基于AHP-DEA的濱海濕地保護利用管理效率評價

張 衢,賀桂珍,*,呂永龍

1 中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室, 北京 100085 2 中國科學(xué)院大學(xué), 北京 100049

我國海岸線長達(dá)一萬八千公里,涉及遼寧、河北、天津等11個省、自治區(qū)、直轄市及港澳臺地區(qū)。沿岸約有1500多條大中河流入海,形成了淺海灘涂、河口灣、海岸濕地、紅樹林、珊瑚礁、海島等六大生態(tài)系統(tǒng)和30多個類型的濱海濕地,是構(gòu)成我國自然濕地網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分[1]。濱海濕地?fù)碛袠O其豐富的生物多樣性,孕育著豐富的漁業(yè)資源、紅樹林和海草床,支撐著具有重要國際意義的東亞-澳大利西亞鳥類遷飛路線上的數(shù)百萬水鳥遷徙,是全球生物多樣性的重要組成部分,同時也為中國沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了生態(tài)安全屏障[2]。

隨著沿海地區(qū)城市化和產(chǎn)業(yè)化進程的加劇,各地對濱海濕地的開發(fā)一直有增無減。灘涂濕地圍墾、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)和油氣資源開發(fā)等人為經(jīng)濟活動導(dǎo)致濱海濕地不斷地減少。在過去50年中,中國總共失去了大約53%的溫帶沿海濕地、73%的紅樹林濕地和80%的珊瑚礁。濱海濕地的大規(guī)模喪失,必然會嚴(yán)重威脅到沿海地區(qū)的生態(tài)安全,因此,保護濱海濕地刻不容緩[3-6]。

中國政府真正將濕地作為一類具有共同屬性的生態(tài)系統(tǒng)加以管理和研究始于1992年加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡稱《濕地公約》,又稱《拉姆薩爾公約》)。加入公約以來,中國相繼出臺了《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》、《全國濕地保護工程規(guī)劃(2002—2030年)》、《濕地保護管理規(guī)定》等政策文件,成立了跨部門的國家履約委員會,加強了對包括41處國際重要濕地、500多個濕地自然保護區(qū)在內(nèi)的濕地生態(tài)的保護管理。從“十一五”開始,《全國濕地保護工程規(guī)劃(2002—2030年)》開始落實到每一個五年計劃中,中央和地方對濕地保護的投資規(guī)模都在不斷的增大,從“十一五”期間的90.04億元,分別增加到“十二五”的129.87億元和“十三五”的176.81億元。然而,環(huán)境保護投資效率較低,政策實施不完善,是我國以及世界上許多地區(qū)所面臨的難題。只有提高濱海濕地保護利用效率,才能使資金、人力,土地以及其他各項資源得到充分利用,濱海濕地的保護才能取得良好效果[7-9]。

國內(nèi)外對濱海濕地及其他自然保護地管理效率的評價研究主要是針對某一自然保護地進行的。李國平等運用“WCPA評估框架”(WCPA,世界保護地委員會)對陜西省牛背梁國家級自然保護區(qū)的管理效率開展了評估[10]；Frank等[11]運用文本分析的方法,選取了生物物理、社會經(jīng)濟、政府管理等相關(guān)指標(biāo),評估了肯尼亞最古老的海洋自然保護區(qū)Malindi-Watamu在1993—2005年濱海生物多樣性保護以及基于經(jīng)濟利益的海洋生物循環(huán)利用管理計劃的實施情況；Stoll-Kleemann[12]總結(jié)了保護區(qū)管理的快速評估和優(yōu)先排序法(RAPPAM,Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management),管理效率跟蹤評價工具(METT,Management Effectiveness Tracking Tool),聯(lián)合國教科文組織的遺產(chǎn)加強管理工具包(EoH,Enhancing our Heritage)等相關(guān)評價方法。而基于國家尺度上規(guī)劃政策層面濱海濕地管理效率的評價國內(nèi)外都鮮有涉及,國內(nèi)主要有徐道煒等運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA,Data Envelopment Analysis)的方法對林業(yè)系統(tǒng)近20年的投入產(chǎn)出效率進行評價[13]；李婷[8]和楊楠楠[9]結(jié)合成本效益、系統(tǒng)分析,層次分析等多種方法進行了湖北省、武漢市濕地政策實施績效評價研究。以上研究基本都是基于自然保護地管理進行的,而濱海濕地不僅包含重要的生物質(zhì)資源,也具有非常重要的經(jīng)濟價值,因此在評估濱海濕地管理效率時,并不能從單一的保護角度出發(fā),而應(yīng)該就保護和利用兩個層面對其管理效率進行評價。

