上海市地籍管理信息化全覆蓋的探索與實(shí)踐

向 鑫，高志君，范學(xué)勤

（1. 上海市自然資源確權(quán)登記事務(wù)中心，上海200003）

2018年，自然資源部的成立明確了自然資源部門“兩統(tǒng)一”的職責(zé)使命，自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)作為其中重要的環(huán)節(jié)，把涵蓋所有規(guī)劃資源信息的各類空間要素和屬性要素納入管理范圍，這對(duì)于地籍調(diào)查和管理提出了更高的要求。因此，在當(dāng)前新的歷史時(shí)期，運(yùn)用信息化手段實(shí)現(xiàn)地籍管理的全覆蓋勢(shì)在必行：一是要實(shí)現(xiàn)空間的全覆蓋，毫無遺漏地覆蓋每一塊土地。二是要實(shí)現(xiàn)時(shí)間的全覆蓋，在初始地籍和日常地籍更新之間應(yīng)建立相互關(guān)聯(lián)并保證其現(xiàn)勢(shì)性。三是要實(shí)現(xiàn)要素的全覆蓋，以信息技術(shù)為支撐，以宗地、圖斑等土地要素為管理單元，以各類空間要素和屬性要素為管理范圍，服務(wù)于國(guó)土資源管理的批、供、用、補(bǔ)、查等所有環(huán)節(jié)。四是要實(shí)現(xiàn)流程的全覆蓋，確保數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和完整性，保證調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記等工作符合法律、規(guī)范和流程的要求。

1 上海市地籍管理信息化的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.1 上海市地籍管理信息化的發(fā)展歷程

1993 年，上海市土地管理局開始研究如何利用GIS技術(shù)建立土地管理信息系統(tǒng)，1995年房地二局合并，系統(tǒng)又做了一定的擴(kuò)充和調(diào)整。隨著2003 年5 月1 日正式實(shí)施修訂后的《上海市房地產(chǎn)登記條例》，上海市啟動(dòng)了新的房地產(chǎn)權(quán)籍管理信息系統(tǒng)（俗稱“大機(jī)系統(tǒng)”），于當(dāng)年建立了全市統(tǒng)一的初始地籍?dāng)?shù)據(jù)底板[1]。

十幾年來，上海市已基本實(shí)現(xiàn)地籍信息數(shù)字化管理，逐步建立了現(xiàn)在使用的集中測(cè)繪成果管理系統(tǒng)，通過建立全市實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的房地基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)由市局管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)管理，即全市所有的權(quán)籍管理數(shù)據(jù)都存放在市局的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫(kù)中，區(qū)縣的所有數(shù)據(jù)變更直接在市局的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行操作，實(shí)現(xiàn)全市房地產(chǎn)權(quán)籍管理信息資源的共建共享，實(shí)現(xiàn)全市房地產(chǎn)權(quán)籍管理工作的網(wǎng)絡(luò)化、實(shí)時(shí)化，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)登記、成果管理、GIS 系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合[2]。

1.2 現(xiàn)有主要不足

面對(duì)當(dāng)前新的形勢(shì)，對(duì)照“建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)信息化管理”和“全業(yè)務(wù)、全方位、全流程的動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、長(zhǎng)效信息化管理”的要求，現(xiàn)有地籍?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)制中存在的不足主要表現(xiàn)在：

1）地籍?dāng)?shù)據(jù)不能及時(shí)更新。近幾年，隨著第三次全國(guó)土地調(diào)查、農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記、農(nóng)村地籍更新調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等重點(diǎn)工作的開展，上海市地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)得到進(jìn)一步夯實(shí)[3]，但在數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性、更新機(jī)制等方面仍需進(jìn)一步優(yōu)化。現(xiàn)有的“依申請(qǐng)”更新模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代地籍管理的工作需求，尋求建立一套依靠信息化手段自動(dòng)采集數(shù)據(jù)、自動(dòng)觸發(fā)更新機(jī)制地籍?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)是必然趨勢(shì)。

2）地籍?dāng)?shù)據(jù)分散亟待整合。目前，上海市地籍相關(guān)數(shù)據(jù)分散于權(quán)籍管理、土地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等系統(tǒng)中，嚴(yán)重阻礙了地籍管理人員全面掌握地籍?dāng)?shù)據(jù)變化情況。因此，以信息化手段全面整合本市各類分散的地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和各類自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的全數(shù)據(jù)底版已迫在眉睫。

3）地籍?dāng)?shù)據(jù)無法體現(xiàn)歷史性。地籍管理講究歷史延續(xù)性，傳統(tǒng)管理方式下，地籍更新工作完成后，原有地籍?dāng)?shù)據(jù)信息被覆蓋，歷史記錄無法直接通過現(xiàn)有地籍信息管理系統(tǒng)體現(xiàn)，也無法追溯每宗土地在各個(gè)歷史時(shí)期的地籍歷史數(shù)據(jù)，進(jìn)而使地籍?dāng)?shù)據(jù)失去連續(xù)性和應(yīng)用價(jià)值。

