(shuō)，審計(jì)工作要求重點(diǎn)反映由于工作方案不明確、不具體帶來(lái)的隱患并提出建議，以便工作能更順利的展開。從微觀來(lái)說(shuō)，審計(jì)人員檢查管護(hù)機(jī)制建立等情況，能從實(shí)處著手，給出正確的引導(dǎo)，做到有人管事、有錢辦事。審計(jì)建議的切實(shí)可行要求提出建議的審計(jì)人員不僅要有過硬的專業(yè)知識(shí)能力更要對(duì)鄉(xiāng)村振興的相關(guān)法規(guī)，被審計(jì)單位的實(shí)際情況，執(zhí)行建議的可行性有著充分的了解。同時(shí)，如何讓被審計(jì)單位積極的接受這些建議也是一個(gè)值得考量的問題，除了建議需要能夠切實(shí)解決被審計(jì)單位遇到的困難外，審計(jì)機(jī)關(guān)還需要采用恰當(dāng)?shù)姆绞綉B(tài)度，與被審計(jì)單位保持良好的溝通。在后續(xù)的驗(yàn)證問題上，由于審計(jì)的任務(wù)多時(shí)間緊，很可能不能在同一個(gè)地方呆很長(zhǎng)時(shí)間，這就要求審計(jì)時(shí)有恰當(dāng)?shù)挠?jì)劃，與被審計(jì)機(jī)關(guān)保持密切聯(lián)系，時(shí)時(shí)留意整改進(jìn)度。

三、審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑

（一）政策跟蹤審計(jì)

開展鄉(xiāng)村振興政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，突出中央指導(dǎo)文件規(guī)劃引領(lǐng)作用。應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）提出的目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)和政策措施，聚焦規(guī)劃部署的“大計(jì)劃、大行動(dòng)、大工程”的推進(jìn)落實(shí)情況，相關(guān)評(píng)估機(jī)制的建立健全情況，相關(guān)規(guī)劃的制定實(shí)施情況等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，例如農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、培育新型經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)村人居環(huán)境整治這四項(xiàng)政策包含資金、項(xiàng)目較多，易存在規(guī)劃政策之間統(tǒng)籌銜接不緊密，規(guī)劃體系城鄉(xiāng)不融合等問題?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)針對(duì)政策落實(shí)情況需要及時(shí)跟進(jìn)，增強(qiáng)項(xiàng)目安排的計(jì)劃性、科學(xué)性、連續(xù)性，增強(qiáng)審計(jì)信息獲取的系統(tǒng)性、時(shí)效性和前瞻性，著力反映資金和項(xiàng)目的實(shí)際情況。

在審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅攸c(diǎn)關(guān)注以下兩方面。一方面，要注意“有令不行、有禁不止”的政策執(zhí)行滯后的情況；另一方面，要關(guān)注“上有政策、下有對(duì)策”的政策執(zhí)行偏差問題，防止政策范圍被基層隨意縮小或擴(kuò)大，同時(shí)還要考慮到政策執(zhí)行機(jī)制不健全、問責(zé)制度不健全等問題對(duì)政策有效落實(shí)的影響。

（二）資金管理使用情況專項(xiàng)審計(jì)

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政預(yù)算安排進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，著力關(guān)注公共財(cái)政支出是否傾向于“三農(nóng)”問題的真實(shí)需要，國(guó)家財(cái)政投入是否與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務(wù)目標(biāo)相契合，地方財(cái)政預(yù)算是否能形成專項(xiàng)資金優(yōu)先保證和農(nóng)村商業(yè)銀行重點(diǎn)傾斜，金融市場(chǎng)多元化投資與社會(huì)各方積極參與的新格局。針對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金，審計(jì)人員在開展審計(jì)工作過程中應(yīng)就相關(guān)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性重點(diǎn)開展審計(jì)工作。由于涉農(nóng)資金在日常使用中存在數(shù)額多、品種多、渠道多、涉及部門多、使用性質(zhì)復(fù)雜、針對(duì)項(xiàng)目分散等問題，審計(jì)人員很難對(duì)每一筆資金都進(jìn)行詳細(xì)的審計(jì)。因此，審計(jì)人員在進(jìn)行涉農(nóng)資金專項(xiàng)審計(jì)過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：政府和社會(huì)普遍關(guān)注的大型資本項(xiàng)目（如農(nóng)村道路柏油建設(shè)）；以及真正與農(nóng)民群眾利益直接掛鉤的資金項(xiàng)目（如農(nóng)村低保、自然災(zāi)害救濟(jì)金、退耕還林項(xiàng)目補(bǔ)助款、新型農(nóng)村合作醫(yī)療項(xiàng)目就醫(yī)補(bǔ)貼等）。

大部分涉農(nóng)資金直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的利益，如果審計(jì)人員只是針對(duì)報(bào)表、賬簿進(jìn)行簡(jiǎn)單的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)，則很難揭示出部分專項(xiàng)資金存在的問題。因此，涉農(nóng)資金審計(jì)應(yīng)借助大數(shù)據(jù)計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)（CAAT），根據(jù)資金流動(dòng)方向，對(duì)涉農(nóng)資金的投入、配置、使用和管理四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行深入審計(jì)。在涉農(nóng)資金投入環(huán)節(jié)，要把握整體投資結(jié)構(gòu)、投資趨勢(shì)和投資方向的變化，尤其要關(guān)注政府的征地收益是否主要用于農(nóng)村建設(shè)，是否因地制宜，是否有利于增加農(nóng)民收入、促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此來(lái)全面反映地方財(cái)政對(duì)涉農(nóng)資金總體投入的情況。在涉農(nóng)資金配置環(huán)節(jié)：審計(jì)人員應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注負(fù)責(zé)資金分配的行政部門，資金撥付是否根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)依法落實(shí)到有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注地方涉農(nóng)專項(xiàng)資金是否存在閑散專款、延遲支付和撥付受阻的問題。在涉農(nóng)資金使用環(huán)節(jié)，審計(jì)人員聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金審計(jì)，把“農(nóng)民群眾最關(guān)心的實(shí)際問題”、“最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”帶入審計(jì)視野，納入審計(jì)范圍。在涉農(nóng)資金管理環(huán)節(jié)，重點(diǎn)審查涉農(nóng)資金“專戶管理、專戶核算”、“報(bào)賬報(bào)銷制度”和“招標(biāo)制度”是否健全，是否得到有效落實(shí)；審計(jì)管理是否嚴(yán)格規(guī)范，是否存在“重項(xiàng)目、輕管理”，管理職能交叉重復(fù)，重復(fù)投資，管理不善等情況。