精細(xì)化管理理論對淮河流域入河排污口管理工作的啟示

王 津王 燕周 濤

（1.淮河流域水資源保護局 蚌埠 233001 2.水利部機關(guān)服務(wù)局 北京 100053）

精細(xì)化管理理論對淮河流域入河排污口管理工作的啟示

王 津1王 燕2周 濤1

（1.淮河流域水資源保護局 蚌埠 233001 2.水利部機關(guān)服務(wù)局 北京 100053）

入河排污口監(jiān)督管理作為控制入河排污總量的重要手段，對防止水污染、保護水資源起到了積極的促進作用。但由于入河排污口管理工作建設(shè)相對滯后，在一定程度上影響了工作效能的充分發(fā)揮。本文通過借鑒精細(xì)化管理理論在公共管理方面發(fā)揮的重要作用，探索研究淮河流域入河排污口精細(xì)化管理的方法和途徑，以達(dá)到切實管理好入河排污口的目的，從而有效落實水功能區(qū)限制納污紅線制度，保障水功能區(qū)水質(zhì)安全。

淮河流域 精細(xì)化 管理

1 精細(xì)化管理理論的內(nèi)涵

精細(xì)化管理發(fā)源于20世紀(jì)50年代的日本，是一種企業(yè)的管理理念，也是一種文化。泰勒的科學(xué)管理理論、戴明的質(zhì)量管理理論以及豐田精益生產(chǎn)模式（簡稱TPS）都為精細(xì)化管理逐步發(fā)展提供了理論支撐。精細(xì)化管理在西方發(fā)達(dá)國家的私人部門和公共管理部門普遍運用。精細(xì)化管理是私人部門提高企業(yè)管理效率，增強企業(yè)競爭力的重要手段。精細(xì)化管理也是公共部門改善行政管理績效，提高政府治理水平的重要方式。精細(xì)化行政管理是在以科學(xué)管理的基礎(chǔ)上，以降低行政成本、提高行政效率為最終目的，基本特征是精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)。

公共管理的特點就在于公共性，即通過依法運用公共權(quán)力、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來實現(xiàn)公共利益，同時接受公共監(jiān)督。入河排污口管理作為公共管理部門改善水環(huán)境的一項重要措施，那么將精細(xì)化管理理論應(yīng)用到公共管理中，就是要用精益求精的理念，對入河排污口管理中的各個內(nèi)容、環(huán)節(jié)等進行分解、細(xì)化、落實，體現(xiàn)出入河排污口的管理制度化、運行流程化和實施規(guī)范化。

2 淮河流域入河排污口管理中存在的問題

淮河流域入河排污口管理工作從20世紀(jì)90年代初水利部統(tǒng)一部署入河排污總量監(jiān)測開始，而真正意義上的入河排污口管理始于2005年《入河排污口監(jiān)督管理辦法》的頒布。長期以來，流域機構(gòu)及四省水行政主管部門一直致力推動入河排污口管理工作的開展，在入河排污口設(shè)置審批、登記、監(jiān)測等方面做了很多卓有成效的工作，對保護水資源、防止水污染起到積極的促進作用。然而，當(dāng)前入河排污口監(jiān)督管理仍舊存在不少問題，配套制度不健全、入河排污口設(shè)置審批制度沒有很好地落實是其中的重要問題。

2.1 配套法律體系不完善

前入河排污口監(jiān)督管理是以《入河排污口監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）作為法律依據(jù)，但由于只是部門規(guī)章，法律效力有限。隨著入河排污口管理的不斷深入，《辦法》規(guī)定內(nèi)容及程序要求已不能滿足管理需要，譬如缺少對入河排污口設(shè)置驗收、試運行期監(jiān)測等方面規(guī)定，法律法規(guī)中的罰則操作起來也比較困難。

2.2 入河排污口設(shè)置審批制度落實不到位

入河排污口設(shè)置審批是《水法》賦予水行政主管部門的一項重要許可事項，但在實際工作中，審批制度并沒有很好落實。一是部分地方水行政主管部門對入河排污口管理工作重要性認(rèn)識還不夠，有畏難思想，對入河排污口設(shè)置申請不愿審批，對違規(guī)設(shè)置的入河排污口也不愿處罰，嚴(yán)重影響了入河排污口管理工作的深入開展；二是《辦法》將入河排污口設(shè)置審批制度與取水許可制度、河道內(nèi)管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審批捆綁在一起，造成管理上的不便和審批權(quán)限不清晰；三是宣傳力度不夠，導(dǎo)致水利部門去監(jiān)督檢查入河排污口時，部分排污單位不配合檢查。