2 上海市全覆蓋權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與建立

2018年，上海針對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的不足，從實(shí)際出發(fā)研發(fā)了“上海市全覆蓋權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)”，整合調(diào)取了分散于各系統(tǒng)的地籍相關(guān)數(shù)據(jù)[4]，建立使用權(quán)宗地?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)方法，為全市地籍管理部門搭建了一套以“地籍”數(shù)據(jù)為核心的系統(tǒng)平臺(tái)，便于各區(qū)地籍部門開展數(shù)據(jù)梳理和管理應(yīng)用。2020年，系統(tǒng)的設(shè)計(jì)搭建已基本完成，經(jīng)數(shù)據(jù)同步后的建冊(cè)數(shù)據(jù)已應(yīng)用于本市各區(qū)的日常管理工作與專項(xiàng)工作，使上海市地籍管理信息化工作進(jìn)一步得到完善。

2.1 設(shè)計(jì)思想

按照“一地一檔”的設(shè)計(jì)思想，將地籍冊(cè)融合現(xiàn)有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)信息平臺(tái)，對(duì)地籍?dāng)?shù)據(jù)開展管理與應(yīng)用，技術(shù)路線可以歸納為系統(tǒng)開發(fā)、初始建冊(cè)、數(shù)據(jù)更新和功能應(yīng)用4 個(gè)主要步驟。通過系統(tǒng)開發(fā)，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、土地審批、農(nóng)村地籍更新工作成果等相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提取現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)中各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以宗地為單位自動(dòng)生成建立全市全覆蓋的初始地籍冊(cè)，并形成每宗土地的宗地權(quán)屬評(píng)價(jià)結(jié)果，各區(qū)用地管理部門可以通過系統(tǒng)平臺(tái)及時(shí)掌握管轄區(qū)域內(nèi)的宗地權(quán)屬評(píng)價(jià)結(jié)果的總體情況及分類情況。以初始建冊(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過每宗土地的宗地現(xiàn)勢(shì)性判定、與登記一致性、與所有權(quán)一致性等3 種情況，發(fā)現(xiàn)不現(xiàn)勢(shì)、不準(zhǔn)確、待調(diào)查的土地，及時(shí)開展權(quán)屬梳理、補(bǔ)充調(diào)查、地籍變更等數(shù)據(jù)更新工作，進(jìn)一步更新完善現(xiàn)有地籍?dāng)?shù)據(jù)，提升本市地籍?dāng)?shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性[5]。地籍?dāng)?shù)據(jù)更新后，原地籍冊(cè)信息（圖形數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)）推入歷史宗地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)中保存，形成歷史地籍冊(cè)宗地?cái)?shù)據(jù)，同時(shí)與現(xiàn)勢(shì)地籍冊(cè)數(shù)據(jù)形成關(guān)聯(lián)，記錄于“地籍冊(cè)變更歷史”中，建立宗地歷史追溯信息。系統(tǒng)提供“查詢定位、數(shù)據(jù)下載、統(tǒng)計(jì)查詢、歷史追溯、數(shù)據(jù)分析、輸出打印、排序篩選、專題制圖”等功能應(yīng)用，不僅能為地籍管理部門提供更現(xiàn)勢(shì)、更準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還能供其數(shù)據(jù)分析與拓展應(yīng)用。

2.2 技術(shù)特點(diǎn)

1）建立了空間全覆蓋的數(shù)字化地籍冊(cè)。我們將土地審批、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、農(nóng)村地籍更新調(diào)查等各類分散的地籍相關(guān)數(shù)據(jù)按便于查詢使用和更新管理的方式進(jìn)行整合，完善全覆蓋的地籍要素（土地權(quán)屬、用途、質(zhì)量等）、空間類型（地表、地上空間、地下空間等）和時(shí)間特征（歷史變更情況等），并記載土地權(quán)屬及其演變過程，建立以“數(shù)字化地籍冊(cè)”為核心的地籍?dāng)?shù)據(jù)，其主要內(nèi)容由宗地基本信息、現(xiàn)勢(shì)權(quán)屬信息、權(quán)屬來源、土地利用現(xiàn)狀信息、宗地歷史信息、審批關(guān)系梳理表、宗地圖等構(gòu)成。

2）建立了多維度的宗地評(píng)價(jià)體系。根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中的各類權(quán)源信息運(yùn)用空間分析技術(shù)進(jìn)行綜合分析，形成每宗土地的宗地權(quán)屬評(píng)價(jià)結(jié)果，包括宗地現(xiàn)勢(shì)性、與所有權(quán)一致性、與登記一致性3 個(gè)維度。其中與所有權(quán)一致性、與登記一致性由系統(tǒng)自動(dòng)進(jìn)行判斷；宗地現(xiàn)勢(shì)性在空間分析的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了半自動(dòng)判斷。

