從政府購買服務(wù)融資模式興衰談財政金融風險防控

●陳維拯

結(jié)合新《預(yù)算法》實施，黨中央、國務(wù)院進一步加強地方政府債務(wù)管理，以2014年底數(shù)據(jù)為準進行存量債務(wù)甄別清理，要求政府舉債要納入預(yù)算管理，只能通過發(fā)行一般債券和專項債券舉債，剝離平臺公司政府融資職能，禁止地方政府違法違規(guī)舉借債務(wù)。地方政府債務(wù)管理加強后，為推進項目建設(shè)，實現(xiàn)穩(wěn)增長目標，逐步興起發(fā)展出政府購買服務(wù)融資模式，該模式的發(fā)展推廣在促進項目建設(shè)、實現(xiàn)穩(wěn)增長目標方面發(fā)揮了積極作用。但是，從各地實踐來看，也存在地方政府以政府購買服務(wù)名義違規(guī)舉債的問題，并且愈演愈烈，引起了相關(guān)部門的高度重視。2017年，財政部和相關(guān)部門陸續(xù)下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（以下分別簡稱“50號文”“87號文”）等文件，旨在進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，叫停以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資。彼時，存量政府購買服務(wù)項目融資如何規(guī)范，在建項目如何避免出現(xiàn)“半拉子”工程是整改面臨的兩大難題，引起了社會各界對潛在財政金融風險爆發(fā)的擔憂。雖然通過發(fā)債、政府和社會資本合作等方式置換政府購買服務(wù)融資實現(xiàn)暫時控制風險的目的，但是仍需關(guān)注政府購買服務(wù)融資模式帶來的風險，更要以此為鑒，加強財政金融風險防控。

一、政府購買服務(wù)融資模式概述

（一）政府購買服務(wù)模式的核心做法

政府購買服務(wù)融資模式的核心做法是先由地方政府或相關(guān)部門與承接主體（一般是本級政府實際控制的國有企業(yè)或事業(yè)單位）簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，再由承接主體基于協(xié)議約定的政府購買服務(wù)所需資金作為還款來源向金融機構(gòu)融資。不同時期、不同縣市、不同金融機構(gòu)在具體操作上有一定的差別，從政企雙方簽訂的協(xié)議來看，分為委托代建政府購買服務(wù)協(xié)議和政府購買服務(wù)協(xié)議兩種協(xié)議；從貸款擔保方式來看，分為國企保證、應(yīng)收賬款質(zhì)押和“國企保證+應(yīng)收賬款質(zhì)押”三種方式；從地方政府或相關(guān)部門是否出具購買服務(wù)協(xié)議以外的文件或協(xié)議來看，分為需要和不需要兩種情況。

（二）政府購買服務(wù)融資模式的興起

2014年以來，地方政府在積極加強債務(wù)管理的同時，發(fā)現(xiàn)不論是申請發(fā)債還是采取政府與社會資本合作模式受到的約束多、流程慢、空間小，在當時經(jīng)濟下行、穩(wěn)增長任務(wù)重的背景下，資金壓力“火燒眉毛”，發(fā)債和推進政府和社會資本合作似乎“遠水解不了近渴”，亟需尋找新的渠道代替地方政府融資平臺公司舉借債務(wù)的方式。由于政策性銀行背負逆周期支持經(jīng)濟發(fā)展的使命，也需要找到支持項目建設(shè)的新模式。在經(jīng)歷一段時間委托代建融資模式后，政府購買服務(wù)融資模式由國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行首先運用，股份制銀行、城商行、部分國有銀行在當時面臨信用風險爆發(fā)和“資產(chǎn)荒”雙重困難的情況下也積極借鑒跟進，并將其與地方政府信用掛鉤，視其為信貸投放的“安全區(qū)”。與地方政府同樣擔負穩(wěn)增長任務(wù)的還有中央政府相關(guān)部委，在部分地方、部分領(lǐng)域率先推行政府購買服務(wù)融資模式的基礎(chǔ)上，多個部委互相借鑒，將政府購買服務(wù)融資模式作為一項重要配套措施，并在文件中明確提出，為政府購買服務(wù)融資模式的推廣提供了政策依據(jù)。概括起來，政府購買服務(wù)融資模式興起的根源在于地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，經(jīng)濟下行期穩(wěn)增長需求、國務(wù)院規(guī)范地方政府債務(wù)管理、金融機構(gòu)拓展業(yè)務(wù)和防控風險的現(xiàn)實選擇起到了積極的推動作用。

