新時期水利標準體系收錄原則的探索與實踐

顧曉偉，鄭 寓，施克鑫，程 萌，許 國

(1.水利部產(chǎn)品質(zhì)量標準研究所，浙江 杭州 310012；2.水利部南京水利水文自動化研究所，江蘇 南京 210012)

1 基本現(xiàn)狀

1.1 水利標準體系現(xiàn)狀

水利行業(yè)標準體系以《水利技術(shù)標準體系表》形式發(fā)布，包括行業(yè)標準和國家標準，均為水利部主導制定的標準，具有權(quán)威性、基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性，體系表由水利部組織編制，定期進行修訂，是水利技術(shù)標準制修訂中長期規(guī)劃和年度計劃的重要依據(jù)。新中國成立至今，水利部共發(fā)布了1988版、1994版、2001版、2008版和2014版共五版體系表，為行業(yè)制定水利技術(shù)標準長期規(guī)劃和年度計劃提供重要的參考依據(jù)，為水利中心工作提供有力的技術(shù)支撐。

現(xiàn)行標準體系表為2014版本，共納入788項標準，根據(jù)水利改革發(fā)展對標準化工作提出的需求，2015年，新增了17項水利技術(shù)標準。截至2019年10月，已頒布663項(包括正在修訂的標準)，擬編125項(包含正在制定的標準)，按照專業(yè)門類共分為10項，包括水文、水資源、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水土保持、農(nóng)村水電、水工建筑物、機電與金屬結(jié)構(gòu)、移民安置和其他。水利技術(shù)標準在多年發(fā)展中，為水利事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)提供了必不可少的基礎(chǔ)性支撐，如在工程建設(shè)方面，頒布了386項水利工程建設(shè)技術(shù)標準，覆蓋大壩、水閘、泵站、堤防等全工程類別，涵蓋規(guī)劃、勘測、設(shè)計、施工、安裝、運行維護、檢驗檢測、驗收廢止等工程建設(shè)各個階段，形成一套全生命周期的標準體系，同時通過實施水利標準，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益，如在水利工程建設(shè)中，三峽、溪洛渡等大型水利工程建設(shè)采用了SL 319—2018《混凝土重力壩設(shè)計規(guī)范》、SL 282—2018《混凝土拱壩設(shè)計規(guī)范》、SL 314—2018《碾壓混凝土壩設(shè)計規(guī)范》等大壩設(shè)計規(guī)范，保障了工程建設(shè)安全，節(jié)約了大量建設(shè)成本。

1.2 標準化改革發(fā)展

伴隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，從新中國成立初期的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為如今的市場經(jīng)濟，標準體系的要求、編制目標、原則、收錄原則等也在不斷優(yōu)化調(diào)整。為解決標準化體系不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要等問題，2015年國家啟動標準化改革，在《深化標準化工作改革方案》中提出建立由政府主導制定的標準和市場自主制定的標準共同構(gòu)成的新型標準體系，同時“在標準體系上，進一步優(yōu)化推薦性國家標準、行業(yè)標準、地方標準體系結(jié)構(gòu)，推動向政府職責范圍內(nèi)的公益類標準過渡，逐步縮減現(xiàn)有推薦性標準的數(shù)量和規(guī)模”，并要求“在標準范圍上，合理界定各層級、各領(lǐng)域推薦性標準的制定范圍”，即要求現(xiàn)有的各類標準體系圍繞存在的問題進行優(yōu)化調(diào)整。

2017年新修訂的《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)發(fā)布，確定了團體標準的法律地位。團體標準作為市場類標準，具有較強的靈活性，不受行政許可約束，可以開展?jié)M足市場和創(chuàng)新需要的團體標準制定，同時可以承接部分需要轉(zhuǎn)化且滿足團體標準編制要求的政府標準，為疏解政府標準提供渠道，因此，在政府類標準范圍的調(diào)整過程中，市場化程度較高的標準可考慮轉(zhuǎn)化為團體標準，以適應(yīng)新時期社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。

1.3 水利機構(gòu)改革提出新要求

2018年水利部機構(gòu)改革，發(fā)布了新的“三定”方案，與2008版“三定”方案相比，水利部職能進行了一系列的優(yōu)化調(diào)整，如新方案并入國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會及其辦公室和國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會及其辦公室，增加了南水北調(diào)運行管理等職能。因政府類標準主要在政府職責范圍內(nèi)，隨著政府職能變動，相應(yīng)的標準也需要進行調(diào)整，原有的標準體系范圍需要進行相應(yīng)的調(diào)整。

