試析地方平臺(tái)公司政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

成建

摘要：本篇文章首先對(duì)地方政府投融資平臺(tái)公司債務(wù)形成原因及融資渠道進(jìn)行闡述，從負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模大、缺少有效監(jiān)管機(jī)制、平臺(tái)運(yùn)行不規(guī)范三個(gè)方面，對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的主要原因進(jìn)行解析，并以此為依據(jù)，提出地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體措施。

關(guān)鍵詞：地方平臺(tái)公司;政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);融資平臺(tái);轉(zhuǎn)型

引言

現(xiàn)階段，我國對(duì)地方政府融資平臺(tái)探究主要集中在，利用各種數(shù)據(jù)信息對(duì)融資平臺(tái)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合分析，及時(shí)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)管控，但是對(duì)于地方政府融資平臺(tái)發(fā)展轉(zhuǎn)型相關(guān)探究比較少。鑒于這種狀況，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型探究，對(duì)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展有著重要意義。

一、地方融資平臺(tái)公司債務(wù)形成原因

融資平臺(tái)公司債務(wù)分兩類：（1）政府隱形債務(wù)：因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)，主要闡述地方融資平臺(tái)公司實(shí)質(zhì)是建設(shè)公益性項(xiàng)目產(chǎn)生的政府隱形債務(wù)，目前對(duì)于城投公司的隱性債務(wù)則包括兩部分，一部分是2014年未納入清理甄別認(rèn)定范圍的，另一部分是2015年以后新產(chǎn)生的，現(xiàn)稱之為隱形債務(wù)、關(guān)注債務(wù);（2）經(jīng)營性債務(wù)：非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)，即城投公司參與市場化運(yùn)營，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化融資而形成的債務(wù)。

二、地方政府投融資平臺(tái)的融資渠道

（一）銀行貸款

從銀行貸款角度來說，也就是指銀行機(jī)構(gòu)結(jié)合國家法律標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)利率把資金放貸給各個(gè)機(jī)構(gòu)，并且按照約定期限償還貸款和利息的一種經(jīng)濟(jì)行為。因?yàn)殂y行作為資金供求的中間者，因此其信貸活動(dòng)被稱之為間接融資。在我國融資結(jié)構(gòu)中，通常是把間接融資當(dāng)作核心，融資比重長時(shí)間保持在80%以上。銀行貸款是間接融資中重要形式之一，其給我國地方融資平臺(tái)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了資金支持。

（二）債券融資

債券融資主要是指平臺(tái)企業(yè)通過發(fā)行債券等方式進(jìn)行資金統(tǒng)籌。隨著預(yù)算法的全面實(shí)施，地方政府融資平臺(tái)債券融資形式發(fā)生了一定改變，地方政府部門可以享有發(fā)行債券的權(quán)限，并且地方政府債券通常由地方政府部門自行發(fā)行，不允許企業(yè)或者其他機(jī)構(gòu)代發(fā)。城投債也被稱之為準(zhǔn)市政債，也就是把地方政府投資平臺(tái)當(dāng)作債券發(fā)行主體，其中包含了公開發(fā)行企業(yè)債券、短期融資債券以及中期票據(jù)等[1]。

（三）非標(biāo)融資

非標(biāo)融資全稱叫非標(biāo)準(zhǔn)債券融資。企業(yè)的融資行為按資金的類別可分為股權(quán)融資和債權(quán)融資標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)資產(chǎn)，也就是指有公開上市交易的債權(quán)性金融產(chǎn)品。和標(biāo)準(zhǔn)化債券資產(chǎn)比較，非標(biāo)融資一般不公開發(fā)行，風(fēng)險(xiǎn)較高，流動(dòng)性也低，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的證券特征。由于受到國家融資政策變化等因素影響，導(dǎo)致地方政府平臺(tái)公司融資渠道有限，通過高成本，短期限的非標(biāo)進(jìn)行短融，造成公司短期還本付息壓力大。