本文選擇沿海遼寧、河北、天津等10省市作為研究區(qū)域,在綜合考慮經(jīng)濟、生態(tài)和社會三方面影響因素的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了濱海濕地保護利用管理效率評價體系,提出了層次分析(Analytic Hierarchy Process,AHP)和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis,DEA)相結(jié)合的方法。在利用AHP方法對投入、產(chǎn)出指標(biāo)進行優(yōu)化處理的基礎(chǔ)上,運用DEA的方法對沿海省份進行實證評價。最后提出改進濱海濕地保護利用管理效率的建議,以期為提升濱海濕地管理水平提供參考。

1 研究方法

1.1 層次分析法

層次分析法(AHP,Analytic Hierarchy Process)是20世紀(jì)70年代中期由美國運籌學(xué)家Thomas L.Saaty提出的一種定性分析方法。AHP是基于人的決策思維,定性與定量相結(jié)合的系統(tǒng)分析方法。它能夠從復(fù)雜的問題找到解決問題的主線和決策的目標(biāo),為解決復(fù)雜問題提供一種全面科學(xué)的評價體系和決策依據(jù),從而將復(fù)雜問題簡單化、將抽象問題具體化[14-16]。

AHP將研究目標(biāo)分解成目標(biāo)、領(lǐng)域、指標(biāo)等層次,建立層次分析結(jié)構(gòu)模型。利用分解形成的邏輯結(jié)構(gòu),將主觀的、定性的信息進行定量處理。為了解決輸入指標(biāo)數(shù)量過多的問題,得到DEA模型運算的一級指標(biāo),通過專家打分法確定二級指標(biāo)間的重要程度,對影響評價結(jié)果的控制因素進行兩兩比較,構(gòu)建判斷矩陣,利用特征值的方法,確定各二級指標(biāo)的相對重要性[17-19],得到各二級指標(biāo)的處理值相加作為一級指標(biāo),以滿足DEA運算中指標(biāo)和決策單元間的數(shù)量關(guān)系,同時減少各指標(biāo)之間的相關(guān)性。其中專家打分法是指設(shè)計調(diào)查問卷,通過匿名方式征詢有關(guān)專家的意見,將二級指標(biāo)進行兩兩比較打分,對專家打分結(jié)果進行統(tǒng)計、分析和處理,最后客觀地綜合多數(shù)專家經(jīng)驗與主觀判斷,再結(jié)合研究背景,專家意見多輪調(diào)整后,最后得出各二級指標(biāo)間的相對重要數(shù)值。

1.2 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA,Data Envelopment Analysis)是美國Charnes等三位學(xué)者以Farrell的技術(shù)效率邊界法為基礎(chǔ)發(fā)展出來的效率評價模式[20],是一種常用的效率評估方法,用以評價一組具有多個投入、多個產(chǎn)出的決策單元(DMUs,Decision Making Units)之間的相對效率[21]。其中最基本的模型是C2R和BC2[22],屬于假設(shè)各投入或產(chǎn)出同比例變化的徑向DEA模型,忽視了效率中的松弛。為彌補此缺點,Tone在2001年提出了一個新的基于松弛變量的非徑向DEA模型,即SBM(Slack-Based Measurement)模型,此模型不僅考慮了松弛變量,而且還將松弛變量加入了目標(biāo)函數(shù),因此更能準(zhǔn)確地測算而不是高估效率值[23]。2002年Tone又提出了一種基于松弛變量的超效率SBM模型,結(jié)合了超效率DEA模型和SBM模型的優(yōu)點,彌補了傳統(tǒng)DEA模型不能區(qū)分多個有效決策單元DMUs的缺陷[24-26]。

