環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化研究

摘要：環(huán)保公益訴訟案件之中，民事公益訴訟與行政公益訴訟總是相伴而生，程序和內(nèi)容大量重疊，造成環(huán)境訴訟領(lǐng)域司法資源緊張，將民事與行政公益訴訟一體化作為獨立的訴訟模式加以實踐是當(dāng)前社會的迫切需求。由于保護利益高度一致、原告主體高度一致、訴訟程序高度一致、目前的立法趨勢指向行民合一，使得環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化具有相當(dāng)?shù)目尚行浴５捎谠尜Y格范圍不明確、司法權(quán)與行政權(quán)存在沖突等問題，環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟一體化還有障礙。而建立環(huán)境公益訴訟審判庭，在訴訟程序上適用舉證責(zé)任倒置、環(huán)境專家擔(dān)任顧問等具有環(huán)境公益訴訟特點的程序，原告范圍重新規(guī)范、建立司法機關(guān)與行政機關(guān)的協(xié)調(diào)機制，有助于實現(xiàn)環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化，達(dá)到整合辦案資源、力量，提升環(huán)境公益訴訟案件的辦案效率之目的。

關(guān)鍵詞：環(huán)境侵權(quán);公益訴訟;一體化

中圖分類號：D925.1;D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）14-0090-03

引言

由于我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，現(xiàn)代化進程的不斷加快，以環(huán)境犧牲為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式使生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)峻，現(xiàn)代型糾紛頻頻發(fā)生。針對這些問題，2016年最高人民法院出臺了關(guān)于印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知，增加了公益訴訟的可操作性與可訴性。在實施辦法履行期間，各地公檢法發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的不作為或錯誤作為是行為人能夠?qū)嵤┉h(huán)境侵權(quán)行為的重要條件，即環(huán)保公益訴訟案件之中，民事公益訴訟與行政公益訴訟總是相伴而生的，但兩項訴訟定位不明確，程序和內(nèi)容之間存在大量重疊，往往針對同一損害事實需要同時提起這兩種訴訟。且進入21世紀(jì)以來，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量快速上漲，公益訴訟本身的復(fù)雜性決定了其訴訟周期長，加之環(huán)境訴訟領(lǐng)域司法資源緊張，過長的訴訟周期往往導(dǎo)致本可以避免的損害的進一步擴散。因此，將民事與行政公益訴訟一體化作為獨立的訴訟模式加以實踐是當(dāng)前社會的迫切需求。

一、環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化研究現(xiàn)狀

目前我國采取環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟分別立案、審理的模式，但基于長遠(yuǎn)角度，隨著環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量的上升，分別立案難免出現(xiàn)審判不及時、司法資源的浪費等情況，因此基層實踐中，我國在“行民一體化”方面亦有些許創(chuàng)新性嘗試。

（一）民事附帶行政公益訴訟與行政附帶民事公益訴訟

民事附帶行政公益訴訟以民事糾紛的解決為基礎(chǔ)，相關(guān)行政機關(guān)并不屬于被告范疇。適格原告提起民事公益訴訟后，法院除了解決民事糾紛，還判決行政機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督義務(wù)，積極補救對公共利益已經(jīng)產(chǎn)生的損害。[1]該案例雖然仍屬于民事公益訴訟的性質(zhì)，卻在判決上做出了行政性的突破和創(chuàng)新。

行政附帶民事公益訴訟更加注重行政領(lǐng)域，在訴訟過程中順帶解決民事糾紛。最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》第十四條規(guī)定了行政附帶民事公益訴訟：首先該案件必須屬于既可以提起民事公益訴訟又可以提起行政公益訴訟的領(lǐng)域，同時必須是行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的違法行為，造成同一損害結(jié)果。①因此，其實施范圍目前只以生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域為主。

（二）現(xiàn)狀述評

我國現(xiàn)有的行政附帶民事公益訴訟、民事附帶行政公益訴訟代表了公益訴訟“行民一體化”的一種歷史趨勢和發(fā)展方向。行政附帶民事公益訴訟片面地強調(diào)行政機關(guān)的不作為或亂作為，一定程度上忽略了侵權(quán)行為人的違法行為才是造成損害發(fā)生的主要因素。民事附帶行政公益訴訟中行政機關(guān)不是真正意義上的被告，在實踐中法院通常只判決其履行監(jiān)督義務(wù)，無法通過法院判決將行政機關(guān)的違法行政行為予以撤銷，從根本上解決環(huán)境公共權(quán)益的保護問題。二者都無法律法規(guī)的具體規(guī)定，僅靠檢察機關(guān)與司法人員在實踐中摸索與嘗試。

