探討我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出現(xiàn)狀、問題及建議

黃明

摘要：本文以節(jié)能環(huán)保支出科目為研究對象，對其發(fā)展歷程、絕對規(guī)模、相對規(guī)模、中央與地方支出結(jié)構(gòu)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀等進(jìn)行全面分析，發(fā)現(xiàn)存在支出規(guī)模偏小、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、支出效果不佳等問題。結(jié)合這些問題從擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模并提高其穩(wěn)定性、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、明晰支出責(zé)任、提高支出績效水平等方面提出合理化建議，以提高財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的使用效益。

關(guān)鍵詞：財(cái)政節(jié)能環(huán)保;支出現(xiàn)狀;問題;建議

引言

“綠色發(fā)展”已經(jīng)成為我國五大發(fā)展理念之一。既充分考慮中國的財(cái)政分權(quán)模式，又納入政治體制因素，在運(yùn)用能源消耗、環(huán)境質(zhì)量、空氣污染多維指標(biāo)衡量“綠色發(fā)展”的基礎(chǔ)上，研究節(jié)能環(huán)保支出對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)模式下，財(cái)政分權(quán)有利于地方政府加大節(jié)能環(huán)保支出，進(jìn)而影響整體環(huán)境質(zhì)量，但也存在支出效率低的問題。同時(shí)，在地方政府官員由中央政府任命的政治體制下，官員出于“政績”提升的考慮，加上政府與居民之間存在信息不對稱，將進(jìn)一步影響節(jié)能環(huán)保支出的效率Ⅲ。根據(jù)以上結(jié)果，在現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)和政治體制下，應(yīng)盡快建立更為嚴(yán)格的節(jié)能環(huán)保政策審核體系，并逐步完善地方環(huán)保支出效率評價(jià)體系，以提高節(jié)能環(huán)保支出效率，促進(jìn)“綠色發(fā)展”。

1我國環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出重點(diǎn)的演變

新中國成立初期，我國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾并不突出，環(huán)保問題沒有得到應(yīng)有的重視。20世紀(jì)70年代初，面對國際上興起的環(huán)保浪潮和國內(nèi)環(huán)境污染及自然生態(tài)惡化的形勢，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)。1973年制定了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，強(qiáng)調(diào)開展以“三廢①”治理和綜合利用為主的污染防治。1976年由國家計(jì)委和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于編制環(huán)境保護(hù)長遠(yuǎn)規(guī)劃的通知》，首次對環(huán)境保護(hù)的資金渠道提出了明確要求。這一時(shí)期，我國實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制，政府很少有直接用于環(huán)境保護(hù)的支出，對環(huán)境的投資主要體現(xiàn)為對新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目的“三廢”治理工程的投資，對企業(yè)治理污染所需資金的投入以及對城市排水管網(wǎng)的污水處理設(shè)施建設(shè)和其他基本建設(shè)項(xiàng)目資金的支持。黨的十一屆三中全會后，我國開始了“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的改革開放。隨著經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間矛盾的愈發(fā)突出，環(huán)境問題得到越來越多的關(guān)注與重視。1984年成立了環(huán)境保護(hù)委員會，并將環(huán)保能力建設(shè)納入中央和地方的投資計(jì)劃，新建、擴(kuò)建和改建項(xiàng)目“三同時(shí)”、老企業(yè)污染治理以及鼓勵綜合利用等方面是政府投資的重點(diǎn)，排污收費(fèi)制度開始起步，國家在推動城市綜合整治、加大環(huán)保投入等方面都取得了長足的進(jìn)展。

