城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度問題與建議

洪揚

摘要：當下我國提出農(nóng)村振興、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從多個方面影響了農(nóng)村發(fā)展。文章通過對我國城鄉(xiāng)政策的梳理，從政策角度對城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題進行討論，認為其發(fā)展之阻礙是不合理的政策過程，并由此過程所產(chǎn)生的一系列如“剪刀差”、城鄉(xiāng)戶籍等制度所導(dǎo)致，因此提出通過政策制定、執(zhí)行、評估三方面政策過程的改進來消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性阻礙，并提出合理建議。

關(guān)鍵詞：公共政策;城鄉(xiāng)融合;制度障礙

我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響了我國經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量。鑒于此，我國提出“農(nóng)村振興”、促進城鄉(xiāng)融合、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。國外對城鄉(xiāng)理論的研究主要包括馬克思、恩格斯城鄉(xiāng)融合理論，劉易斯-拉尼斯-費景漢的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論等，國外學者在總結(jié)西方城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗以及對亞洲國家進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出眾多城鄉(xiāng)發(fā)展理論和模型，例如“托達羅”模型和增長極理論、核心邊緣理論等，對我國城鄉(xiāng)關(guān)系問題分析及未來發(fā)展具有借鑒意義。我國學者基于國外研究成果和國內(nèi)實際情況，形成對我國城鄉(xiāng)發(fā)展的獨特看法，如楊發(fā)萍提出表征城鄉(xiāng)關(guān)系的七大要素，并認為東、中、西部地區(qū)應(yīng)均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體現(xiàn)在資源、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活方式及環(huán)境等的融合，友好的城鄉(xiāng)關(guān)系需城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展以及國家權(quán)力的介入，其次，城鄉(xiāng)產(chǎn)品與要素市場、空間經(jīng)濟協(xié)調(diào)性以及政府可支配資源的分配影響了城鄉(xiāng)融合。此外，主體的權(quán)責問題、市場化結(jié)構(gòu)布局、制度調(diào)整與優(yōu)化及區(qū)域體系構(gòu)建對城鄉(xiāng)關(guān)系演進具有重要影響，不應(yīng)把城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化程度的唯一標準。智慧鄉(xiāng)村對城鄉(xiāng)一體、功能互補的城鄉(xiāng)關(guān)系作用積極，且要解決三農(nóng)問題，應(yīng)把焦點放在城鄉(xiāng)二元分割的體制上，倡導(dǎo)城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)共同體和包容性政策體系，形成城鄉(xiāng)雙向、多元、多中心的發(fā)展格局，關(guān)注鄉(xiāng)村多元價值、多功能、新興鄉(xiāng)村等的形成機制，優(yōu)先推進城鄉(xiāng)發(fā)展中一樣化內(nèi)容，促進三產(chǎn)融合發(fā)展。

綜上所述，我國學者從社會、經(jīng)濟等角度分析城鄉(xiāng)發(fā)展問題和內(nèi)在機理，對政策和制度方面關(guān)注較少。通過國家權(quán)力制定、政府執(zhí)行政策是我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展演變的主要推力，文章從我國城鄉(xiāng)政策切入，討論其所產(chǎn)生的制度性問題，并提出促進城鄉(xiāng)融合具體建議。

一、我國城鄉(xiāng)關(guān)系的政策沿革

新中國成立后制定了一系列的經(jīng)濟、社會、文化政策，確立了城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)。第一，改革開放前我國政策表現(xiàn)為偏重城鎮(zhèn)、工業(yè)而輕農(nóng)村、農(nóng)業(yè)：1. 經(jīng)濟方面。通過設(shè)置工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、農(nóng)產(chǎn)品購銷制度及農(nóng)業(yè)集體化，規(guī)定生產(chǎn)內(nèi)容，其全部產(chǎn)出由國家收集并分配，利用農(nóng)業(yè)剩余促進工業(yè)化、現(xiàn)代化，侵害了農(nóng)民利益，使其積極性和效率降低，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大。2. 金融方面。從銀行存款和政府投入兩方面擴大了城鄉(xiāng)差距，以低利率吸收農(nóng)民存款來支持城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，同時對農(nóng)村的投入很少，城鄉(xiāng)兩地所獲投入相差懸殊。3. 社會方面。城鄉(xiāng)戶籍制度限制了城鄉(xiāng)人口自由流動，明晰了城鄉(xiāng)界限，并形成兩地在就業(yè)、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各項社會制度方面的不同標準，使農(nóng)民利益遭受損失，城鄉(xiāng)差距加大。第二，改革開放后，國家逐漸放松對經(jīng)濟管控，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制調(diào)動了農(nóng)民積極性、提高了生產(chǎn)效率、解放了勞動力，也間接造就了20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題有所緩解，但很不穩(wěn)定。新世紀以來，國家提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，取消農(nóng)業(yè)稅并加大對農(nóng)業(yè)投入，城鄉(xiāng)差距有明顯縮小趨勢。第三，十八大以后，我國提出新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與精準扶貧方略，十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使三次產(chǎn)業(yè)逐步融合發(fā)展，更充分地利用人、財、地等要素，2014年戶籍制度改革表明城鄉(xiāng)在各項社會制度上的差距將進一步縮小，促進了城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的政策分析

