略論秦漢對古代監(jiān)察制度的奠基作用

摘要：秦漢是中國古代監(jiān)察制度的起點，其構(gòu)建了后世監(jiān)察制度的體制框架，開始了監(jiān)察法制化的探索。其監(jiān)察制度設(shè)計中靈活多樣的監(jiān)察手段，監(jiān)察官員嚴(yán)格的選任條件，位卑、賞厚、權(quán)重的制度設(shè)計都為后世所繼承和效仿。

關(guān)鍵詞：秦漢;監(jiān)察制度

2018年，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，成立監(jiān)察委員會?！氨O(jiān)察委員會”也入選了中紀(jì)委和《咬文嚼字》編輯部聯(lián)合發(fā)布的年度十大反腐熱詞。知古鑒今，研習(xí)古代監(jiān)察制度的發(fā)展脈絡(luò)有助于我們更好的把握監(jiān)察制度的體系結(jié)構(gòu)和未來改革走向，秦漢作為監(jiān)察制度確立之始自是我們研究的一個重點。

一、秦漢構(gòu)建了中國古代監(jiān)察制度的體制框架

秦漢形成了古代監(jiān)察制度維護的核心——皇權(quán)。秦以商鞅變法富國強兵，滅六國，成一統(tǒng)，稱成功，傳后世。秦王嬴政取三皇五帝中皇帝二字，自稱始皇帝。自此，皇帝成為歷代封建君主的專稱。秦漢時期國土規(guī)模已經(jīng)與現(xiàn)在相差無幾，且人口眾多，向心發(fā)展和歷史慣性為皇帝的存續(xù)提供了現(xiàn)實土壤。漢儒董仲舒以“天人感應(yīng)”學(xué)說鼓吹君權(quán)神授，為皇帝的合法性和權(quán)威性提供了理論支撐。

“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”，皇帝不僅是國家的統(tǒng)治者，而且是國家的所有者。皇帝擁有最高立法權(quán)，“法自君除，口含天憲，言出法隨”;最高決策權(quán)，“天下之事無小大皆決于上”?；实塾址Q“天子”，在世俗社會其權(quán)力幾乎不受任何限制。歷代監(jiān)察官員作為“天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”自是以維護中央皇權(quán)為其最終目的。監(jiān)察官員的地位也與皇權(quán)的興衰密切相關(guān)，皇權(quán)越是集中，監(jiān)察官員的地位越高，皇權(quán)衰微，監(jiān)察官員就容易淪為黨爭工具或政治犧牲品。

構(gòu)建了自上而下的御史系統(tǒng)。御史本為記事小官，因熟知律典且與皇帝關(guān)系親近故加“大夫”二字以示尊崇。御史大夫與丞相、太尉并列三公，位居丞相之后，掌副丞相職，丞相缺位，由御史大夫代行職務(wù)或取而代之。又有不成文的規(guī)定：須做了御史大夫，才得升為丞相。

御史大夫下設(shè)御史中丞和御史丞，因御史大夫多行副丞相事，監(jiān)察職能多由御史中丞實際承擔(dān)。御史中丞下設(shè)各種職能侍御史，如：符璽侍御史、繡衣侍御史、治書侍御史等。御史大夫、御史中丞、侍御史構(gòu)成了中央監(jiān)察機關(guān)的主體。漢武帝征和四年還設(shè)有司隸校尉，也屬中央監(jiān)察機關(guān)的一部分，其設(shè)立標(biāo)志著秦漢多元監(jiān)察體制的確立。

地方監(jiān)察機關(guān)仿照中央監(jiān)察機關(guān)設(shè)立。秦漢時以郡守為地方最高行政長官。仿照皇帝下設(shè)丞相、太尉、御史大夫，郡守下設(shè)郡丞、郡尉、郡監(jiān);縣設(shè)縣丞、縣尉、督郵廷椽，分掌行政、軍事、監(jiān)察事務(wù)。同時，以監(jiān)御史監(jiān)郡，督郵分部監(jiān)縣。監(jiān)御史隸屬御史大夫，督郵則為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察官員。

初步建立自下而上的諫官系統(tǒng)。秦設(shè)諫議大夫?qū)Ｋ局G諍之職，“秦諫議大夫?qū)伲ɡ桑┲辛?，無常員，多至數(shù)十人，掌（論）議。”除此之外，公卿以上職官和給事中也兼行諫議之職。所謂給事中，《文獻通考·職官考四》記載：“給事中，加官也。秦置，漢因之，所加或大夫，博士，議郎，掌顧問應(yīng)對·······以有事殿中，故稱給事中?！?/p>

秦雖設(shè)有諫官，但推行極端化的中央集權(quán)。明君獨斷的思想下，“群臣諫者以為誹謗”，致使“天下畏罪持祿莫敢盡忠”，“大吏取容”，諫議官員形同虛設(shè)。漢汲取亡秦教訓(xùn)，高度重視言官諫官，多次頒詔求天下直言極諫之士。這一時期諫官系統(tǒng)得到極大發(fā)展，但尚未形成諫官制度。

二、秦漢開中國古代監(jiān)察法制化之先河

監(jiān)察法制化包括監(jiān)察法律體系的健全和監(jiān)察活動的嚴(yán)格依法兩個方面。

中國古代第一部專門性地方監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》。西漢吸取建國之初因忽視地方監(jiān)察致使吏治敗壞的教訓(xùn)，在京畿地區(qū)回復(fù)監(jiān)御史設(shè)置，頒布《監(jiān)御史九條》為其行為準(zhǔn)則，適用范圍三輔郡，是中國第一部專門性監(jiān)察法規(guī)。