根據(jù)對效率的測量方式,DEA模型還可分為投入導(dǎo)向、產(chǎn)出導(dǎo)向和非導(dǎo)向。其中投入導(dǎo)向和產(chǎn)出導(dǎo)向分別是在固定投入或者產(chǎn)出的前提下,測量相對應(yīng)產(chǎn)出或者投入應(yīng)該減少或增加的程度。而非導(dǎo)向模式則是同時從投入和產(chǎn)出兩個方向進行效率測量的模型。由于濱海濕地保護利用政府管理的特殊性,濱海濕地保護利用管理的各項投入在增加的同時,隨著技術(shù)的進步和保護工作的進一步加強,濱海濕地產(chǎn)生的相關(guān)效益和濱海濕地的保護面積都在增加,因此在濱海濕地保護利用管理效率評價的過程中需要從投入和產(chǎn)出兩個方向同時進行測量[27-34]。綜合以上考慮,本文選用DEA模型中的非導(dǎo)向超效率SBM模型進行濱海濕地保護利用管理效率的評價。

基于DEA模型運算的特點,需要得到投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。通過文獻(xiàn)分析和專家訪談,根據(jù)濱海濕地保護利用的特點,指標(biāo)層共構(gòu)建六個投入產(chǎn)出一級指標(biāo),投入指標(biāo)分別為資金投入、人力投入和土地投入,產(chǎn)出指標(biāo)分別為濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量、濱海濕地保護面積和入海污水處理率[8,35-38]。

本論文綜合以上AHP和DEA兩種方法,先利用AHP確定影響因素的權(quán)重,篩選出評價指標(biāo)；然后以這些指標(biāo)為基礎(chǔ),運用DEA進行相對效率評價。這種方法利用AHP反映評價者主觀偏好的能力,彌補了DEA評價結(jié)果經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)實可行性不足的缺陷；又通過由AHP得出DEA輸入、輸出指標(biāo)的做法,提高了DEA方法的科學(xué)性。

運用AHP構(gòu)建指標(biāo)層次模型,對二級指標(biāo)進行優(yōu)化處理,列出判斷矩陣,在符合一致性檢驗的前提下,計算出各二級指標(biāo)所占的比重,綜合得出一級指標(biāo)值。將AHP方法計算得到的一級指標(biāo)值代入DEA-Solver Pro5.0軟件中的非導(dǎo)向超效率SBM模型進行效率計算,得到濱海濕地保護利用管理效率值和改進結(jié)果。

2 數(shù)據(jù)收集和指標(biāo)處理

2.1 數(shù)據(jù)收集

原國家林業(yè)局、國家海洋局,環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部是濱海濕地管理的主要國家政府部門,其中以林業(yè)局為濱海濕地主要管理部門。由于政府職責(zé)與權(quán)力的劃分以及海洋和環(huán)境保護與濱海濕地保護管理的相關(guān)性,原海洋局和環(huán)保部均有涉及濱海濕地保護利用的管理內(nèi)容；農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)管理近海灘涂養(yǎng)殖和捕撈。對應(yīng)到地方層面,各省、市、自治區(qū)的林業(yè)局為濱海濕地主要管理部門,海洋局、環(huán)保廳(局)和農(nóng)業(yè)廳(局)為相關(guān)部門。鑒于職責(zé)的重疊,本文將以上四部門作為一個整體,代表政府對濱海濕地的保護利用管理主體,作為評價對象。

