規(guī)劃在青海林業(yè)建設(shè)中的意義及問題探討

●楊秀玲

規(guī)劃，規(guī)者，有法度也；劃者，戈也，分開之意。規(guī)劃是指有計(jì)劃的去完成某一任務(wù)而做出比較全面的長遠(yuǎn)打算，是計(jì)劃的一個(gè)種類。儒家經(jīng)典《禮記·中庸》認(rèn)為“凡事豫則立，不豫則廢。”“豫”同“預(yù)”，意為做任何事情，事前有準(zhǔn)備就可以成功，沒有準(zhǔn)備就會(huì)失敗。這在哲學(xué)上反映的是原因和結(jié)果的關(guān)系。

新中國成立后，除1949年10月至1952年底國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期（大部分地區(qū)還沒有解放），以及1962年至1965年國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期（三年困難時(shí)期）這兩個(gè)特殊時(shí)間段以外，均以五年為周期制定了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃，從“十一五”起，“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”，到2020年底已經(jīng)完成總共十三個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）。林業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃引領(lǐng)林業(yè)建設(shè)和發(fā)展的總章程，開展各項(xiàng)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃編制，為林業(yè)建設(shè)提供了根本遵循。

一、林業(yè)規(guī)劃在青海的特殊意義

春秋時(shí)期軍事家管仲《管子·權(quán)修》語：一年之計(jì)，莫如樹谷;十年之計(jì)，莫如樹木;終身之計(jì)，莫如樹人。林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)周期長，見效緩慢，青海林業(yè)建設(shè)又有其獨(dú)特性：一方面青海兼具高原高寒高海拔特性，氣溫長年偏低、晝夜溫差大，同時(shí)降雨少而集中、日照時(shí)間長、太陽輻射強(qiáng)等，冬季嚴(yán)寒而漫長，夏季涼爽而短促，造成植物生長周期短暫、群落演替進(jìn)程相對緩慢、生態(tài)環(huán)境整體較為脆弱；另一方面，由于青海地方財(cái)政長期困難，中央資金成為青海林業(yè)建設(shè)投資的主要支撐，林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)大部分依托國家重點(diǎn)生態(tài)工程，近年地方財(cái)政雖逐漸加大支持力度，但仍然作為項(xiàng)目的補(bǔ)充、輔助、配套資金，地方財(cái)政支持潛力有待進(jìn)一步發(fā)揮。因此，青海林業(yè)規(guī)劃尤其需要科學(xué)謀劃，在客觀、公正評價(jià)林業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)置規(guī)劃目標(biāo)，確保規(guī)劃既符合省情林情、滿足建設(shè)需求，同時(shí)又契合當(dāng)前各項(xiàng)目政策框架，確保規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

二、“十三五”規(guī)劃編制基本情況

就目前而言，規(guī)劃編制工作已經(jīng)不再是特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)的階段性工作，規(guī)劃編制、審核已融入林業(yè)項(xiàng)目管理的常規(guī)性工作?！笆濉逼陂g，青海先后編制了多個(gè)林業(yè)規(guī)劃，僅2015年組織編制的“十三五”總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃就達(dá)24項(xiàng)（見表1），后續(xù)增加編制的各項(xiàng)規(guī)劃尚不在此列。

三、存在問題

1.前期調(diào)查工作不夠扎實(shí)。一是必要性調(diào)查不夠深入。大部分規(guī)劃在內(nèi)容上僅僅對目標(biāo)設(shè)置、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行交代，而對應(yīng)該交代的主要依據(jù)一律略過，規(guī)劃必要性不夠充分。常常是交代“干什么”“怎么干”，不交代“為什么”，影響規(guī)劃審查、立項(xiàng)。二是技術(shù)手段不夠先進(jìn)。在科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，部分林業(yè)調(diào)查因業(yè)務(wù)水平影響仍然主要依靠人工實(shí)地踏查的方式開展，同時(shí)受調(diào)查時(shí)間、調(diào)查范圍的雙重限制，前期調(diào)查常常以點(diǎn)帶面，這是造成大多數(shù)規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查與實(shí)際不符的重要因素，直接導(dǎo)致調(diào)查工作深度、廣度不符合規(guī)劃需求，影響規(guī)劃目標(biāo)設(shè)置。三是調(diào)查內(nèi)容不夠全面。大部分規(guī)劃前期調(diào)查僅限于行業(yè)內(nèi)部，對涉及其他行業(yè)政策及調(diào)查內(nèi)容的極少能做到全面調(diào)查，致使規(guī)劃編制存在一定程度的盲區(qū)，影響規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