（三）政府購買服務(wù)融資模式的發(fā)展與衰退

從2014年底興起到2017年4月26日，財政部牽頭6部門印發(fā)50號文，政府購買服務(wù)融資模式從參與銀行家數(shù)、融資數(shù)額、涉及項目等方面達到了頂峰。截至2017年6月末，A市區(qū)域內(nèi)有7家銀行向54個政府購買服務(wù)項目融資，融資余額74.44億元，其中有31個項目未完全用信，已批未用授信84.61億元。之后，各地、各金融機構(gòu)業(yè)已停止新發(fā)放不符合規(guī)定的政府購買服務(wù)融資，并積極開展自查整改，陸續(xù)停止對棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷以外項目放款。87號文等更多規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，特別是2017年第五次中央金融工作會議后，政府購買服務(wù)融資模式算是壽終正寢，不僅不再新增，存量融資也通過發(fā)債等方式進行置換。

二、政府購買服務(wù)融資模式存在的問題與風險

（一）政府購買服務(wù)范圍“擴大化”

《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》明確規(guī)定服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！墩少徠贩诸惸夸洝罚ㄘ攷臁?013〕189號）中對政府采購貨物類、工程類、服務(wù)類均有較為細致的分類。從項目性質(zhì)來看，A市區(qū)域內(nèi)銀行融資支持的54個項目中除國務(wù)院另有規(guī)定的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷項目9個、融資金額11.95億元外，其他項目均違反規(guī)定將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建筑工程、儲備土地前期開發(fā)等納入政府購買服務(wù)范圍。政府購買服務(wù)融資項目類別見表1。

（二）財政預(yù)算約束“軟化”

預(yù)算硬約束是預(yù)算管理制度改革的一項重點內(nèi)容。《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）明確要求硬化預(yù)算約束，并要求涉及政府采購的應(yīng)嚴格執(zhí)行政府采購有關(guān)規(guī)定。財政部、民政部、工商總局隨后出臺辦法明確要求應(yīng)當在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排政府購買服務(wù)所需資金。政府購買服務(wù)按要求應(yīng)先有預(yù)算、后購買服務(wù)，并應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。A市區(qū)域內(nèi)銀行融資支持的54個項目除3個項目購買服務(wù)期限為3年以外，其他項目購買服務(wù)期限均高于5年，最長達20年。全部項目購買服務(wù)協(xié)議約定的購買服務(wù)所需資金支出期限與購買服務(wù)期限相一致。因此，購買服務(wù)所需資金支出期限也超出了3年的中期財政規(guī)劃期限，也就無法落實在既有財政預(yù)算中安排政府購買服務(wù)所需資金的規(guī)定。全部項目政府購買服務(wù)期限情況見表2。

表1 A市區(qū)域內(nèi)銀行政府購買服務(wù)融資項目類別情況表（單位：個、億元）

表2 政府購買服務(wù)期限統(tǒng)計表（單位：個）

（三）地方政府負債“隱性化”

穿透本質(zhì)，從權(quán)責發(fā)生制的角度來看，政府購買服務(wù)模式增加了地方政府未來財政支出責任，不符合規(guī)范地方政府債務(wù)管理的要求，也不利于地方政府債務(wù)的管理，潛藏財政風險。首先，政府購買服務(wù)不是規(guī)范的政府購買服務(wù)，只是為實現(xiàn)融資目的而披上的“馬甲”。在實際操作中，通常是哪個項目需要融資，就將其作為政府購買服務(wù)內(nèi)容，找個國有企業(yè)甚至融資平臺公司作為承接主體簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，然后向金融機構(gòu)融資，完全不考慮項目是否屬于規(guī)定的政府購買服務(wù)范圍，協(xié)議期限是否超出規(guī)定的政府購買服務(wù)期限，是否嚴格按照政府購買服務(wù)方式及程序操作。其次，金融機構(gòu)不是給予作為承接主體的企業(yè)融資，而是基于地方政府信用融資。在融資過程中，金融機構(gòu)通常要求在政府購買服務(wù)協(xié)議中約定今后將把所需資金逐年納入預(yù)算。部分項目還存在通過政府、銀行、借款人簽訂三方協(xié)議，人大常委會出具決議，政府或相關(guān)部門出具會議紀要、備忘錄或下發(fā)通知，財政部門向銀行出具函等方式出具的安慰函，主要內(nèi)容是將相關(guān)項目所需資金納入今后年度財政預(yù)算或?qū)⒃谪斦Y金中安排還款等。最后，還款來源與項目自身運營收入無關(guān)，完全依賴政府購買服務(wù)所需資金的財政支出。部分項目自身能夠產(chǎn)生運營收入，但是收入不用來還款，還款單純地與政府購買服務(wù)協(xié)議中購買服務(wù)所需財政資金支出掛鉤。

（四）金融風險“忽視化”