（四）股權(quán)融資

股權(quán)融資就是指企業(yè)通過出讓部分所有權(quán)，引進(jìn)新股東來增加企業(yè)資金數(shù)量的融資方式。在股權(quán)融資過程中獲取的所有資金，企業(yè)都不需要支付貸款和利息，但新股東需要和老股東享有相同的權(quán)限和義務(wù)，共同分享企業(yè)盈利。現(xiàn)階段，我國大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)，依然沒有采取股權(quán)融資方法，只是有少部分的企業(yè)采取這種形式。

三、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的主要原因

（一）負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模大

從目前情況來看，我國各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所不同，并且也會(huì)產(chǎn)生一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，這些問題需要在政府部門的財(cái)力支持下進(jìn)行處理，使得地方政府部門長時(shí)間處于赤字狀態(tài)。在各地方政府部門中，大部分債務(wù)具有隱蔽性。通過調(diào)查得知，在審計(jì)部門發(fā)布的20萬億元地方債務(wù)中，其中地方政府承擔(dān)的債務(wù)數(shù)量高達(dá)7萬億元，占比將近40%。在此過程中需要注意的是審計(jì)部門發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，不涉及縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)，并且現(xiàn)階段縣級(jí)與鄉(xiāng)級(jí)政府部門創(chuàng)建的地方融資平臺(tái)數(shù)量較多，全國數(shù)量無法統(tǒng)計(jì)，大部分縣鄉(xiāng)級(jí)政府正處于破產(chǎn)狀態(tài)，這將會(huì)給地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)提供條件。

（二）缺少有效監(jiān)管機(jī)制

不管是中央政府，還是地方政府，或者是銀行機(jī)構(gòu)，在這些債權(quán)人中，信息交流缺少全面性和及時(shí)性。在實(shí)際中，政府部門通過多個(gè)融資平臺(tái)，從各個(gè)銀行機(jī)構(gòu)中獲得貸款，融資和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)均缺少公開性與透明性[2]。并且，銀行機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)等借貸主體的資本金貸款、資金使用、資本負(fù)債情況等掌握不全面，不能對(duì)信貸資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和管控。從監(jiān)督管理角度來說，地方政府缺少完整的地方債務(wù)監(jiān)管體系，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頻繁出現(xiàn)。

（三）平臺(tái)運(yùn)行不規(guī)范

從地方融資平臺(tái)角度來說，其運(yùn)行缺少規(guī)范性，具體展現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，融資平臺(tái)運(yùn)行缺少負(fù)債整體規(guī)模約束。建立政府融資平臺(tái)公司的主要目的在于給地方政府建設(shè)公益性項(xiàng)目，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，針對(duì)融資過程中存在的償債率、風(fēng)險(xiǎn)水平等內(nèi)容，通常不會(huì)融入政府思考范疇中。其次，融資平臺(tái)缺少投資規(guī)范約束?，F(xiàn)階段，融資平臺(tái)大規(guī)模參與到原本由市場主體投資建設(shè)的區(qū)域中，導(dǎo)致該政府投資缺少充足的資金支持，或者造成負(fù)債規(guī)模超出承受范疇，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。最后，融資平臺(tái)缺少有效監(jiān)管。融資平臺(tái)是目前地方政府“政企不分”的經(jīng)典類型，不但沒有融入地方財(cái)政監(jiān)管范疇中，中央政府對(duì)于該項(xiàng)目的監(jiān)管力度不嚴(yán)，給各級(jí)政府人員可能出現(xiàn)腐敗行為出現(xiàn)。