其詳細內(nèi)容見于《西漢年紀(jì)》卷一：“惠帝三年相國奏御史監(jiān)三輔郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，姿為奸詐論獄不直者，擅興徭賦不平者，吏不廉者，吏以為苛刻故劾無罪者，敢為逾越侈及弩十石以上者，（作）非所當(dāng)服者，凡九條?！陛o之以秦漢律典、詔令，如：《秦律十八種》、《為吏之道》、《語書》、《九章律》等，初步建立了監(jiān)察法律體系框架。

中國古代第一部全國性地方監(jiān)察法規(guī)《刺史六條》?！洞淌妨鶙l》又稱《六條問事》，內(nèi)容鑒于《漢官典職儀》：

刺史班宣，周行郡國。省察治狀，黜涉能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問即不省。

一、強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。

二、兩千石不奉詔書尊承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。

三、兩千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。

四、兩千石選署不平，苛阿所愛，蔽賢寵頑。

五、兩千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。

六、兩千石違公比下，阿附豪強，通行貨賂，割損政令也。

相比《監(jiān)御史九條》，《刺史六條》在全國范圍內(nèi)都有效力，作用范圍更廣;將監(jiān)察對象限于強宗豪右和兩千石官員，針對性更強。所列六條包含恃強凌弱、不尊典制、濫用職權(quán)、選任不公、貪贓枉法、割損政令等，都是當(dāng)時社會的突出問題，具有明確的現(xiàn)實指向性?！胺菞l所問即不省”將監(jiān)察范圍嚴(yán)格限定六條之內(nèi)，豫州刺史鮑宣因所察過六條而被奏免。

三、秦漢對后世的其他影響

靈活多樣的監(jiān)察方式為后世所繼承。包括：駐地監(jiān)察與巡視監(jiān)察相結(jié)合。駐地監(jiān)察是指派駐監(jiān)察官員對特定區(qū)域行使監(jiān)察權(quán)，比如御史系統(tǒng)的監(jiān)御史監(jiān)郡。巡視監(jiān)察又稱巡查，如皇帝出巡，監(jiān)御史每年八月巡視所屬監(jiān)察區(qū)域。明察與暗訪相結(jié)合。明察指監(jiān)察官員到官府吊刷卷宗、審錄囚徒，接收民間訴狀等。暗訪指監(jiān)察官員微服私訪。常態(tài)化監(jiān)察與特別監(jiān)察相結(jié)合。前者如處理公卿百官奏章，考課制度。后者指因事特派的監(jiān)察官員。

嚴(yán)格的選任標(biāo)準(zhǔn)為后世所借鑒。徒法不足以自行，尤其在古代制度建設(shè)和法律約束尚不完備的情況下，嚴(yán)格的官員選任機制為制度的有效運行提供了人才支撐。秦漢對監(jiān)察官員的選任主要通過皇帝策試、官員察舉、高級長官辟除、積功勞四個渠道。其選拔標(biāo)準(zhǔn)包括明達法令、忠直亮節(jié)、豐富的基層經(jīng)驗或突出的政績、優(yōu)異的文化素質(zhì)等。且對監(jiān)察官責(zé)任制做了初步探索，如規(guī)定“見知人犯法不舉告為故縱，而所監(jiān)臨部主有罪并連坐”。

位卑、賞厚、權(quán)重的制度設(shè)計成為歷代監(jiān)察官員的基本特征。漢以刺史代監(jiān)御史，秩六百石，以六條問事，察兩千石的官員。因其職位低微，故無犯上作亂的威脅;又因其察舉得當(dāng)后賞賜豐厚，故有監(jiān)察之動力。所謂權(quán)重，是指皇權(quán)依附性強。監(jiān)察官員的核心職能是“天子耳目”，其權(quán)力是虛置的，其實質(zhì)是皇帝對其反饋信息的信任程度以及對其信息的處理意愿?；实垡蝗酥﹄y馭眾臣，故對監(jiān)察官員格外信任，讓百官處于被皇帝“監(jiān)”、“察”的狀態(tài)，以達震懾監(jiān)督目的。

秦漢不僅是監(jiān)察制度的起點，也構(gòu)建了中國古代監(jiān)察制度的骨干。其靈活多樣的監(jiān)察手段、監(jiān)察官員嚴(yán)格的選任標(biāo)準(zhǔn)，位卑、賞厚、權(quán)重的制度設(shè)計為歷代所遵循。后世對其改動主要是東晉撤司隸校尉，監(jiān)察權(quán)逐漸由多元分散轉(zhuǎn)向一元集中，中央監(jiān)察機關(guān)脫離少府，設(shè)署辦公，趨于獨立。監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察官員的名稱因朝代不斷變化，但其內(nèi)在骨骼與秦漢時期大同小異?？梢哉f，秦漢監(jiān)察制度為中國古代監(jiān)察制度起到了奠基作用。

參考文獻：

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[2]. 李林甫：《唐六典》卷8《門下省·諫議大夫》，西安，三泰出版社，1991

[3]. 《史記》卷6《秦始皇本紀(jì)》

[4]. 《漢書》卷23《刑法志》

作者簡介：

馮乃蒙，男（1991）蒙古族 籍貫：遼寧遼陽最高學(xué)歷：本科;目前職稱：無;研究方向：政治學(xué)理論。