為評估濱海濕地保護利用管理效率,以政府在濱海濕地保護利用管理方面投入的資金、人力和土地作為投入指標(biāo),濱海濕地已納入自然保護區(qū)的保護面積、濱海濕地主要相關(guān)產(chǎn)量、入海污水處理率作為產(chǎn)出指標(biāo),代入到超效率SBM模型中進行濱海濕地政府管理效率的評價。在選取濱海濕地保護利用管理效率評估指標(biāo)時,首先基于AHP方法的特點,評估指標(biāo)需要從經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益三個方面進行選取,并結(jié)合濱海濕地主要保護特征,如濱海濕地保護面積劃分、保護治理投資、管理人員投入等；主要利用特征,包括灘涂濕地圍墾、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)和油氣資源開發(fā)等進行選取。同時查閱自然保護區(qū)效率評價研究相關(guān)的文獻(xiàn)、資料等,分析評估常用的指標(biāo)類型,列出所需各項指標(biāo)。其次,結(jié)合統(tǒng)計資料對所選的指標(biāo)進行調(diào)整,對于統(tǒng)計資料里沒有所需指標(biāo)詳細(xì)信息的,用其他相關(guān)指標(biāo)進行替代或作同類調(diào)整。最后咨詢相關(guān)領(lǐng)域的專家,去掉不符合評估條件的指標(biāo),增加新的必要指標(biāo),對所選指標(biāo)進行詳細(xì)篩選后得到最終評價指標(biāo)。

研究時間段為2006—2015年。由于港澳臺地區(qū)的數(shù)據(jù)難以掌握以及上海市相關(guān)數(shù)據(jù)的缺失,本文以中國大陸沿海10個省、市、自治區(qū)：遼寧省、河北省、天津市、山東省、浙江省、江蘇省、福建省、海南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)共10年的濱海濕地政府保護利用管理相關(guān)數(shù)據(jù)作為樣本。

樣本數(shù)據(jù)主要來源于國家政府以及各地方政府出臺的濱海濕地保護計劃(《濕地保護工程“十一五”規(guī)劃》和《濕地保護工程“十二五”規(guī)劃》)、《中國投資統(tǒng)計年鑒》、《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》、《中國海洋統(tǒng)計年鑒》、《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》,各省市相關(guān)統(tǒng)計年鑒；原國家林業(yè)局、國家海洋局、環(huán)保部,農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫、各省市政府官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫等。

2.2 指標(biāo)處理

由于影響效率評價的因素眾多,關(guān)系比較復(fù)雜。經(jīng)過綜合考慮我國濱海濕地保護利用管理特點,政策導(dǎo)向,按照政府管理效率評價可行性的要求,基于指標(biāo)層的一級指標(biāo),綜合文獻(xiàn)分析和專家訪談意見,提出濱海濕地保護利用管理效率評價的二級指標(biāo)(表1)。

表1 濱海濕地保護利用管理效率評價指標(biāo)體系

設(shè)計濱海濕地保護利用管理效率評價AHP專家咨詢調(diào)查問卷,于2019年4月邀請了來自中科院生態(tài)環(huán)境研究中心環(huán)境經(jīng)濟管理、環(huán)境政策、生態(tài)學(xué)、生態(tài)工程效益評估、產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)和自然保護地體系規(guī)劃等領(lǐng)域的12位研究人員進行填寫,對各二級指標(biāo)的重要性進行兩兩打分比較,對打分結(jié)果進行幾何加權(quán)平均,再結(jié)合研究背景和本領(lǐng)域?qū)＜乙庖娺M行調(diào)整,構(gòu)建二級指標(biāo)判斷矩陣。

對判斷矩陣進行一致性檢驗,計算各二級指標(biāo)的權(quán)重,換算得出應(yīng)用于DEA分析的一級指標(biāo)值[35,37]。B2與B3這兩個一級指標(biāo)值可以通過數(shù)據(jù)收集直接得到數(shù)據(jù)值,因此沒有相對應(yīng)的二級指標(biāo)。

構(gòu)建各二級指標(biāo)判斷矩陣,根據(jù)一致性檢驗的計算原理,編寫MATLAB計算程序進行計算,對指標(biāo)數(shù)量超過2的判斷矩陣進行一致性檢驗并計算相對應(yīng)的比重,指標(biāo)數(shù)不超過2的判斷矩陣只計算其比重。由檢驗結(jié)果可知各判斷矩陣都符合一致性檢驗,并得出了二級指標(biāo)在各一級指標(biāo)下所占的比重(表2)。

