村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的沖突及其原因研究

王晨晨

摘 要：村民自治制度實施以來，給農(nóng)村帶來了活力，但在實踐過程中鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)與規(guī)范相沖突的現(xiàn)象。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會過度干預，從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個方面影響村委會自治權(quán)的開展，另一方面，村委會自身存在行政化與過度自治問題。這些現(xiàn)象的根源在于壓力型體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政等宏觀體制和微觀層面村委會自身存在問題等所產(chǎn)生的影響。

關(guān)鍵詞：村民自治;鄉(xiāng)村關(guān)系;沖突;原因

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.29.062

1980年我國開始實行村民自治，村民自治是我國在實踐過程中創(chuàng)造出來的適合我國農(nóng)村的偉大創(chuàng)舉。村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，村民自治的實行確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導與被指導的關(guān)系，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理事務(wù)，村委會負責村莊的日常事務(wù)，二者不存在行政隸屬關(guān)系。但是在現(xiàn)實的運行過程中，村民自治在某些方面偏離了預設(shè)的軌道，鄉(xiāng)村關(guān)系矛盾，發(fā)生沖突。

本文研究的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會關(guān)系的沖突，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于國家行政權(quán)力的末端，承擔著國家權(quán)力體系中的行政使命;村委會是村民自治的開展者，屬于社會組織的一部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的互動及其所表現(xiàn)出來的行為屬于國家與社會的互動，本文嘗試從國家社會關(guān)系分析框架入手，分析鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的原因及其表現(xiàn)。對于國家社會關(guān)系，不同的學者提出了不同的分析模式，都在朝著國家權(quán)力下放，社會自主性不斷提高，二者良性互動發(fā)展，但社會不具有完全的自主性，國家對社會在放權(quán)的同時也要輔助一些政策法規(guī)的實施，會對社會的自主性造成一定的影響，反觀鄉(xiāng)村關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會干預村委會民主管理，二者關(guān)系存在沖突。

1 鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的主要表現(xiàn)

鄉(xiāng)村關(guān)系無法良性互動主要有兩個方面的原因，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會存在過度干預現(xiàn)象，對人事安排、村內(nèi)事務(wù)及其財政方面進行侵權(quán)和過度干預，從村委會方面來看，村委會一方面沒有脫離官本位的思維模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令聽之任之，表現(xiàn)為自身的行政化，一方面村委會自身存在不規(guī)范的行為，表現(xiàn)為過度自治化。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的過度干預

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，也處于壓力型體制的末端再加上自身資源的短缺，導致基層政府把村委會看作自己的下級單位，希望介入村委、干預村委會管理來實現(xiàn)自身發(fā)展。主要表現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主管理和民主管理四個方面。

1.1.1 在民主選舉方面

在選舉時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會從自身利益出發(fā)，考慮開展工作的難易，在選舉前擬定候選人，在進行選舉時引導候選人拉票并無視選舉規(guī)則，甚至在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，從而達到挑選出他們認為更加勝任的人進入村委會的目的。通過這種形式組成的村委會，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下發(fā)指標和任務(wù)的完成度，但是村委會喪失了自主性，并且民主選舉的公平性和公正性蕩然無存。

1.1.2 在民主決策方面

在當前建成小康社會、扶貧攻堅、社會維穩(wěn)和加快經(jīng)濟發(fā)展等一系列要求之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行直接管理，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用行政命令代替村委會的民主決策、干預村內(nèi)事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管村莊現(xiàn)實情況和村莊自身的承載能力，或者完全脫離現(xiàn)實情況，對村委會制定發(fā)展規(guī)劃或者確定發(fā)展目標，強迫村委會在一定時間內(nèi)完成這些目標。村委會被迫承擔很大的壓力，其實都是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績目標，嚴重侵犯了村民的民主決策權(quán)和經(jīng)濟自由權(quán)。

1.1.3 在民主管理方面

在民主管理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過兩個方面對村委會進行控制。一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越俎代庖，直接為村莊制定村規(guī)民約和自治章程等。村委會的管理失去靈活性，不能根據(jù)村莊特色開展管理，一定程度上造成管理的古板。另一方面，村委會財政不自由，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)“村財鄉(xiāng)管”。村內(nèi)財務(wù)都掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，村委會使用資金需要審核并且批準后方可使用，具體的賬目也要交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一保管。村財鄉(xiāng)管的管理方式雖然能保證村莊的財務(wù)公開，但是卻剝奪了村委會的財務(wù)管理權(quán)，村委會作為群眾性自治組織是沒有義務(wù)上交財務(wù)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過這種方式來達到對村委會的控制，限制了村委會的獨立自主。同時也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾吞村級財務(wù)提供了自由。

