空間規(guī)劃的基本邏輯與未來城市發(fā)展

潘忠斌

摘? ? 要：國土空間規(guī)劃需要協(xié)同具有矛盾性特點的多目標，發(fā)揮其對實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的基礎(chǔ)作用。同時，國土空間作為勞動力、資本、土地、制度等供給要素的載體，其規(guī)劃布局對于供給側(cè)要素的優(yōu)化配置具有重要意義。本文對空間規(guī)劃的基本邏輯與未來城市發(fā)展進行分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃;基本邏輯;城市發(fā)展

1? 引言

空間規(guī)劃是關(guān)于國土資源開發(fā)、利用、保護和整治的空間組織或安排，旨在依據(jù)總體戰(zhàn)略調(diào)控和引導(dǎo)空間資源配置，促進發(fā)展與保護的平衡。長期以來，我國形成了以主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃并駕齊驅(qū)的空間規(guī)劃體系，并在支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。

2? 我國國土空間規(guī)劃的主要目標

伴隨我國工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，綜合國力日趨增強，人民的物質(zhì)文化生活明顯改善，減貧攻堅戰(zhàn)成就驚人，生態(tài)文明建設(shè)正在向縱深推進，小康社會的目標亦將逐步實現(xiàn)。在新的生態(tài)文明背景下，隨著中國社會的主要矛盾的轉(zhuǎn)化，體制機制約束已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要制約因素。在國土空間規(guī)劃和管理領(lǐng)域，條條（部門）分割、塊塊（區(qū)域）分割、條塊分割的三大矛盾依然頑固地存在著，現(xiàn)有空間規(guī)劃體系龐雜、職能劃分不清、協(xié)調(diào)溝通不暢等問題突出。例如：目前許多區(qū)域在踐行“山水林田湖草生命共同體”的生態(tài)保護與修復(fù)過程中，土地整治、水環(huán)境保護治理、礦山生態(tài)修復(fù)、污染與退化土地修復(fù)治理、生物多樣性保護、重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)等重點工程項目依然是各區(qū)域、各部門各行其是，尚未真正形成區(qū)域統(tǒng)籌、部門聯(lián)合的規(guī)劃立項、建設(shè)運營、管理監(jiān)督的運作機制。

3? 國土空間規(guī)劃實施的重要保障

3.1? 公平與效率的空間平衡關(guān)系

包括陸地空間、海洋空間、農(nóng)業(yè)空間、工業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村空間、綠色空間、休閑娛樂空間等多種類型的國土空間，也在遵循互動與競爭、交流與融合、入侵與抵抗、公平與效率的空間原則。不同類型空間的功能定位與角色作用存在顯著差異，它們既相互作用又互補共存，既不可或缺又不可分割，共同維系著空間關(guān)聯(lián)性、多樣性、互補性的本質(zhì)特征。此外，國土空間規(guī)劃是“責任規(guī)劃”與“權(quán)益規(guī)劃”的融合體，無疑應(yīng)當堅持責任和利益相結(jié)合的原則?！柏熑我?guī)劃”以公平為主導(dǎo)目標取向，適當兼顧效率訴求，追求“公平中的效率”是一項實現(xiàn)自我突破的崇高責任;“權(quán)益規(guī)劃”以效率為主導(dǎo)目標取向，適當兼顧公平訴求，追求“效率中的公平”是一項實現(xiàn)可持續(xù)效率的偉大使命。由此可見，“公平與效率”是實現(xiàn)空間平衡的一種核心規(guī)則與動力機制。

3.2? 剛性與彈性的政策平衡關(guān)系

由于國土空間既是封閉 的更是開放的，既是靜態(tài)的更是動態(tài)的，因而其空間區(qū)位 與功能定位也是階段性變化的。這就要求我們在空間規(guī)劃 中必須注意把握好“剛性與彈性”的辯證演進關(guān)系，正確 處理好“確定性”與“靈活度”之間的平衡關(guān)系，綜合考 慮規(guī)劃的實施性與未來發(fā)展的各種可能性，從“定目標”“定 指標”“定坐標”的強控型空間規(guī)劃體系，向注重戰(zhàn)略開 發(fā)引導(dǎo)、注重規(guī)劃動態(tài)修編、注重空間留白機制的戰(zhàn)略性、 協(xié)調(diào)性與柔性相結(jié)合的規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變。

4? 國土空間規(guī)劃協(xié)同治理路徑

4.1? 規(guī)劃目標協(xié)同

國土空間規(guī)劃體系中上位規(guī)劃要對下位規(guī)劃發(fā)揮引領(lǐng)作用，這就要求不同層級規(guī)劃在相互銜接的基礎(chǔ)上，下位規(guī)劃構(gòu)建的目標體系必須符合上位規(guī)劃的意志。需要制定不同層級規(guī)劃的多目標體系的傳導(dǎo)關(guān)系，上位規(guī)劃要綜合下級行政區(qū)的主體功能、資源稟賦、社會發(fā)展等因素，統(tǒng)籌下位規(guī)劃的目標體系，將上位規(guī)劃的多目標體系分解到下位規(guī)劃中。同時，由于不同層級規(guī)劃的尺度不同，其目標體系的涵蓋內(nèi)容、側(cè)重點及優(yōu)先序等應(yīng)具備異質(zhì)性，較高層級規(guī)劃的重心在于確定國土空間規(guī)劃的宏觀調(diào)控目標，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)作用;較低層級規(guī)劃要在傳導(dǎo)上位規(guī)劃目標的同時，制定符合地方需求的國土空間規(guī)劃微觀治理目標。