二、環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化的可行性

（一）保護利益高度一致

就公益訴訟的功能而言，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟都旨在停止損害的發(fā)生并恢復(fù)原狀，保護社會公共利益。區(qū)別在于，環(huán)境民事公益訴訟是通過制止平等民事主體的環(huán)境侵權(quán)行為，而環(huán)境行政公益訴訟則是通過督促行政機關(guān)的不作為或不合理作為，達(dá)到監(jiān)督環(huán)境合理使用的目的。環(huán)境公益訴訟不同于其他公益訴訟，具有環(huán)境侵權(quán)不確定性和復(fù)雜性的特點，導(dǎo)致其涉及問題體量大，損害修復(fù)成本極高、困難多，處理需慎之又慎。而環(huán)境侵權(quán)整體性的特征又可能造成某些局部環(huán)境損害未經(jīng)及時處理擴散至整個生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象。實際上，環(huán)境行政訴訟的審理目的在于監(jiān)督相關(guān)部門在環(huán)境保護領(lǐng)域的執(zhí)法，間接降低了環(huán)境民事侵權(quán)行為的發(fā)生概率，也即降低了環(huán)境民事公益訴訟的提起率;相應(yīng)地，環(huán)境民事公益訴訟的判決也應(yīng)引起相應(yīng)行政部門的重視，反省自身在環(huán)境保護方面的職責(zé)是否良好履行。

（二）原告主體高度一致

隨著原告范圍擴大的整體趨勢，不少國家規(guī)定檢察機關(guān)、行政機關(guān)、社會團體以個人均可作為公益訴訟的原告。對于環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，理論上利益相關(guān)的個人或組織都可以提起訴訟;利益不相關(guān)的檢察機關(guān)和法定社團也可以提起訴訟。環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟在原告范圍擴大化的趨勢下，其適格原告必將高度重合。

（三）訴訟程序高度一致

在行民交叉的環(huán)境公益訴訟中，兩種訴訟的舉證主體、舉證內(nèi)容存在高度重合，損害或潛在損害標(biāo)的一致，相關(guān)證據(jù)可同時適用。例如，兩種訴訟中原告都需要對被告行為造成的損害或潛在損害進行實地取證、理論分析或技術(shù)鑒定，以確定原告存在民事侵權(quán)或行政行為瑕疵。因此，兩種訴訟在程序上合并的難度較小。

（四）目前的立法趨勢指向行民合一

進入21世紀(jì)，重大惡性的環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件頻發(fā)。檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作以來，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量快速上漲，基層法院在實踐中也出現(xiàn)了二者互相附帶的訴訟模式，這表明我國司法資源難以匹配數(shù)量快速增長的環(huán)境公益訴訟案件。最高人民檢察院的工作意見中也對行政附帶民事公益訴訟的概念予以了確認(rèn)。因此，從目前的立法趨勢與司法實踐的角度考量，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域引入行民一體化制度是未來高度可行的方案。

三、我國環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟一體化面臨的問題

（一）原告資格范圍不明確

為了增加環(huán)境公益保護的可訴性，各國不再遵守傳統(tǒng)訴訟法理論中“直接利害關(guān)系者提起無訴權(quán)”的規(guī)范，而是擴大原告范圍，使符合一定要求的組織和個人均能成為公益訴訟的原告，促進了公民維護自身利益和公共利益的積極性。美國《環(huán)境法簡論》中提到：“原告為了獲得訴訟資格，僅需證明存在以下一種‘實際上的可能性，即如果法院對政府機關(guān)所從事的違法行政行為加以司法補救，則會減輕原告所蒙受的環(huán)境損害。在采用這種審查方式時，法院已經(jīng)愿意，至少是在環(huán)境訴訟中愿意，放松對因果關(guān)系緊密性的要求。”[2]7但在立法層面，我國尚未對原告范圍進行具體規(guī)定。在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)、符合法律規(guī)定的社會團體和行政機關(guān)均有權(quán)提起訴訟，而環(huán)境行政公益訴訟中僅檢察機關(guān)具有適格原告。目前的立法模式下，會導(dǎo)致環(huán)境公益受害人無從提起法律救濟、普通民眾投訴無門的問題。由于符合適格要求的社會團體數(shù)量少，而個人缺乏資金與技術(shù)的支持，難以憑借自身力量提起公益訴訟，不利于公益訴訟的后續(xù)發(fā)展。