3）建立了調(diào)查梳理一體化操作平臺(tái)。宗地現(xiàn)勢(shì)性的梳理調(diào)查只需要地籍管理人員根據(jù)系統(tǒng)已形成的空間分析結(jié)果，判斷每塊使用權(quán)宗地與審批文件之間的相互關(guān)系，從“無需變更”、“已變更”、“待變更”3 個(gè)選項(xiàng)中判斷選擇即可。各類信息系統(tǒng)建立之前的用地批文、國(guó)有土地使用證、集體建設(shè)用地使用證等也可簡(jiǎn)單、高效地補(bǔ)錄至系統(tǒng)中。同時(shí)，建立權(quán)源補(bǔ)錄通道，可錄入相關(guān)權(quán)源信息，彌補(bǔ)現(xiàn)有體系中權(quán)源資料缺失的不足，完善系統(tǒng)中權(quán)源信息的全覆蓋。

4）建立了每宗土地的全生命周期追溯。通過圖像糾正技術(shù)將早期掃描的初始地籍圖影像逐圖幅置于地籍?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)地籍信息的追根溯源；同時(shí)，信息化系統(tǒng)啟用后，提取所有變更的數(shù)據(jù)沉淀至歷史宗地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)中保存，形成變更歷史記錄，以此建立全土地、全生命、全流程的監(jiān)管。

5）建立了基于地籍冊(cè)的長(zhǎng)效管理機(jī)制。系統(tǒng)自動(dòng)推送涉及地籍?dāng)?shù)據(jù)變化的各類業(yè)務(wù)辦結(jié)情況，如地籍變更、所有權(quán)地籍變更、土地登記、土地審批等，便于地籍管理人員及時(shí)掌握相關(guān)信息，常態(tài)化應(yīng)用地籍冊(cè)進(jìn)行權(quán)屬梳理工作，同時(shí)，經(jīng)梳理調(diào)查后不現(xiàn)勢(shì)、不準(zhǔn)確的宗地?cái)?shù)據(jù)也可推送至其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)，以觸發(fā)更新流程，最終形成“始于地籍，歸于地籍”的信息化長(zhǎng)效管理機(jī)制。

2.3 應(yīng)用價(jià)值

上海市全覆蓋權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)的建立，充分體現(xiàn)了信息化技術(shù)在新時(shí)代地籍管理中的應(yīng)用價(jià)值，主要?dú)w納在以下兩個(gè)方面：

1）提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。全市各區(qū)地籍管理部門根據(jù)日常管理需要，開展實(shí)踐應(yīng)用，結(jié)合日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)更新變化情況，針對(duì)宗地現(xiàn)勢(shì)性評(píng)價(jià)結(jié)論發(fā)生變化的和地籍冊(cè)信息發(fā)生變化的地塊進(jìn)行重新梳理，形成全市常態(tài)化的管理應(yīng)用機(jī)制，便于地籍管理人員及時(shí)掌握全覆蓋的現(xiàn)勢(shì)性數(shù)據(jù)及其變化情況。同時(shí)，通過對(duì)地籍冊(cè)數(shù)據(jù)的反復(fù)梳理、日常業(yè)務(wù)的不斷更新，逐步縮減不現(xiàn)勢(shì)、不準(zhǔn)確的宗地?cái)?shù)量，提升地籍?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量。

2）拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用。地籍?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量的提升，也極大的提高了地籍?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用的深度與廣度。市、區(qū)地籍管理部門、規(guī)劃和自然資源管理的相關(guān)部門都可以充分利用調(diào)查、梳理、更新后的成果數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃編制、城市更新、土地儲(chǔ)備開發(fā)、建設(shè)工程、自然資源調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面開展實(shí)際工作應(yīng)用，進(jìn)一步滿足各個(gè)領(lǐng)域的工作需求，提升工作效率。

3 總結(jié)與展望

我們通過探索地籍管理信息化全覆蓋新模式，充分利用地理信息系統(tǒng)、權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)，進(jìn)一步挖掘地籍?dāng)?shù)據(jù)資源的潛力，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)類型全覆蓋、空間分布全覆蓋、生命周期全覆蓋、業(yè)務(wù)系統(tǒng)全覆蓋和成果應(yīng)用全覆蓋，全面提升地籍管理能級(jí)和水平。2020 年，上海市全覆蓋權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)在上海市規(guī)劃和自然資源局承擔(dān)的《城鎮(zhèn)全覆蓋不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)》、《上海市城鎮(zhèn)全覆蓋地籍調(diào)查示范》等工作中均發(fā)揮了重要作用，我們以打造“數(shù)字化地籍冊(cè)”為核心，解決自然資源多頭管理和數(shù)據(jù)分散的難題，夯實(shí)地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，以“智慧賦能”為引領(lǐng)，探索建立“調(diào)查-確權(quán)-登記”三位一體化服務(wù)模式，拓展地籍?dāng)?shù)據(jù)在城市規(guī)劃、自然資源、軌道交通、住房保障、生態(tài)保護(hù)等各領(lǐng)域的應(yīng)用廣度。