表2 判斷矩陣一致性檢驗以及權(quán)重結(jié)果

結(jié)合MATLAB計算得到的各二級指標(biāo)的比重,以及數(shù)據(jù)收集所得各二級指標(biāo)具體數(shù)值,換算得各一級指標(biāo)的數(shù)值(表3)。

表3 輸入輸出指標(biāo)變換處理

3 結(jié)果及分析

經(jīng)由DEA Solver-Pro5.0軟件將數(shù)據(jù)代入超效率SBM模型進行運算,可以獲得2006—2015年沿海10省的濱海濕地保護利用管理效率評價結(jié)果(表4)。由于DEA效率值的計算高度依賴參考集的選取,不同的參考集下所得到的效率值不盡相同。因此本文以各個省份為研究對象,將每個省份2006—2015年的指標(biāo)組成一個相應(yīng)的參考集進行計算,比較不同地區(qū)時間序列下的效率值大小以及變化情況,得到以下評價結(jié)果。

表4 濱海濕地保護利用管理效率評價結(jié)果

3.1 效率值分析

從濱海濕地保護利用管理效率評價結(jié)果可以看出(表4),總體上來說,在100個決策單元中,相對有效(效率值≥1)的決策單元共71個,相對無效的決策單元共29個。其中有8個決策單元效率值均大于0.8,稍加改進就可達(dá)到有效水平；4個決策單元的效率值小于0.1,為極度無效的決策單元。所有的決策單元中,效率值最大的為1.61,最小的為0.047。

山東、河北、浙江三省平均效率值大于1,總體達(dá)到了有效水平；廣東、海南、江蘇三省平均效率值在0.8到0.9之間,雖然平均效率值較高,但并不能說明廣東、海南、江蘇三省濱海濕地保護利用管理效果較好：由于廣東、海南、江蘇三省有效決策單元的效率值較高,和無效決策單元的效率值相差較大,因此導(dǎo)致平均值較高。天津、廣西、遼寧三省效率值達(dá)到了0.9以上,其無效決策單元基本保持在2—3個左右,并且效率值相對較高,容易改進。福建省的平均效率值最低,為0.76,其無效DMU集中在2009—2012年,效率值都在0.3以下,拉低了平均水平。

從時間序列上來看,2006—2015年濱海濕地保護利用管理效率評價值總體上呈現(xiàn)“兩頭高,中間低”的變化情況：2006—2008年各決策單元普遍都達(dá)到了有效水平,2009—2012年集中了73%低效率的無效決策單元,其中江蘇、福建、廣東三省占到了50%。2013年容易改進的無效決策單元達(dá)到了總數(shù)的57%,稍加改進就可達(dá)到有效水平。2014—2015年決策單元普遍達(dá)到有效水平(圖1)。

圖1 2006—2015年濱海濕地保護利用管理效率圖

3.2 效率改進分析

2009—2012這四年,廣東、福建兩省效率值低于0.2,DEA Solver-Pro5.0計算得出的各投入產(chǎn)出的冗余值中,濱海濕地保護面積都為第一改進要素,且改進空間巨大(表5)。改進冗余率為999.90%,即改進值為原保護面積的十倍。各決策單元的第二改進要素不盡相同,包括人力投入、濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量和入海污水處理率,資金投入和土地投入則基本沒有冗余。

表5 濱海濕地保護利用管理效率投入和產(chǎn)出的優(yōu)化結(jié)果

效率值在0.2—0.8之間的決策單元,除了2011年的遼寧省,保護面積依然是其他決策單元效率低下的第一改進要素,第二改進因素表現(xiàn)為資金投入的冗余和少量決策單元人力投入和土地投入的冗余。濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量和入海污水處理率的冗余率較小,稍加改進就可以達(dá)到有效目標(biāo)值?？梢钥闯?投入冗余是效率值在0.2—0.8之間決策單元的主要改進要素。