2 新時期水利標準體系收錄原則探討

結(jié)合水利標準體系現(xiàn)狀，按照標準化改革和水利機構(gòu)改革的要求，新時期水利標準體系收錄的標準，應(yīng)按照標準體系收錄的基本要求，滿足水利改革發(fā)展的需求，緊緊圍繞水利行業(yè)發(fā)展和標準體系發(fā)展定位，進行優(yōu)化調(diào)整，因此，提出以下6項新時期標準體系收錄原則。

2.1 直接支撐水利職能

水利法律法規(guī)、規(guī)章制度等偏重于總領(lǐng)性概括，缺少某些具體細節(jié)規(guī)定，不可避免會出現(xiàn)一些法律法規(guī)上的空白，標準作為行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一協(xié)商的要求，與法律法規(guī)之類的硬法相比，是一種軟法，能夠填補行業(yè)領(lǐng)域中某些規(guī)章制度的空白。作為水利部主導制定的標準，它主要是支撐水利部職能，將水利部“三定”方案和相關(guān)規(guī)章制度中的宏觀規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體可操作的要求，如在水資源管理領(lǐng)域，制定發(fā)布的SL 562—2011《水能資源調(diào)查評價導則》支撐水利部“三定”方案中規(guī)定“組織開展水資源調(diào)查、評價有關(guān)工作”；GB/T 28714—2012《取水計量技術(shù)導則》，以及采礦業(yè)、火電、濱海核電等建設(shè)項目水資源論證標準，支撐“組織實施取水許可、水資源論證和防洪論證制度”，通過標準的形式，更加細化水利部“三定”方案中規(guī)定的職能，提高其操作性、可行性，因此納入水利標準體系中的標準必須支撐水利部職能，但為避免行業(yè)標準數(shù)量過多，在實際標準編制過程中，有些標準與水利部職能相關(guān)，但并非直接支撐的，應(yīng)不允許納入水利標準體系范圍。

2.2 符合標準基本特性

《標準化法》提出“保證標準的科學性、規(guī)范性、時效性，提高標準質(zhì)量”，歸納提出了標準的三項基本特性要求，其中科學性主要包括標準文本內(nèi)容的準確，要與法律法規(guī)、方針政策、其他標準協(xié)調(diào)一致，不能出現(xiàn)標準規(guī)定的技術(shù)要素存在矛盾、不協(xié)調(diào)等問題；規(guī)范性主要指在標準編制體例格式、程序等方面的規(guī)范要求；時效性是指標準規(guī)定的技術(shù)要素滿足社會發(fā)展需求，及時采納新材料、新工藝和新技術(shù)，避免標準規(guī)定的技術(shù)要求、指標、參數(shù)等落后，制約社會生產(chǎn)。

2.3 作為基礎(chǔ)性標準

基礎(chǔ)性標準作為標準的“標準”，是其他標準開展編制的重要依據(jù)，保障整個標準化活動的正常秩序，具有廣泛的指導意義。雖然此類標準并非直接支撐水利部職能，但作為水利標準化活動的基礎(chǔ)，是必不可少的。如SL 1—2014《水利技術(shù)標準編寫規(guī)定》、SL 2—2014《水利水電量和單位》、SL 26—2012《水利水電工程技術(shù)術(shù)語》等，基礎(chǔ)性標準的基本特征是具有較強的通用性，適用于某一領(lǐng)域或多個領(lǐng)域，不局限于某一本標準，主要包括標準術(shù)語、符號、量與單位、制圖、編寫規(guī)則等。

2.4 作為公益性標準

標準是各個利益相關(guān)方共同開展制定的，按照標準化改革要求，政府主導制定的標準應(yīng)向政府職責范圍內(nèi)的公益性標準過渡，水利主要是服務(wù)于社會建設(shè)和保障人民用水需求等，從大型水利工程建設(shè)、水文測驗、水土保持治理到農(nóng)村飲水安全、防汛抗旱、水資源管理等，都為公益性事業(yè)。公益性標準，一方面標準編制成本高，市場化效益低，市場主體極少愿意參與這些標準制修訂；另一方面標準涉及保障人民利益，需要由政府進行監(jiān)管，因此納入水利標準體系中的標準應(yīng)主要為公益性標準。