（一）社會經(jīng)濟制度的非協(xié)調(diào)

結(jié)合以往研究，本文從政策協(xié)調(diào)性和主體參與性兩方面論述。第一，政策制定不協(xié)調(diào)。首先，新中國成立后，政策制定以城鎮(zhèn)為中心，“剪刀差”、農(nóng)產(chǎn)品購銷制度及農(nóng)村集體化體現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)生活資料對城鎮(zhèn)單向輸出，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟性制度幾乎沒有。其次，戶籍制度影響了城鄉(xiāng)社會福利方面協(xié)調(diào)性，包括教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等在內(nèi)的各項社會制度的不同標準，造成農(nóng)村社會福利的低水平。最后，城鄉(xiāng)金融制度也不協(xié)調(diào)，對農(nóng)村攝取過多注入過少。第二，與民眾協(xié)商共議制度不完善。首先，政府制定政策缺乏征求民眾意愿的意識，與民眾進行協(xié)商共議的體制機制不完善，導(dǎo)致民眾與政府距離拉大，溝通不暢。其次，民眾尤其是農(nóng)民，由于在思想和教育等方面的局限性導(dǎo)致大多數(shù)民眾既沒有參政議政的要求，也不具備參政議政的能力。

（二）政策執(zhí)行制度的不合理

改革開放后，國家制定了一系列促進城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，在政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)政策執(zhí)行的非有效問題，主要表現(xiàn)在：第一，政策宣傳不到位。政策宣傳是政策執(zhí)行的起始環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，一方面，政策宣傳不到位使政策執(zhí)行主體不能準確認識和了解政策意圖，不利其主動性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，政策落實就大打折扣。此外，政策宣傳不準確、有漏洞還會導(dǎo)致某些人曲解政策，結(jié)果偏離原計劃。另一方面，政策客體不明政策意圖，可能會出現(xiàn)不接受、不服從政策，給執(zhí)行帶來阻力。第二，政策工具選用不當。政策工具一般包括強制性、混合及非強制性工具，改革開放后，我國放松對經(jīng)濟的管制，但在政策執(zhí)行中命令式的自上而下及忽視市場原則方式普遍存在，浪費大量資源并挫傷了民眾的積極性和熱情。第三，監(jiān)督控制機制不完善。政策的監(jiān)督和控制應(yīng)貫穿整個政策過程，政策過程是個系統(tǒng)工程，系統(tǒng)內(nèi)部要素和外部環(huán)境變化會影響政策過程，事中控制機制不完善使執(zhí)行過程中不能及時發(fā)現(xiàn)問題，偏差難以得到糾正，最終導(dǎo)致政策結(jié)果不能達到預(yù)期。

（三）政策評估制度的缺失

政策評估的缺失主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，評估機構(gòu)的缺失。同一政策在各地實行會產(chǎn)生不同的效果，由于政策評估機制的缺失，各地對于政策的效果、效率探究較少，導(dǎo)致無法系統(tǒng)評估論證某一政策的結(jié)果及其在執(zhí)行中產(chǎn)生影響，不利于總結(jié)經(jīng)驗和繼續(xù)推進政策。第二，政策評估結(jié)果的非透明和評估主體的單一。城鄉(xiāng)政策是涉及廣大人民群眾利益的大型政策，從其制定開始就需要多方討論、驗證，評估結(jié)果的非透明不利于政策執(zhí)行者進一步的工作以及政策客體自愿自覺接受政策。此外，政策評估主體單一使評估結(jié)果客觀性存疑，政策制定者和執(zhí)行者掌握一手資料，但可能會做出利于自身的評估結(jié)果。