雖然中央政府多次強調(diào)防控地方政府債務(wù)風險，但是，本輪信用風險爆發(fā)讓很多金融機構(gòu)對民營企業(yè)持更加謹慎的態(tài)度，有意識地加大對地方政府主導(dǎo)項目的融資支持力度，甚至有些機構(gòu)主觀認為地方政府不會違約，就算出現(xiàn)困難中央政府也不會坐視不管，所以選擇忽視風險。一定程度上，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為“灰犀?！憋L險，必須嚴格控制，妥善處理。雖然本文主要研究政府購買服務(wù)融資模式相關(guān)情況，但是不得不提的是除了政府購買服務(wù)項目融資以外，還有包括地方政府債務(wù)甄別清理之后的在建項目后續(xù)融資、平臺公司或類平臺公司流動資金貸款、委托代建項目融資等方式的融資也與地方政府信用掛鉤，具有地方政府隱性負債的性質(zhì)。截至2017年6月末，A市區(qū)域內(nèi)共有9家銀行業(yè)機構(gòu)累計向88個政府背景項目融資，融資余額134.6億元。除項目貸款外，部分銀行還向政府控制的類平臺企業(yè)發(fā)放流動資金貸款余額25.5億元。目前，在叫停各類違規(guī)舉債融資行為的同時，需要重點防范這些融資通過兩條渠道轉(zhuǎn)變成金融機構(gòu)的風險，一是整改過程中徹底將有關(guān)項目與地方財政脫鉤，項目缺少足夠的收益來償還融資；二是地方財政自身財力不足，在隱性舉債渠道被禁止后，無力履行政府購買服務(wù)協(xié)議等責任。同時，金融機構(gòu)還存在被認定為違法違規(guī)提供政府性融資的合規(guī)風險。部分政府購買服務(wù)項目存在多頭超額融資、資金支付管理不到位等問題，放大了相關(guān)風險。

三、相關(guān)政策建議

（一）妥善化解隱性債務(wù)帶來的財政金融風險

既要正視潛在的風險，又要防止處置不當引爆風險。用權(quán)責發(fā)生制原則對政府購買服務(wù)融資模式在內(nèi)的各類地方政府財政支出責任進行全面統(tǒng)計，并根據(jù)財政承受能力嚴格設(shè)定支出責任限額，防范財政透支風險，風險較大的地區(qū)應(yīng)及時啟動應(yīng)急預(yù)案，有效降低風險。在堅決制止新增違規(guī)舉債的同時，妥善化解不規(guī)范的存量政府購買服務(wù)項目融資風險，避免轉(zhuǎn)化并引發(fā)金融風險。積極整改違規(guī)政府購買服務(wù)融資存在的問題，盡快將相關(guān)項目列入預(yù)算，通過PPP、政府采購工程、發(fā)債等進行對接，確保相關(guān)項目順利完工，加強對項目資金的監(jiān)管，確保金融機構(gòu)債權(quán)得以實現(xiàn)。

（二）規(guī)范地方政府舉債融資行為

從預(yù)算管理、債務(wù)限額、舉債方式、信息公開四個方面實行“硬約束”，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為。將地方政府舉債融資列入預(yù)算管理，在債務(wù)限額內(nèi)采取發(fā)行政府債務(wù)的方式規(guī)范舉債融資，完善地方政府債務(wù)信息公開制度，實現(xiàn)地方政府舉債融資規(guī)范化、透明化、合理化。積極推進規(guī)范開展政府購買服務(wù)，政府和社會資本合作，嚴禁地方政府以任何方式違法違規(guī)變相舉債。嚴肅追究違法違規(guī)融資相關(guān)責任，嚴格禁止地方政府繞道融資、變相融資等行為。在規(guī)范的基礎(chǔ)上，加快發(fā)債、合規(guī)的PPP項目推進，切實解決經(jīng)濟發(fā)展的資金需求。

（三）強化金融機構(gòu)約束

加大地方政府性債務(wù)管理政策宣傳工作力度，明確向地方政府融資的政策邊界和負面清單，嚴禁金融機構(gòu)要求地方政府或者相關(guān)部門出具擔保函、承諾函、安慰函的行為，嚴禁利用政府購買服務(wù)名義向地方政府違法違規(guī)融資，嚴禁向不符合預(yù)算管理的項目融資。金融機構(gòu)要嚴格授信審查，建立完善政府背景項目授信審查機制，注重合規(guī)性審查，將相關(guān)項目列入預(yù)算作為授信前置條件，改變將國有企業(yè)、平臺公司、類平臺公司視同政府信用的觀念，關(guān)注地方政府變相融資風險。引導(dǎo)金融機構(gòu)依法合規(guī)加大對棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等各類民生工程的支持。強化對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府融資的問責。

（四）解決地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配問題

結(jié)合財政稅收體制改革，根據(jù)財政收入情況合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)，從源頭上遏制地方政府債臺高筑的問題。優(yōu)化考核機制，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的政績觀，避免盲目、重復(fù)、過度上項目造成資源配置效率低下。完善項目審批機制，將財政承受能力作為項目審批的內(nèi)容，項目審批時就要明確“錢從哪來”，從立項時就防范地方政府違法違規(guī)舉債。