由于我國環(huán)境公益訴訟起步晚，民事公益訴訟立法又先于行政公益訴訟，導(dǎo)致了公益訴訟中適格原告范圍過窄，可訴性不足。要想發(fā)展環(huán)境領(lǐng)域行政、民事公益訴訟一體化機制，需要借鑒國外公益訴訟關(guān)于適格原告發(fā)展的經(jīng)驗，結(jié)合行政訴訟原告資格的變化趨勢，重新對環(huán)境公益訴訟的原告資格進行規(guī)范。

（二）司法權(quán)與行政權(quán)存在沖突

在環(huán)境污染和破壞的問題上，環(huán)境司法限于有限的司法資源，往往無法處理復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)問題，即便在已經(jīng)有成熟公益訴訟實踐的國家，因科學(xué)技術(shù)專家及其服務(wù)的缺乏導(dǎo)致大量環(huán)境糾紛懸而未決、中途放棄或者只能部分解決的情況也十分普遍。[3]但我國環(huán)境公益訴訟在制度設(shè)計上強化了司法權(quán)，雖然最大程度上確保了對被告責(zé)任的追究，使裁判結(jié)果具有實體正義性和權(quán)威性，卻使得司法機關(guān)在公益訴訟預(yù)防功能的授權(quán)下可以在損害事實尚未發(fā)生的情況下介入相關(guān)爭議，司法權(quán)易侵入行政權(quán)乃至立法權(quán)的權(quán)限范圍。[4]不僅會導(dǎo)致司法資源的浪費，使案件經(jīng)由訴訟程序變得復(fù)雜，也會導(dǎo)致行政職能定位不清，不同環(huán)境保護主體分工混亂。環(huán)境公益訴一體化將民事與行政訴訟合二為一，亟需厘清行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。

四、環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化的構(gòu)建

（一）基本概述

環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化，是將涉及公共利益的環(huán)境訴訟在審判機構(gòu)、審判程序及審判人員等多方面實施一體化訴訟的制度。當(dāng)環(huán)境公共利益受損害被提起公益訴訟時，有關(guān)機關(guān)通過訴前程序判斷案件類型，將針對同一損害行為造成損害事實的環(huán)境民事公益案件與環(huán)境行政公益案件合并立案并遵循相同的法律程序共同裁判。

首先，該類案件不再轉(zhuǎn)交給普通法院，而是建立環(huán)境公益訴訟審判庭，交由專業(yè)度高、綜合性強的專業(yè)法庭統(tǒng)一受理。其次，在訴訟程序上適用舉證責(zé)任倒置、環(huán)境專家擔(dān)任顧問等具有環(huán)境公益訴訟特點的程序，以此實現(xiàn)統(tǒng)一法律適用、節(jié)約司法資源的模式，同時解決民事責(zé)任和行政責(zé)任問題。最后，每一個環(huán)境公益訴訟案件均由相同的司法人員整體負(fù)責(zé)，而不再區(qū)分不同的檢察官或法官負(fù)責(zé)解決不同訴訟類型的同一案件，節(jié)省案件線索分流、移送的時間。

環(huán)境民事、行政公益訴訟一體化的目的在于通過整合辦案資源、力量，提升環(huán)境公益訴訟案件的辦案效率，在行政機關(guān)職能缺失的情形下，有效地“維護公平正義、維護國家利益和社會公共利益”，最終實現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)，實現(xiàn)科學(xué)、綠色的發(fā)展理想。

（二）原告范圍重新規(guī)范

環(huán)境公益訴訟中，原告多數(shù)不是因為自身利益起訴，而是出于維護社會公共利益和國家利益的目的。也正因為此，法院多以原告不具備起訴資格，原、被告之間“沒有法律上的利害關(guān)系”為由駁回原告起訴。[5]法官駁回訴訟請求或裁判原告敗訴的原因往往是法律對公益訴訟資格與程序沒有進行詳細(xì)規(guī)定，在于公益訴訟制度層面的缺失。原告范圍如果過于狹隘，則不利于訴訟的提出與權(quán)利的維護;相反地，如果原告范圍過于寬泛，則容易導(dǎo)致濫訴，加重國家司法機關(guān)的負(fù)擔(dān)。結(jié)合與借鑒各國公益訴訟對原告資格的規(guī)定，我國應(yīng)當(dāng)合理地擴大原告范圍，賦予受害人適格的原告資格。