表1 “十三五”專項(xiàng)規(guī)劃列表

2.編制過程過于倉促。一是編制時(shí)間短。通常情況下，規(guī)劃從起草、修改完善直至通過專家論證的時(shí)間跨度整體較短：重要、重大規(guī)劃最長不會(huì)超過兩年，一般規(guī)劃很少跨年完成。實(shí)際上用于規(guī)劃編制、修訂的凈工作時(shí)間往往不足時(shí)間跨度的一半。二是符合專業(yè)要求的規(guī)劃編制單位較少?；谝?guī)劃在前、立項(xiàng)在后的林業(yè)項(xiàng)目申報(bào)程序要求，各部門都要編制多個(gè)規(guī)劃，但市場上符合要求的編制單位相對較少，加之資質(zhì)、人員素質(zhì)等各種綜合因素考量，就一個(gè)省級部門而言，能選擇的編制單位并不多，大部分規(guī)劃都由某幾個(gè)相對固定的編制單位完成，工作量可見一斑。三是規(guī)劃修改完善工作不夠全面。規(guī)劃編制完成后的專家論證、審查環(huán)節(jié)設(shè)置初衷是由規(guī)劃發(fā)起單位組織相關(guān)行業(yè)、部門專家結(jié)合工作實(shí)際及行業(yè)政策要求對規(guī)劃文本進(jìn)行全面、科學(xué)審查，但在大多數(shù)專家論證環(huán)節(jié)，編制單位對專家的問詢及意見建議并不能做到全面吸收、深入分析，后續(xù)修改工作也僅限于對主要專家、重要意見建議的吸收采納。

3.溝通銜接不夠充分。規(guī)劃作為編制單位常規(guī)工作而言，雖有大量可借鑒的經(jīng)驗(yàn)可用，但就同類規(guī)劃而言，隨著國家大政方針、地方建設(shè)重點(diǎn)等變化而有所區(qū)別。在實(shí)際工作中，存在規(guī)劃與實(shí)際契合不夠緊密的現(xiàn)象，這也從側(cè)面反映出規(guī)劃編制工作中雙方的溝通銜接不足，成為規(guī)劃預(yù)期與實(shí)際不符的主要因素。

4.多頭編制，目標(biāo)重復(fù)。將同一項(xiàng)目及預(yù)期目標(biāo)納入不同規(guī)劃，尤其是工程類項(xiàng)目既作為專項(xiàng)規(guī)劃單獨(dú)編制，又在項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域的大多數(shù)規(guī)劃中作為常規(guī)建設(shè)內(nèi)容的現(xiàn)象普遍存在，這是多頭編制且實(shí)現(xiàn)路徑相同的多個(gè)規(guī)劃帶來的后果。這種做法在編制、審查論證等階段充實(shí)了規(guī)劃，為規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了很好的支撐，但基于不同目標(biāo)編制的規(guī)劃對同一項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)設(shè)置并不一致，甚至不限于項(xiàng)目，致使規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大打折扣。

四、意見建議

1.運(yùn)用科技手段做好前期調(diào)查工作。充分運(yùn)用最新科學(xué)技術(shù)手段扎實(shí)開展各項(xiàng)前期調(diào)查工作，同時(shí)做好行業(yè)內(nèi)外相關(guān)政策的研究學(xué)習(xí)，確保前期調(diào)查及政策研究與編制規(guī)劃的適用性、前瞻性。

2.科學(xué)論證保質(zhì)保量做好編制工作。在做好編制人員專題培訓(xùn)工作的基礎(chǔ)上，安排符合專業(yè)要求、具備一定規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的人員負(fù)責(zé)主要工作，同時(shí)，注重專家論證環(huán)節(jié)各相關(guān)部門提出的意見建議及各類問詢，本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度對規(guī)劃進(jìn)行全面修改完善，逐步提升規(guī)劃質(zhì)量。

3.充分溝通力促規(guī)劃實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。規(guī)劃編制單位就編制過程中遇到的各類問題及時(shí)與發(fā)起單位及其他相關(guān)單位充分溝通信息，確保規(guī)劃既符合當(dāng)前政策框架，又能滿足路徑選擇科學(xué)性要求，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)提供最優(yōu)設(shè)計(jì)。

4.規(guī)范管理避免多頭重復(fù)編制規(guī)劃。對同一項(xiàng)目在同一時(shí)間段設(shè)置同樣的規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理規(guī)范化，避免多頭編制規(guī)劃對同一項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)置不統(tǒng)一，從源頭上避免規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)，影響規(guī)劃全面落地。

五、結(jié)論

林業(yè)規(guī)劃作為青海生態(tài)文明建設(shè)的重要依據(jù)，應(yīng)緊密結(jié)合省情林情，從有效提升編制人員專業(yè)水準(zhǔn)、充分運(yùn)用高新技術(shù)開展調(diào)查及模型創(chuàng)建、注重審查論證修改完善、建立有效溝通銜接機(jī)制、加強(qiáng)規(guī)范管理等多個(gè)方面著手提高質(zhì)量，確保路徑選擇科學(xué)合理，保證青海林業(yè)建設(shè)規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)。