2.5 作為引領(lǐng)性標準

標準是以科學技術(shù)和實驗經(jīng)驗的綜合結(jié)果為基礎(chǔ)，代表一定的技術(shù)水平，能夠發(fā)揮促進生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本等作用，政府主管的標準側(cè)重于?；A(chǔ)，但也應(yīng)發(fā)揮一定的引領(lǐng)性，具體包括兩個方面：一是通過制定高水平、高質(zhì)量的標準，提高水利工程、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，促進水利行業(yè)科技進步和科技成果應(yīng)用，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，間接推動市場標準向更高水平方向發(fā)展；二是面對我國水利走出去的需要，相比市場標準，政府主管的標準起步較早，發(fā)展較為成熟，已在一定數(shù)量的國際工程中應(yīng)用，并取得了較好的效果，如SL 172—2012《小型水電站施工技術(shù)規(guī)范》被應(yīng)用于烏干達共和國Mitaano7MW水電站項目，剛果(金)ZONGOⅡ水電站工程采用了SL 319—2018、SL 253—2018《溢洪道設(shè)計規(guī)范》等標準，因此，政府主管標準應(yīng)在國際競爭中發(fā)揮引領(lǐng)性，帶動其他標準走出去。

2.6 滿足水利重點工作需要

為滿足我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，不同時期水利重點工作在不斷調(diào)整變化。隨著中國特色社會主義進入新時期，水利改革發(fā)展也進入了新時代，十六字治水方針的提出和“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)的確定，對新時期水利重點工作提出新的要求，水利標準化作為水利行業(yè)發(fā)展的重要支撐保障，為最大程度發(fā)揮技術(shù)標準在水利建設(shè)中的作用，在支撐水利職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)緊緊圍繞水利重點工作開展標準化建設(shè)，因此，為滿足水利重點工作需要，需要及時加強相關(guān)標準制定，并收錄標準體系中。

3 標準體系收錄篩選流程

以上六項收錄原則作為標準納入體系的判斷依據(jù)，在評判過程中，應(yīng)在滿足支撐水利職能和復核標準基本特性兩項收錄原則的基礎(chǔ)上，再進一步判斷，若符合基礎(chǔ)性、公益性、引領(lǐng)性和滿足水利重點工作四項收錄原則中的一項，則建議納入體系，具體評判流程如圖1所示。

圖1 標準收錄篩選流程

4 現(xiàn)行標準體系存在的問題與建議

按照新時期標準體系的收錄原則，對2014版水利技術(shù)標準體系表進行梳理分析，主要存在以下幾個方面問題。

4.1 部分標準不滿足新時期水利職能需要

新時期水利職能調(diào)整，主要產(chǎn)生以下兩個方面問題：

一是需要新增部分標準。水利部新增的職能缺乏相應(yīng)的標準支撐，如在指導水文工作方面，增加了“水資源承載能力監(jiān)測預警工作”，在指導監(jiān)督水利工程建設(shè)與運行管理方面，增加了“組織實施具有控制性的和跨區(qū)域跨流域的重要水利工程建設(shè)與運行管理”，在三峽工程運行和南水北調(diào)工程運行建設(shè)方面，要求“指導監(jiān)督工程安全運行，組織工程驗收有關(guān)工作”，同時，新的方案加強了水利實施與監(jiān)督工作，如增加了“指導水利建設(shè)市場的監(jiān)督管理和水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)”，在節(jié)約用水工作內(nèi)容上，由“編制節(jié)約用水規(guī)劃”調(diào)整為“組織編制節(jié)約用水規(guī)劃并監(jiān)督實施”，建議按照新職能要求，全面梳理需求，及時增加相關(guān)標準制定。

二是部分標準需要與其他部委協(xié)商。由于水利部部分原有職能被調(diào)整至其他部委，對應(yīng)的標準需要進行相應(yīng)的調(diào)整，經(jīng)對比分析，調(diào)整的職能主要涉及5個方面，具體見表1，建議對涉及的標準與其他部委進行協(xié)商，可采取共同發(fā)布或移交至其他部委等方式進行處理。

表1 水利部部分職能調(diào)整情況

4.2 部分標準不符合基本特性要求

在科學性方面，部分標準科學性不足，存在矛盾，如SL 543—2011《水工金屬結(jié)構(gòu)術(shù)語》中平面閘門的定義為：“具有平面擋水面板的閘門”，而后期發(fā)布的SL 74—2013《水利水電工程鋼閘門設(shè)計規(guī)范》中定義平面閘門為“一般能沿直線升降啟閉、具有平面擋水面板的閘門”，術(shù)語定義存在歧義，需要完善統(tǒng)一。