4.2? 規(guī)劃管制協(xié)同

國土空間用途管制的本質(zhì)是對自然資源的載體進行開發(fā)與保護的管制，是政府運用行政權(quán)力對空間資源利用進行管理的行為。構(gòu)建各級政府、各部門權(quán)責明晰的國土空間用途管制體系，對于實現(xiàn)對國土空間資源的有效管理非常重要。另外，國土空間規(guī)劃作為用途管制的主要依據(jù)，加強規(guī)劃與管制的聯(lián)系是必要的，制定空間管制及用途轉(zhuǎn)用規(guī)則時，在以規(guī)劃指標體系作為空間用途管制和用途轉(zhuǎn)用依據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合空間規(guī)劃的目標體系，對于森林、草地、濕地、水域、海洋等分類自然資源構(gòu)建差別化的空間管制規(guī)則，明確不同規(guī)劃目標下的利用方式、強度等細化要求，并根據(jù)不同空間范圍規(guī)劃目標的差異，制定差異化的用途轉(zhuǎn)用的管制規(guī)則。

5? 空間規(guī)劃的基本邏輯

5.1? 生命邏輯

生命邏輯強調(diào)，空間支撐生命永續(xù)，發(fā)展不可損傷底線。文明是一種生命發(fā)育過程。生命的第一個前提，就是必須和外部環(huán)境健康地進行物質(zhì)交融、信息交流和能量交互。只有這樣，文明才能和環(huán)境融為一體，形成交互生態(tài)。從這個角度來看，任何生態(tài)環(huán)境的破壞都是對生命主體的損傷。生態(tài)文明若要創(chuàng)作、創(chuàng)新、發(fā)育，更需要生態(tài)環(huán)境作為生命支撐。

5.2? 永續(xù)邏輯

永續(xù)邏輯強調(diào)，經(jīng)濟、社會、生態(tài)三元互動。習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”，就是發(fā)現(xiàn)三大要素之間的轉(zhuǎn)型才是最重要的。社會要素變成經(jīng)濟要素，生態(tài)要素變成社會要素。經(jīng)濟、社會、生態(tài)這三支力量不是平行的，而是相互轉(zhuǎn)換互為支撐的?？臻g規(guī)劃的水平在于三個相位活力的搭接水平。習近平總書記說：“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點，體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色”。他把各種要素融合在一起，相互之間和空間規(guī)劃的手段接上。

6? 空間規(guī)劃的未來城市發(fā)展

6.1? 人的生活、活動與天地之間的關(guān)系達到前所未有的和諧

借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，人類對于城市發(fā)展的規(guī)律的發(fā)現(xiàn)、理論架構(gòu)、模型架構(gòu)、高新研究方法等會在未來15年大規(guī)模涌現(xiàn)。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃、建筑設(shè)計是理想導(dǎo)向的，人類帶著自己烏托邦理想的社會、理想的國家去建設(shè)一個城市。工業(yè)革命后，城市問題凸顯，城市規(guī)劃和建筑設(shè)計又轉(zhuǎn)為問題導(dǎo)向，旨在解決當前急迫的問題。現(xiàn)在，借助大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)對城市規(guī)律的挖掘，我們可以遵循城市本身的生命節(jié)律，即其在時間和空間維度上的規(guī)律來做規(guī)劃，即規(guī)律導(dǎo)向的城市規(guī)劃。

6.2? 未來綠色建筑和健康社區(qū)

綠色建筑的發(fā)展從單體走向群落，從物質(zhì)走向環(huán)境，從環(huán)境走向生態(tài)，從生態(tài)回歸對人身心健康的影響。比如，未來架構(gòu)新的社區(qū)，就必須清楚這種類型的社區(qū)在世界上有多少種，生活在其中的居民壽命水平如何;如果一個社區(qū)經(jīng)過設(shè)計可使居民的平均壽命增加，那將是人類巨大的突破。利用對人類身心健康影響因素的全要素模擬，這種設(shè)想的實現(xiàn)并不遙遠。

7? 結(jié)束語

生態(tài)文明制度體系建設(shè)是國土空間用途管制的邏輯起點。從全球范圍來看，為了促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟社會健康發(fā)展，通過實施用途管制，對國土空間利用方向和利用方式進行約束和引導(dǎo)，是常用的管理制度，而編制和實施國土空間規(guī)劃則是實施用途管制的重要前提和依據(jù)。

參考文獻：

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[2] 王偉.國土空間整體性治理與智慧規(guī)劃建構(gòu)路徑[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2019（6）：11～17.