2.3 入河排污口未統(tǒng)一規(guī)范

淮河流域入河排污口數(shù)量眾多，星羅棋布，污水大量排放對水體造成了嚴(yán)重污染，超標(biāo)排污現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。近幾年，淮河流域發(fā)生的多起水污染事故，基本都是工業(yè)污染源違法超標(biāo)排污所導(dǎo)致。入河排污口分布不合理、未統(tǒng)一規(guī)范管理是造成流域水污染的另一個重要因素。究其原因，主要是部分已經(jīng)設(shè)置的入河排污口與所在水功能區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)管理要求不協(xié)調(diào)，如一些入河排污口處于城市取水口上游，給當(dāng)?shù)仫嬘盟|(zhì)帶來了極大安全隱患。

2.4 行政手段效果不明顯

目前入河排污口監(jiān)督管理主要采用行政手段，通過水行政執(zhí)法檢查或者定期、不定期對入河排污口進行“飛檢”，對于違規(guī)設(shè)置的入河排污口要求其整改。發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排污的，只能通報環(huán)保部門，沒有直接處理的權(quán)限。對于違法設(shè)置的排污口，相關(guān)法律雖然有一定的罰款額度，但額度偏低，起不到應(yīng)有的震懾作用。由于受人力、物力等條件的限制和排污企業(yè)間歇性排污、偷排等因素的影響，入河排污口監(jiān)督管理效果并不明顯。

3 精細(xì)化管理理論對淮河流域入河排污口管理工作的啟示

根據(jù)精細(xì)化管理理論，入河排污口管理作為水利部門改善水環(huán)境的一項重要措施，可以通過建章立制、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化流程，建立考核目標(biāo)等一系列措施進行規(guī)范，整合現(xiàn)有管理力量，提高入河排污口行政管理效能。運用法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段等方式促進入河排污口管理工作的規(guī)范、統(tǒng)一，從排污源頭控制水污染，落實水功能區(qū)限制納污紅線，最大限度保障供水安全。

3.1 建立健全配套法規(guī)體系

2011年中央1號文件以及2012年國務(wù)院3號文件都明確提出實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，落實水功能區(qū)限制納污紅線，加強入河排污口的監(jiān)督管理，但是如果沒有一個強有力的法律為支撐，很難真正控制入河排污總量。因此需要通過重新修訂《辦法》，使之更具權(quán)威性，并上升到法律高度，增強法律效力，明確流域機構(gòu)與地方政府之間、環(huán)保部門與水利部門之間相互協(xié)調(diào)合作機制，完善責(zé)任追究機制等保障性制度，并出臺淮河流域水資源保護與管理的專門的流域法，使流域管理真正做到有據(jù)可循、有法可依。

3.2 完善管理體制

《水法》規(guī)定國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但在入河排污口管理中，流域機構(gòu)、地方水行政主管部門在管理權(quán)限上并沒有完全分開。在體制上可借鑒環(huán)保部門水污染防治工作經(jīng)驗，實施分級審批和屬地管理相結(jié)合的管理方式。分級審批可從體制上制約地方保護主義，而屬地管理既便于強化流域水資源保護的統(tǒng)一管理，也本著就近原則，便于地方水行政主管部門對入河排污口的管理。

3.3 規(guī)范審批程序

入河排污口設(shè)置審批是一項單獨的行政許可，需要一套完善的規(guī)范的工作流程。而《辦法》對于審批的工作程序，僅規(guī)定了申請、審核、決定、聽證幾項程序，缺少驗收程序及相關(guān)內(nèi)容。規(guī)范和完善入河排污口設(shè)置審批程既是《行政許可法》要求，也是入河排污口規(guī)范化管理的必要環(huán)節(jié)。

3.4 加大監(jiān)管及執(zhí)法力度

監(jiān)督檢查是入河排污口管理的重要手段之一。一是嚴(yán)格入河排污口設(shè)置審批，對超出限排總量的地區(qū)，限制入河排污口審批，對未經(jīng)許可擅自設(shè)置的入河排污口，要嚴(yán)厲查處；二是對重點、敏感水域的入河排污口，通過定期、不定期監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和安全隱患，確保入河排污口達(dá)標(biāo)排放；三是結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法，提高重視，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。

3.5 調(diào)整入河排污口布局規(guī)劃

由于入河排污口不合理設(shè)置已經(jīng)嚴(yán)重影響到水功能區(qū)水質(zhì)安全，要根據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)以及限制排污總量要求，對入河排污口進行統(tǒng)一規(guī)劃，制定入河排污口整治方案，報同級人民政府批準(zhǔn)后實施。對于新、改、擴入河排污口審批，要充分考慮到水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)等因素，入河排污口位置要合理，方式要規(guī)范化。

3.6 實施必要的經(jīng)濟手段

除法律、行政手段，經(jīng)濟手段也是推動水污染防治工作的有效工具。根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)理論，通過水環(huán)境的界定、經(jīng)營和優(yōu)化配置交易水體納污能力，是解決水污染問題的一種非政府干預(yù)方案。實施排污權(quán)交易、生態(tài)補償和獎懲機制，能夠使“誰污染、誰治理，誰受益、誰補償”原則充分體現(xiàn)，刺激地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，充分考慮到水資源、水環(huán)境，有利于減低污染治理成本，也有利于提高企業(yè)和政府的積極性■