筆者認(rèn)為當(dāng)前我國國民法律素養(yǎng)仍待提高，普法工作任重而道遠(yuǎn)，簡單粗暴地將所有利害關(guān)系人加入適格原告或刪除限制性條款不符合我國國情，提高了濫訴的風(fēng)險，反而是對司法資源的浪費。將環(huán)境行政公益訴訟和民事公益訴訟的原告范圍融合是比較合理的方式，即檢察機關(guān)、符合條件的社會組織和相關(guān)行政機關(guān)均可以提起一體化環(huán)境公益訴訟。合并兩種訴訟的原告范圍，接納共同原告形成必要的共同訴訟的同時，原告內(nèi)部應(yīng)有主次之分，以方便訴訟進行和利益爭取。考慮到訴訟水平高低和舉證、調(diào)查能力大小，存在多個原告時，主次程度依次為檢察機關(guān)、具有一定資質(zhì)的社會團體、組織、個人。原告內(nèi)部可自行根據(jù)自身狀況調(diào)整，互相配合;法院對于各個原告的訴訟請求應(yīng)一視同仁。

另外，檢察院不提起或通過訴前程序已督促行政機關(guān)履行職責(zé)后，相關(guān)組織或為行政機關(guān)認(rèn)為仍存在必要提起環(huán)境一體化訴訟的，由于檢察院的專業(yè)能力更強，聯(lián)合運作機制使得其取證能力、調(diào)查能力等也優(yōu)于其余適格原告，因此檢察院應(yīng)當(dāng)在搜集證據(jù)等方面為相關(guān)組織和行政機關(guān)提供一定的幫助。

（三）司法機關(guān)與行政機關(guān)協(xié)調(diào)機制

在環(huán)境行政、民事公益訴訟一體化機制運行過程中，應(yīng)從立法上規(guī)定行政機關(guān)參與訴訟的權(quán)力。環(huán)境行政機關(guān)本身具有主動性和能動性，行政管理應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護的主要手段，環(huán)境公益訴訟作為對行政機關(guān)的補充和監(jiān)督。

人民法院在環(huán)境公益訴訟受理后的一定期限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)先對案件進行審查。首先，法院通常不需要具體介入環(huán)境行政管理事務(wù)，著重發(fā)揮其在法律監(jiān)督和法律適用方面的作用。其次，在環(huán)境公益訴訟中，司法機關(guān)的審查應(yīng)當(dāng)針行政機關(guān)的行政行為做出是否合法合理的評價，不需要涉及被告的環(huán)境侵權(quán)行為。這樣可以節(jié)約司法資源，降低對法官具備各領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的要求。審查結(jié)束后司法機關(guān)應(yīng)將相關(guān)案件情況通報給行政機關(guān)，給予其履行行政義務(wù)的機會。該行政機關(guān)若損害確已發(fā)生，可以通過停產(chǎn)停業(yè)、查封、罰款等行政處罰的方式進行彌補，對于已經(jīng)造成的公益損害應(yīng)當(dāng)及時查明，通報給人民法院決定公益損害補償?shù)男问剿痉?quán)與行政權(quán)應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公益訴訟一體化機制內(nèi)充分發(fā)揮各自特點，互為補充，相互促進，更好地保護公共利益。

結(jié)語

進入21世紀(jì)，環(huán)境公益訴訟成為了風(fēng)險型社會中維護社會與公共利益的有力保障。實施環(huán)境民事與行政公益訴訟一體化并不是對現(xiàn)有民事、行政公益訴訟二者分立的挑戰(zhàn)，而是針對環(huán)境訴訟的特征，在實踐中加快環(huán)境公益訴訟的訴訟周期，及時彌補環(huán)境侵權(quán)行為帶來的損害，將專業(yè)人員聚集于環(huán)境公益法庭辦案，有利于公益訴訟經(jīng)驗的快速積累，高效率的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。在理論上結(jié)合環(huán)境侵權(quán)的特征，借鑒環(huán)境資源法庭已有的經(jīng)驗和優(yōu)勢，為公益訴訟的發(fā)展提供另一種可能。

注釋：

①參見《最高人民檢察院發(fā)布關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：金維鈺（1999—），女，漢族，江蘇省南京市人，單位為河海大學(xué)，研究方向為環(huán)境法。

（責(zé)任編輯：董惠安）