健全法律顧問制度 強(qiáng)化依法行政意識

陳彭娟

2016年3月22日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平3月22日上午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會議并發(fā)表重要講話。會議通過了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，在此方面，會議強(qiáng)調(diào)，在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，是落實全面依法治國的重要舉措。這是我國依法執(zhí)政、依法行政，建設(shè)法治中國的題中應(yīng)有之義。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年5月印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），對黨政機(jī)關(guān)推行法律顧問制度作出了系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計，尤其對黨委系統(tǒng)法律顧問的設(shè)立方式、職責(zé)范圍、管理體系和保障機(jī)制等提出了明確要求，為黨政機(jī)關(guān)尤其黨委系統(tǒng)全面推進(jìn)法律顧問工作提供了基本指導(dǎo)原則。

法治一直被認(rèn)為是現(xiàn)代國家的靈魂。在我國，法治意識的日漸增強(qiáng)，民眾對推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)的要求也越來越高，完備的政府法律顧問制度也就成了法治社會建設(shè)的必然要求。政府法律顧問制度作為建設(shè)法治社會的子系統(tǒng)，對于推進(jìn)我國依法行政、促進(jìn)法治政府建設(shè)有著極其重要的作用和意義。

一、健全法律顧問制度必要性及重要性

首先，建立法律顧問制度，不僅可以發(fā)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件中的法律問題，而且可以提高各級黨政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的效率。事實證明，一些地方政府聘請法律顧問之后，不僅制定的規(guī)范性文件具有了可操作性，而且在決策實施的過程中，能夠嚴(yán)格依法辦事。政府機(jī)構(gòu)可以借助于律師事務(wù)所部門齊全的法律人才資源，能有效促進(jìn)法律服務(wù)所涉及領(lǐng)域的專業(yè)化，規(guī)范政府行為，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”里，使政府工作符合社會主義法治體系和法治國家的基本要求。

其次，普遍建立法律顧問制度，是為了更好地為公民提供法律服務(wù)。法律顧問不是政府官員的私人顧問，也不是政府機(jī)關(guān)的法律顧問，而是由政府機(jī)關(guān)聘任的直接為公民服務(wù)的專業(yè)人員。法律顧問不僅要面向政府，及時解決政府重大決策涉及的法律問題，審查地方政府規(guī)章、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性，而且要面向普通公民，及時解決他們所面臨的問題?？梢赃@樣說，法律顧問制度既是提高政府依法行政水平的標(biāo)準(zhǔn)配置，同時也是建設(shè)法治社會的必備條件。

再次，政府法律顧問是政府的法律參謀，健全而有效的法律顧問制度將會促進(jìn)我國法治政府的建設(shè)、依法行政的法治進(jìn)程，也能吸納更多更優(yōu)秀的人才參與國家公共事務(wù)管理，服務(wù)法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)。政府法律顧問制度有效建立和運(yùn)行，能大力提升我國政府的依法決策和依法行政水平，也能加速政府的職能轉(zhuǎn)變，對建設(shè)法治政府的目標(biāo)實現(xiàn)以及促進(jìn)政府以法治的思維治國理政，保障公民和社會的權(quán)益，不斷保障發(fā)展成果，乃至實現(xiàn) 2020 年的“法治政府基本建成”的奮斗目標(biāo)都有重大的現(xiàn)實意義。

最后，法律顧問是政府與公民之間溝通和理解的橋梁，是化解各類社會矛盾的有效途徑。現(xiàn)在一些地方政府熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是，他們對于城市拆遷所引發(fā)的社會矛盾視而不見，對于公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求沒有給予及時的回應(yīng)，結(jié)果導(dǎo)致普通的民事糾紛轉(zhuǎn)化為惡性的群體性事件。法律顧問可以在第一線幫助政府排憂解難，可以在充分了解公民訴求的基礎(chǔ)上，為他們提供必要的法律服務(wù)，引導(dǎo)他們依照法定的程序主張自己的權(quán)利，維護(hù)自己的合法利益。

二、貫徹落實法律顧問制度的具體做法

（一）黨政機(jī)關(guān)建立法律顧問制度應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)

鑒于黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)涉及面極廣，省市縣鄉(xiāng)層級較多且實際不一，各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同及各工作部門的職能劃分不同導(dǎo)致涉法事務(wù)類型千差萬別，對法律顧問的供給和需求亦存在明顯差異。因此，《意見》提出在黨政機(jī)關(guān)法律顧問的設(shè)立上堅持從實際出發(fā)、分類規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)遵循法治建設(shè)客觀規(guī)律和法律顧問工作特點(diǎn)，同時《意見》對于制度建設(shè)進(jìn)度、主體條件等允許各地黨政機(jī)關(guān)及各政府工作部門根據(jù)自身實際作出靈活選擇，增強(qiáng)了針對性和可操作性。