四、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體措施

（一）梳理政府和市場關(guān)系

隨著黨的十九大會(huì)議的全面召開，給地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新的標(biāo)準(zhǔn)。為了促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展，需要結(jié)合實(shí)際情況，梳理政府與市場之間的關(guān)系，政府部門應(yīng)該將部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給市場。從地方政府融資平臺(tái)角度來說，其不但是獨(dú)立企業(yè)，同時(shí)地方政府部門應(yīng)該將其放歸于市場。在2014年，我國相關(guān)部門在發(fā)表深化經(jīng)濟(jì)體系改革重點(diǎn)建議中明確要求，全面建設(shè)把政府債券為核心的地方政府舉債融資體系，弱化融資平臺(tái)企業(yè)政府融資職能。之后國務(wù)院財(cái)政部門在設(shè)定地方政府融資平臺(tái)融資項(xiàng)目分類中表示，針對(duì)公益性經(jīng)營項(xiàng)目，需要交由地方政府融資平臺(tái)自行處理，地方政府不得干預(yù);針對(duì)部分收益型的公益性項(xiàng)目，資金由地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)籌，地方政府部門需要提供一定的支持，政府部門無須承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù);針對(duì)一些無收益的公益性項(xiàng)目，需要從地方政府融資平臺(tái)中脫離，由政府部門進(jìn)行融資，通過設(shè)立專項(xiàng)債券。并且，地方政府融資平臺(tái)也通過建立完善的內(nèi)部監(jiān)督管理體系，形成股東大會(huì)，完善法人治理框架，實(shí)施經(jīng)營決策體系，真正實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)市場化發(fā)展。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

從我國地方政府融資平臺(tái)角度來說，由于平臺(tái)數(shù)量比較多，規(guī)模較大，在管理難度上相對(duì)較高。所以為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要結(jié)合地方政府融資平臺(tái)等級(jí)，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理與預(yù)警機(jī)制。首先，從宏觀角度入手，國家需要結(jié)合當(dāng)前我國地方政府融資平臺(tái)運(yùn)營發(fā)展情況，統(tǒng)一建立完整的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫，設(shè)計(jì)一套迎合當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，這樣不但能夠及時(shí)預(yù)測債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)變化情況有充分的了解，在風(fēng)險(xiǎn)水平達(dá)到臨界點(diǎn)的情況下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)將會(huì)發(fā)出報(bào)警信息，便于各部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處理。與此同時(shí)，國家相關(guān)部門需要加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)數(shù)據(jù)的監(jiān)管，保證地方政府融資平臺(tái)各項(xiàng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性。其次，從微觀角度來說，地方政府融資平臺(tái)自身應(yīng)該加大風(fēng)險(xiǎn)管理力度，結(jié)合實(shí)際情況加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建設(shè)，做好項(xiàng)目質(zhì)量與資金負(fù)債管理，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)可行性進(jìn)行全面評(píng)估，保證資金流動(dòng)穩(wěn)定性。

（三）完善信用監(jiān)督體系

在實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)市場化發(fā)展后，需要結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制建設(shè)，及時(shí)公布融資平臺(tái)各項(xiàng)信息，讓地方政府融資平臺(tái)隱性債務(wù)逐漸朝著顯性債務(wù)方向發(fā)展，將內(nèi)部信息轉(zhuǎn)變?yōu)楣_信息，有效提高政府地方融資平臺(tái)的公開性與透明性，讓社會(huì)群眾能夠及時(shí)了解公司平臺(tái)各項(xiàng)信息，掌握資金流動(dòng)方向。在地方政府融資平臺(tái)，信用監(jiān)管過程中，通過建立完善的信用監(jiān)管體系，消除社會(huì)資本疑慮。例如在城投公司中，其舉債行為具體展現(xiàn)為：地方政府通過城投公司以銀行貸款、信托產(chǎn)品等方式融資;地方政府為城投公司融資提供擔(dān)保，包括向債權(quán)人出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內(nèi)部文件、通知、會(huì)議紀(jì)要等;地方政府將公益性資產(chǎn)注入城投公司，城投公司以其抵押融資等。為了促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展，除了要?jiǎng)冸x政府關(guān)系外，還要?jiǎng)冸x非自身經(jīng)營性債務(wù)。通過對(duì)城投平臺(tái)自身債務(wù)分析得知，債務(wù)本身依舊屬于公共服務(wù)項(xiàng)目行業(yè)。但是政府債務(wù)始終不能從道義角度來認(rèn)定，退出融資職能的城投公司，如果背著這類債務(wù)勢必會(huì)影響其轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)公司，可通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)、特許全退出項(xiàng)目等方法，保證自身利益，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