三、我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

（一）促進各項制度協(xié)調(diào)與參與主體多元化

第一，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需經(jīng)濟、金融、社會等各項制度配套制定。在經(jīng)濟方面：逐步減弱“剪刀差”對農(nóng)村的影響，對農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定價格區(qū)間，在區(qū)間內(nèi)由市場決定。加快產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)業(yè)附加值，建立線上線下購銷平臺，促進三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。合理推進土地流轉(zhuǎn)，加快對空心村、撂荒地等田地的流轉(zhuǎn)，增強農(nóng)業(yè)與科技結(jié)合。金融方面：成立農(nóng)村合作社、互助組等，資金來源由區(qū)、縣財政、當?shù)剞r(nóng)戶以及投資者三方各負擔一部分，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供資金，加大財政對農(nóng)村的投入力度，建設(shè)各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。社會保障方面：逐步取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，解放農(nóng)村剩余勞動力，提高農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量。消除由戶籍制度所帶來的在各項基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)社會制度上的差異，解決好城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中包括教育、醫(yī)療、福利等在內(nèi)的各項社會制度的協(xié)調(diào)問題。第二，參與主體的多元化。黨和政府。在政策制定過程中，國家執(zhí)政黨和政府占據(jù)主導(dǎo)地位，中國共產(chǎn)黨是我國執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)制定國家大政方針，國務(wù)院是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，黨和政府在我國政策制定過程中扮演重要角色。相關(guān)專家和智庫機構(gòu)。某些政策制定對專業(yè)要求較高，需要相關(guān)專業(yè)人才匯聚論證，為政策的科學可行提供專業(yè)性支持。利益相關(guān)者。新政策的出臺伴隨利益的重新分配，涉及大量利益相關(guān)者，在政策制定時要征求利益相關(guān)者的建議和意見，將其損害降至最低并給予合理的補償。

（二）完善政策宣傳和監(jiān)控制度

第一，完善政策宣傳制度。主體宣傳，指對政策執(zhí)行主體的宣傳，在各級各單位設(shè)立政策宣傳會議，定期召開，對政策文件進行學習和傳閱，對執(zhí)行部門和非執(zhí)行部門進行宣傳，擴大宣傳成果和力量?？腕w宣傳，也即對政策執(zhí)行客體的宣傳，通過電視、網(wǎng)絡(luò)廣播媒體進行線上宣傳，以及社區(qū)管理者對轄區(qū)內(nèi)居民進行線下宣傳，通過開展政策學習活動等方式使之成為一項廣大民眾學習理解政策的制度。第二，合理選用政策工具。在政策執(zhí)行中應(yīng)更多的利用非強制性工具，也即市場、經(jīng)濟工具替代行政命令，減少行政干預(yù)，使民眾自愿、積極的接受和實踐政策，此舉還有利于促進政府和人民之間的良好關(guān)系。第三，加強監(jiān)督控制機制建設(shè)。政策執(zhí)行涉及大量人員、物資等，任何一方出現(xiàn)問題都會影響最終結(jié)果，而執(zhí)行中容易發(fā)現(xiàn)偏差需及時糾正，這需要運行良好的監(jiān)督控制機制。十三屆全國人大會議后，確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的憲法地位，可在其下設(shè)立政策監(jiān)控機構(gòu)，常駐人員由行政、司法機關(guān)以及大眾媒體和社會團體按一定比例組成，由國家監(jiān)察委員會產(chǎn)生并對其負責，實際運行時可按具體情況，由常駐人員臨時抽調(diào)機關(guān)干部、專業(yè)人員進行政策監(jiān)控。

（三）加快科學透明的評估制度建設(shè)

第一，加快建設(shè)政府和社會評估機構(gòu)。政府評估制度。政策執(zhí)行機關(guān)及相關(guān)人員掌握一手數(shù)據(jù)資料，也了解真實情況和現(xiàn)實問題，可在中央和各地方建立政府政策評估制度進行評估，由政策制定、執(zhí)行者組成，在政策實施過程中可進行多次期中評估，期中評估結(jié)果與預(yù)想不一致時可立即糾正偏差，并在政策終結(jié)后進行期末評估。社會評估制度，即指第三方評估，由各類專家、學者構(gòu)成，通過調(diào)查等方法獲取資料以保證評估的科學性。我國第三方評估機構(gòu)受行政因素干擾較大，其自身水平也參差不齊，需加快建設(shè)和發(fā)展我國第三方評估機構(gòu)，使之成為一支獨立、可靠的評估力量。第二，科學選用評估方法，促進評估結(jié)果公開透明。評估方法的科學與否影響著評估結(jié)果有效性和合理性，我國政策評估一直以來重定性輕定量，需將兩者相結(jié)合，更多使用定量方法，以數(shù)據(jù)來展現(xiàn)政策效果和效率，使政策制定者更準確的把握政策完成情況、問題以及改進的方法等。政策評估結(jié)果的公開透明是指在不涉及機密情況下，將評估結(jié)果向相關(guān)專家、學者及利益相關(guān)者公開，使專家提出有益的意見和建議，總結(jié)經(jīng)驗教訓，利益相關(guān)者可結(jié)合實際情況向相關(guān)部門反饋具體問題，促進政策更加合理。

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（作者單位：延安大學經(jīng)濟與管理學院）