在規(guī)范性方面，部分標準涉及行政管理規(guī)定，偏重于行政管理，不宜以標準形式發(fā)布，如SL 716—2015《水利水電工程移民安置監(jiān)督評估規(guī)程》，主要是約束政府行文，適合轉(zhuǎn)為行政文件。

在時效性方面，在技術(shù)不斷進步以及生產(chǎn)要求不斷提高的過程中，產(chǎn)生部分標準所涉的技術(shù)要求逐漸落后等問題，需要進行及時更新，如SL 212—2012《水工預應(yīng)力錨固設(shè)計規(guī)范》需增加已經(jīng)廣泛應(yīng)用的預應(yīng)力錨固新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料等相關(guān)設(shè)計內(nèi)容。

因此，建議按照標準基本特性要求對標準進行審查，不符合要求的建議取消納入體系或者合并到其他標準中。

4.3 部分標準市場性增強

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，部分行業(yè)標準或國家標準在不斷應(yīng)用發(fā)展過程中，政府已經(jīng)逐漸完成引導作用，公益性逐漸減退。這類標準涉及的產(chǎn)品技術(shù)已經(jīng)發(fā)展成熟，市場化程度較高，對水利部職能直接的支撐力度較弱，可轉(zhuǎn)為市場性標準。如GB/T 30954—2014《水文自動測報系統(tǒng)通用設(shè)備》，該標準為產(chǎn)品設(shè)備類標準，市場性較強，建議轉(zhuǎn)為團體標準。此外，如SL 353—2006《沙棘原果汁》、GB/T 12745—2007《土工試驗儀器 觸探儀》、SL 382—2007《水利水電工程清污機型式基本參數(shù)技術(shù)條件》等標準都具有較強的市場性，建議這類市場化程度高、不滿足公益性要求的標準，按照轉(zhuǎn)化為團體標準或廢止等形式進行處理。

4.4 部分標準技術(shù)滯后

當前水利科技發(fā)展日新月異，部分水利標準規(guī)定的技術(shù)要求存在滯后，未能發(fā)揮引領(lǐng)性作用，如聲吶探測技術(shù)已經(jīng)在部分工程中運用，但SL 436—2008《堤防隱患探測規(guī)程》并未引用；SL 92—1994《銻的測定(5-Br-PADAP分光光度法)》已經(jīng)發(fā)布實施26年，部分技術(shù)要求已經(jīng)滯后，因此，為滿足各階段發(fā)展的需要，發(fā)揮政府類標準的引領(lǐng)性，建議及時更新標準的技術(shù)要求，對于技術(shù)參數(shù)落后的標準進行修訂，技術(shù)已經(jīng)淘汰的直接廢止。

4.5 水利重點工作提出新需求

面對水利改革發(fā)展新形勢新機遇和新要求，新時期水利重點工作已轉(zhuǎn)為破解水旱災害、水資源短缺、水生態(tài)損害和水環(huán)境污染等新老水問題，加強了水旱災害防御、水資源管理、河湖管理保護、水生態(tài)水環(huán)境治理、水利工程建設(shè)和運行管理等方面建設(shè)。在現(xiàn)行標準體系中，這些重點領(lǐng)域標準建設(shè)較為薄弱，迫切需要對山洪災害防御、水資源管理、節(jié)水、河湖管理等領(lǐng)域標準進行更新或增加，以支撐新時期水利重點工作的需要。此外，現(xiàn)行標準體系主要以“補短板”標準為主，“強監(jiān)管”標準數(shù)量不足，按照新時期治水思路和總基調(diào)的要求，需要大力加強“強監(jiān)管”等不足方面標準的制修訂。

5 結(jié)語

水利標準體系收錄原則是保障標準體系質(zhì)量的關(guān)鍵，為保障新時期水利標準體系發(fā)展的需要，建議一方面繼續(xù)加強標準體系收錄原則研究，給予一定經(jīng)費支持，鼓勵更多的標準化人員共同參與，不斷提高收錄原則的科學性和操作性；另一方面按照新的標準收錄原則對標準體系進行梳理，調(diào)整優(yōu)化部分標準，以提升標準體系整體水平，促進標準體系更好地滿足水利改革發(fā)展的需要。