（四）整改違規(guī)融資平臺(tái)

從地方政府融資平臺(tái)數(shù)量角度來說，不管是國家發(fā)改委，還是銀保監(jiān)會(huì)等部門，在統(tǒng)計(jì)結(jié)果上大不相同。由此可以得知，全國地方政府融資平臺(tái)比較混亂。針對(duì)該現(xiàn)象，中央部門需要全面處理，清查各類地方政府融資平臺(tái)，處理完全依靠負(fù)債經(jīng)營的融資平臺(tái)企業(yè)，對(duì)于一些違規(guī)建設(shè)的地方融資平臺(tái)，需要對(duì)其進(jìn)行整改處理，保證其運(yùn)營的合理性和規(guī)范性。針對(duì)各種小規(guī)模的地方融資平臺(tái)，應(yīng)該對(duì)其合并處理，實(shí)現(xiàn)資源整合，提高資源使用效率，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。為了促進(jìn)我國地方政府融資平臺(tái)穩(wěn)定發(fā)展，還要注入優(yōu)質(zhì)資本。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)融資數(shù)量少等問題，需要通過重新注入資本，保證注入資本的完整性和科學(xué)性。中央和地方政府部門需要選拔一些流動(dòng)性強(qiáng)、資金質(zhì)量高的資源對(duì)地方政府融資平臺(tái)，如土地、股權(quán)、債務(wù)等。這樣做的目的在于得到充足資金支持，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)穩(wěn)定發(fā)展，增強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

（五）拓寬融資渠道

地方政府融資平臺(tái)為了促進(jìn)融資轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要將傳統(tǒng)的融資方法進(jìn)行轉(zhuǎn)變，適當(dāng)擴(kuò)充融資渠道。從傳統(tǒng)融資渠道角度來說，其會(huì)讓地方政府融資平臺(tái)資金鏈變得脆弱，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過于集中，一方面將會(huì)給銀行機(jī)構(gòu)運(yùn)營發(fā)展埋下隱患，另一方面將會(huì)使社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為普通國有控股企業(yè)以后，除了地方政府保留控股地位之外，還要適當(dāng)引入民間資本或者國際資本，夯實(shí)地方政府融資平臺(tái)資金實(shí)力。地方政府融資平臺(tái)也可以通過使用各種融資方法，如發(fā)行股票、企業(yè)債，或者實(shí)施公私合營融資等方法，給地方政府融資平臺(tái)統(tǒng)籌更多的資金。除此之外，地方政府融資平臺(tái)還要加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，將公益性資產(chǎn)交由政府部門進(jìn)行管理，將平臺(tái)現(xiàn)有存量資金通過資源整合，修改平臺(tái)存量結(jié)構(gòu)，提高資源使用效率。通過采取資本化債券方法，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，促進(jìn)地方融資平臺(tái)在融資管理中的全面轉(zhuǎn)型。

結(jié)語

總而言之，從地方政府融資平臺(tái)角度來說，因?yàn)樽陨硪?guī)模比較大，數(shù)量較多，受到債務(wù)龐大及外部法律規(guī)章制度不完善等因素的影響，給地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了直接影響。為了改變這種局面，需要從實(shí)際入手，秉持堅(jiān)持原則，梳理地方政府融資平臺(tái)發(fā)展方向，加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，減少不必要風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，在夯實(shí)地方政府融資平臺(tái)基礎(chǔ)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)全面轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]周中明.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理思考[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2019（01）：176–178.

[2]李偉，張洋洋.中國地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解問題探析[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，32（01）：25–31.