《意見》對于黨政機(jī)關(guān)的法律顧問制度建設(shè)的進(jìn)度要求及分類實施提出明確要求，首先是兩個重要時間節(jié)點(diǎn)，要求2017年底前“普遍建立政府法律顧問制度”，至2020年“全面形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問制度體系”，對于各級政府及工作部門的法律顧問制度建設(shè)分類予以明確要求，中央和國家機(jī)關(guān)各部委， 縣級以上地方各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府應(yīng)根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師， 國有企業(yè)深入推進(jìn)法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。鼓勵各地區(qū)各部門各單位從實際出發(fā)，綜合考慮機(jī)構(gòu)、人員情況和工作需要，選擇符合實際的組織形式、工作模式和管理方式。

（二）黨政機(jī)關(guān)建立法律顧問制度，方式可多元化

《意見》提出“聯(lián)合聘請機(jī)制”以滿足不同層級黨政機(jī)關(guān)實際，市、縣、鄉(xiāng)同級黨委和政府可以聯(lián)合外聘法律顧問，為黨政機(jī)關(guān)提供服務(wù);黨委和政府可以分別統(tǒng)一外聘法律顧問，為黨委和政府及其工作部門提供服務(wù)。《意見》同時在法律顧問設(shè)立模式上預(yù)留制度空間，黨政機(jī)關(guān)可采取設(shè)立公職律師、外聘法律顧問等不同模式，工商、金融、文化等行業(yè)的國有獨(dú)資或者控股企業(yè)國有可建立企業(yè)法律顧問、公司律師等不同制度模式。

三、推行法律顧問制度存在的主要問題

（一）政府法律顧問工作開展不平衡

全市各單位、部門雖然都基本聘用了政府法律顧問，但大部分法律顧問作用沒有得到有效發(fā)揮。究其主觀原因是：運(yùn)用法治思維和法治方式依法防范和化解經(jīng)濟(jì)社會矛盾的意識不強(qiáng)，習(xí)慣于“事后補(bǔ)救”，往往等到矛盾或者問題產(chǎn)生后才要求法制機(jī)構(gòu)參與和法律顧問介入。政府法律顧問工作趨于形式，限制了一些法律顧問專業(yè)性的有效發(fā)揮。

（二）政府法律顧問整體素質(zhì)有待提高

政府及其部門的法律顧問工作是兼具法律素養(yǎng)的綜合性業(yè)務(wù)。擔(dān)任政府法律顧問不但要具備較高的法律知識、專業(yè)水準(zhǔn)和較強(qiáng)的執(zhí)業(yè)能力，還要有社會及行政工作經(jīng)驗。從政府系統(tǒng)法律顧問隊伍看，有些單位聘請的法律顧問雖然具備基本法律理論知識，但業(yè)務(wù)僅限于就案論案，與該單位全局工作結(jié)合不緊密，提出法律意見的實效性不強(qiáng)。一些法律顧問專業(yè)知識、業(yè)務(wù)能力、知識結(jié)構(gòu)及綜合素質(zhì)與建設(shè)法治政府的要求存在差距，特別是體現(xiàn)部門職能的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。

四、對法律顧問制度的有關(guān)思考

（一）進(jìn)一步完善政府法律顧問工作制度

一是完善聘請機(jī)制。針對政府法律服務(wù)需求數(shù)量大、領(lǐng)域廣、類型多等特點(diǎn)，分類遴選專業(yè)化法律顧問團(tuán)隊，確保專業(yè)化服務(wù);同時，制定政府法律顧問聘任標(biāo)準(zhǔn)，提升法律顧問的服務(wù)水平。

二是形成常態(tài)化制度。政府法律顧問應(yīng)當(dāng)相對固定和具連續(xù)性，法律顧問工作所需經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算予以保障，實行?？顚Ｓ?。制定實施法律顧問工作規(guī)則，實行法律顧問應(yīng)邀列席政府有關(guān)會議工作制度;建立健全政府法律顧問定期例會和不定期座談制度，及時為政府出謀劃策;建立健全政府法律顧問交流平臺，建立上下級政府法律顧問意見建議共享機(jī)制。

（二）建立政府法律顧問考核和激勵機(jī)制

為有效促進(jìn)政府法律顧問工作，提高工作質(zhì)量和效率，應(yīng)完善政府法律顧問考核機(jī)制，注意以下幾點(diǎn)，一是明確政府系統(tǒng)法律顧問工作評價標(biāo)準(zhǔn)，制定考核流程，發(fā)揮考核的引領(lǐng)作用，實行優(yōu)勝劣汰。二是根據(jù)考評情況，進(jìn)行排名，先進(jìn)的予以獎勵，后進(jìn)的給予督促，實行動態(tài)管理，動態(tài)準(zhǔn)入準(zhǔn)出。