效率值在0.8以上的決策單元,造成無效的原因各有不同,主要體現(xiàn)在資金投入和人力投入的冗余以及濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量和保護面積的不足,入海污水處理率則基本達(dá)到了目標(biāo)值,雖然效率值在0.8以上決策單元的改進要素不盡相同,但各個投入和產(chǎn)出指標(biāo)的冗余率都保持在40%以下,稍加改進就可達(dá)到有效水平。

4 討論與管理建議

4.1 討論

本文選用AHP對基礎(chǔ)指標(biāo)進行處理,構(gòu)建了濱海濕地保護利用管理指標(biāo)體系,采用超效率SBM模型對我國濱海濕地保護利用管理效率進行評價。對效率評價的結(jié)果進行討論如下：

(1)2006—2015年濱海濕地保護利用管理效率評價合計100個決策單元中,相對有效(效率值≥1)的決策單元共71個(71%)；相對無效的決策單元(效率值<1)有29個(29%)。總體上呈現(xiàn)“兩頭高,中間低”的變化情況。這種變化趨勢部分是由政策變化引起的：“十一五”制定了《全國濕地保護工程實施規(guī)劃(2005—2010年)》之后,對濱海濕地的保護出現(xiàn)了一定的關(guān)注。2006—2007年廣東省和遼寧省響應(yīng)國家規(guī)劃,相繼出臺了《濕地保護條例》。但在2008—2011年,沿海未有省份發(fā)布任何關(guān)于濕地保護的省級行政法規(guī)或部門規(guī)章。熱度的消減和關(guān)注度的淡化導(dǎo)致在2009—2012年沿海各省出現(xiàn)了不同程度的管理無效。直到2012年,《山東省濕地保護辦法》和《浙江省濕地保護條例》出臺,2013年國家林業(yè)局《濕地保護管理規(guī)定》的發(fā)布,又把濕地保護推上了政府工作的前線,濱海濕地保護利用管理效率又重新開始接近有效水平。

(2)從投入產(chǎn)出改進分析來看,2006—2015年中國濱海濕地保護利用管理效率低下的原因主要在于濱海濕地有效保護面積不足和資金投入的不完全利用。結(jié)合具體指標(biāo)值進行分析,沿海十省對濱海濕地保護利用管理的資金投入在不斷增加,但濱海濕地保護面積不同程度地有所減少,基本在2009、2010這兩年內(nèi)呈現(xiàn)斷崖式的減少。雖然后續(xù)投入資金不斷增多,但濱海濕地保護面積的減少不可逆轉(zhuǎn)。從原始數(shù)據(jù)還可以看出,除了資金投入,政府機構(gòu)相關(guān)的人力投入在不斷的減少,這符合機構(gòu)改革的趨勢要求。雖然作為濱海濕地養(yǎng)殖和鹽產(chǎn)的土地投入變化不大,但隨著科技的進步,濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量卻有所增加,入海污水處理率也不斷地提高,越來越接近100%。

本研究通過由層次分析法專家評估得出數(shù)據(jù)包絡(luò)分析輸入、輸出指標(biāo)比重的做法,提高了數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法的科學(xué)性。但層次分析法是基于主觀分析得出的結(jié)論,在一定程度上帶有主觀偏見,影響評估結(jié)果的客觀性。此次選取12位研究人員進行層次分析法的調(diào)查,雖然選取的研究人員專業(yè)覆蓋面廣,但組成較為單一,樣本數(shù)據(jù)略顯不足。后續(xù)研究在層次分析法環(huán)節(jié),可以增加政府管理人員,濱海濕地保護志愿者等相關(guān)人員進行參與。并且在指標(biāo)選取的過程中,由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)獲得的有限性,去掉了若干生物類相關(guān)指標(biāo),如保護物種等級,生物數(shù)量等。雖然選取的指標(biāo)在一定程度上反映了有關(guān)濱海濕地政府管理大致的發(fā)展過程,但并不能完全代表濱海濕地保護利用的狀況。后續(xù)可以根據(jù)增加的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行更深入細(xì)致的評估。與同類型關(guān)于濕地保護政策績效研究的結(jié)果相比,雖然研究具有相似性,但其研究方法主要是采用單一的層次分析法等主觀分析方法,將濱海濕地保護與漁業(yè)相聯(lián)系,選取多種漁業(yè)指標(biāo)進行評估,在一定程度上反應(yīng)的評價結(jié)果主觀性太強,反應(yīng)層面過于單一,可以結(jié)合本文的方法再加以改進。