2我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出優(yōu)化

2.1明晰財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出責(zé)任

現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保工作的預(yù)期目標(biāo)，就需要進(jìn)一步明晰財(cái)政節(jié)能環(huán)保責(zé)任，明確國家和地方在節(jié)能環(huán)保方面的權(quán)力，同時(shí)不同地區(qū)和不同部門實(shí)際需求仍存在一定的差異性，為了能夠更加合理有效的配置相關(guān)資源，就要明確各部門的財(cái)力，并且使各部門對節(jié)能環(huán)保的重點(diǎn)和方向加以深刻理解和掌握，根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況實(shí)行支出責(zé)任制。一方面，建立科學(xué)的事權(quán)劃分機(jī)制、確定責(zé)任主體?？鐓^(qū)域且具有較強(qiáng)外部性的節(jié)能環(huán)保事務(wù)由中央進(jìn)行統(tǒng)籌，地方參與共同治理。屬于單個地區(qū)或外部性較弱的節(jié)能環(huán)保事務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)并明確責(zé)任主體，加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保事務(wù)管理和監(jiān)測的垂直管理。另一方面，在轉(zhuǎn)移支付的制度方面進(jìn)行調(diào)整。要在中央整體宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，因地制宜地對基層環(huán)保能力進(jìn)行指導(dǎo)和提升。對于相關(guān)地區(qū)的環(huán)境情況以及較低水平的公共服務(wù)能力，國家也應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使得環(huán)境基本公共服務(wù)達(dá)到均等化，滿足人們對美好生活的向往。同時(shí)建立相關(guān)激勵機(jī)制，提高各地區(qū)在環(huán)境治理工作的熱情。

2.2建立穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)保支出增長機(jī)制

長期以來，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的思想指導(dǎo)下，我國對生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠，歷史欠賬較多，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會的嚴(yán)重短板，急需增加投入。第一，應(yīng)加大節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模。政府應(yīng)加大一般公共預(yù)算支出中環(huán)境保護(hù)的投入規(guī)模，保證財(cái)政生態(tài)文明投入增長幅度不低于財(cái)政支出的增長幅度。加大中央對環(huán)保專項(xiàng)資金的監(jiān)管，推進(jìn)落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任，倒逼地方政府加大環(huán)保投入。同時(shí)，優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，增加民眾關(guān)注的突出環(huán)境問題，如霧霾、黑臭水體、土壤污染修復(fù)治理以及農(nóng)村環(huán)境整治等的財(cái)政支持力度，保障重大環(huán)境工程項(xiàng)目的實(shí)施。第二，建立穩(wěn)定的環(huán)境保護(hù)投入保障機(jī)制。建立節(jié)能環(huán)保支出增長保障機(jī)制是加大環(huán)保投入的關(guān)鍵。應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，建立剛性約束機(jī)制，保證新增加的財(cái)政收入能夠優(yōu)先用于生態(tài)環(huán)保投入，保證節(jié)能環(huán)保支出增長率不低于當(dāng)年財(cái)政支出增長率，同時(shí)也要高于GDP的增長幅度，以此促進(jìn)生態(tài)環(huán)保投入的可持續(xù)增長。

2.3擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模并提高其穩(wěn)定性

通過國際經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保投入占GDP的比重在2%一3%水平之上，國家才能夠有效控制環(huán)境污染，進(jìn)一步改善和提升環(huán)境質(zhì)量。但我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入水平一直較低，直接限制了我國對于環(huán)境污染治理的進(jìn)程，因此，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的支出規(guī)模還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，盡快達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量投入占GDP比重2%的最低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)尋求持續(xù)穩(wěn)定的節(jié)能環(huán)保資金來源，提高節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模增長的穩(wěn)定性。目前我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的絕對規(guī)模在逐年擴(kuò)大，但在國家整個財(cái)政支出的相對規(guī)模仍然處于較低水平，因此，有必要加強(qiáng)國家對節(jié)能環(huán)保的重視，逐步把節(jié)能環(huán)保支出作為國家財(cái)政支出的重點(diǎn)，針對部分財(cái)政收入出臺相關(guān)政策，優(yōu)先用于節(jié)能環(huán)保的相關(guān)領(lǐng)域，保證節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域資金來源的穩(wěn)定性，同時(shí)進(jìn)一步提高支出的增長率并保持其平穩(wěn)性。

3結(jié)束語

要破除這一扭曲只有大幅度提升各級環(huán)保部門的獨(dú)立執(zhí)行力，增強(qiáng)環(huán)保領(lǐng)域的預(yù)算獨(dú)立，保證環(huán)保政策目標(biāo)和執(zhí)行不受地方政府總體目標(biāo)干擾。在長期發(fā)展來看，更重點(diǎn)考慮環(huán)保事權(quán)財(cái)權(quán)的有效劃分，從而避免權(quán)力錯配導(dǎo)致的扭曲。