1.1.4 在民主監(jiān)督方面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會制定考核指標，根據(jù)下發(fā)任務(wù)完成程度對村委會進行打分，通過這種考核和打分的方式對村委會的自治工作進行位次排名達到對村委會監(jiān)督的目的。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對在考核評比中較為優(yōu)秀的村委會進行獎勵，甚至包括資金獎勵，對表現(xiàn)不好的村委會在會上通報批評。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核打分行為完全無視村民的監(jiān)督權(quán)，村民監(jiān)督權(quán)流于形式，更加促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制。

1.2 村委會的行政化和過度自治

1.2.1 村委會的行政化

村委會的行政化表現(xiàn)在村委迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求：村委會是村莊的“當家人”，作為村莊的管理者，管理村里事務(wù)，另一方面，村委會還要幫助政府進行政策的下達和實施，是政府的“代理人”，但是在兩者角色出現(xiàn)矛盾時，村委會傾向于選擇行政職務(wù)，工作重心放在了行政事務(wù)上，有的村委會完全充當起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“辦事員”，較少的時間用來思考如何改善村莊事務(wù)。

1.2.2 村委會的過度自治化

村委會的過度自治化表現(xiàn)在村委變身成為利己主義者，也就是村委會的管理范圍超出了法律規(guī)定的范圍。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定或下發(fā)的政策文件與村委意見出現(xiàn)分歧或者不利于村莊利益時，村委會選擇不配合。實際上，很多村委會會違背鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決定，采用各種方式抵抗或者弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預。另一方面，村委會在尋求自身利益時會增加村民的額外負擔，也會造成村民利益的損失。

總之，鄉(xiāng)村關(guān)系會發(fā)生沖突，說明鄉(xiāng)村治理其實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導型體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占主導地位。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予村委會太多的行政任務(wù)，迫使村委會完成;另一方面，村委會自身選擇傾向，致使村委會無法專注完成管理實務(wù)，加速了鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的進程。

2 鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生沖突的原因

鄉(xiāng)村關(guān)系是我國國家社會關(guān)系的一個縮影，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家結(jié)構(gòu)的末梢，既要完成上級交代的各種任務(wù)，又要指導農(nóng)村的發(fā)展，所以在分析鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的原因時既要結(jié)合宏觀的體制原因，也要考慮村委會自身的原因。

2.1 壓力型體制的存在

我國政治體制中，為了實現(xiàn)經(jīng)濟目標，加快經(jīng)濟發(fā)展，上級制定的各種發(fā)展目標、計劃和任務(wù)，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹、落實。并且這些指標完成的情況作為上級政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在結(jié)構(gòu)體制中承擔著上級政府施加的巨大壓力。此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會考慮如何調(diào)動一切資源來完成上級任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把壓力下移，轉(zhuǎn)化到村莊，為每個村莊制定年度發(fā)展規(guī)則與藍圖，村委會在把任務(wù)細分，最后落實到每一位農(nóng)戶身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了相關(guān)過程的順利完成，必須強化對村委會的管理和控制，從而損害了鄉(xiāng)村關(guān)系，損害村民利益與權(quán)利，鄉(xiāng)村之間矛盾加劇。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的末端，但是卻要完成大量的行政和經(jīng)濟事務(wù)還要負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)。但是分稅制后，財政短缺是鄉(xiāng)政財政的普遍特點，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨巨大的財政壓力，這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有不斷從農(nóng)村汲取財政資源，將權(quán)力延伸到村委會，與此同時，命令和控制將不可避免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過向村委會汲取財政資源來彌補自身財政不足的行為不可遏制的造成鄉(xiāng)村關(guān)系惡化。

2.3 村委會自身原因

村委會的權(quán)利是村民自治制度賦予的，其性質(zhì)歸于社會組織，不屬于國家政治結(jié)構(gòu)之內(nèi)，國家財政不負責工資的發(fā)放，也就是村委會成員是不納入國家正式體制之中的。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握村莊的財政大權(quán)，對突出完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)任務(wù)的村莊會給予村委會相應(yīng)的財政獎勵，村委會為了爭奪獎勵，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府言聽計從甚至自身還會偏向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，爭做鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級機構(gòu)。另一方面，村委會既要負責村務(wù)的管理還要執(zhí)行國家的政策，村委會的雙重身份給村委會在實際工作中增加難度，當兩方面的工作發(fā)生沖突時，村委會必然要選擇一方，不可能兩者都兼顧，勢必引發(fā)糾紛。

自村民自治制度實施起來，我國在鄉(xiāng)村治理方面取得了很大的成效，但同時也暴露出存在的一些問題。對于如何解決村民自治在實踐中存在的問題，學術(shù)界見仁見智，提出了很多的辦法，大致包括從法律層面、制度層面和文化方面等進行不同程度的改革。我國改革的成果惠及了每一個中國人，伴隨著社會主義建設(shè)的進一步推進，國家治理肯定會呈現(xiàn)出全新的局面。村民自治也會得來越來越好的發(fā)展，鄉(xiāng)村關(guān)系會有更加良性的互動。

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