4.2 管理建議

針對以上濱海濕地保護利用管理效率評價結(jié)果,提出以下幾項建議：

(1)增加濱海濕地保護面積。灘涂圍墾、石油開采、近海養(yǎng)殖等活動嚴(yán)重破壞了濱海濕地,其中灘涂圍墾是主要因素。2009—2010年圍海造地的興起導(dǎo)致濱海濕地呈現(xiàn)斷崖式的減少。2018年,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強濱海濕地保護嚴(yán)格管控圍填海的通知》,將對遏制填海造地起到重要作用,持續(xù)性效果有待觀察。但僅僅禁止開發(fā)還不夠,國家及地方政府應(yīng)該將更多的濱海濕地納入保護范圍,并且通過建立濕地自然保護區(qū)和開展?jié)竦匦迯?fù),使已經(jīng)破壞的濱海濕地恢復(fù)其功能。

(2)提高濱海濕地保護利用投入資金的利用效率。濱海濕地保護利用管理效率評價結(jié)果顯示,資金投入冗余是第二改進要素?！笆晃濉焙汀笆濉逼陂g,濕地保護工程實際投資占計劃投資的比例分別僅為33.3%和51.6%。做好投資規(guī)劃并有效實施是提高實際投資比例的必要條件。提高實際投資比例的同時,在濕地保護工程、農(nóng)林牧漁固定資產(chǎn)、環(huán)境公共設(shè)施建設(shè)管理的過程中,提高資金的利用效率,對于提高濱海濕地保護利用管理效率也至關(guān)重要。

(3)提高濱海濕地保護利用相關(guān)規(guī)劃、政策的可持續(xù)性。2009—2012年,沿海各省濱海濕地保護利用出現(xiàn)了不同程度的無效管理,可見沿海各省由濕地保護規(guī)劃、政策剛出時的積極響應(yīng)轉(zhuǎn)而變成了消極應(yīng)付。因此,有必要對濱海濕地的保護利用規(guī)劃目標(biāo)實行考核制度,定期進行考核驗收,以保證各地方政府長期地積極響應(yīng)。

(4)建立健全濱海濕地保護利用管理體系：2013年國家林業(yè)局出臺的《濕地保護管理規(guī)定》是我國第一部關(guān)于濕地保護的部門規(guī)章,出臺后的兩年,各個省份濱海濕地保護利用管理效率值明顯上升,并于2015年達(dá)到了普遍有效。截至2018年,沿海十一省除去上海市,其他省份都相繼出臺了《濕地保護條例》。從分析結(jié)果可以看到,海南、江蘇、天津、福建等在2016年及以后出臺《濱海濕地保護條例》的省份,平均效率值都偏低。因此,濕地保護利用政策的發(fā)布、規(guī)劃的實施,都對提高濱海濕地保護利用管理效率具有非常重要的作用。雖然有了《濕地保護管理規(guī)定》和《濕地保護條例》,但到目前為止,國家還沒有出臺任何一部專門保護濕地的法律或者行政法規(guī),因此不能在法律層面上有效的保護濱海濕地。通過完善我國濕地保護利用法律法規(guī)政策管理體系,確保濱海濕地在環(huán)境保護中的重要地位,才能更加有效的保護和利用濱海濕地。

綜合以上結(jié)果,將還沒有被破壞的重要濱海濕地納入保護,確保資金、土地、人力投入的最大化利用,降低污染物的入海排放量,保證規(guī)劃的有效實施和政策的長期響應(yīng),建立健全濱海濕地保護利用管理體系,是保證濱海濕地保護利用管理一直保持在有效水平,從而增強濱海濕地保護的有效途徑。

致謝：中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院張盛博士幫助一致性檢驗,特此致謝。