論粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的路徑選擇

張巍

摘 要：由縱向?qū)蛹壓蜋M向網(wǎng)格組成的是粵港澳大灣區(qū)城市群的發(fā)展規(guī)劃。城鎮(zhèn)建設(shè)體系化、系統(tǒng)的交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合、完善且健全的機制是構(gòu)成要素。由于“一國兩制”，行政級別與協(xié)調(diào)機制，以及關(guān)稅制度方面在灣區(qū)城市的群內(nèi)部每個城市中都出現(xiàn)了差異化路徑現(xiàn)象，對城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面以及要素結(jié)構(gòu)的進一步的發(fā)展形成了阻力。所以，在建設(shè)該城市群時，必須將制度創(chuàng)新發(fā)展放在首位，依據(jù)功能性以及制度性相互整合，將該城市群進行結(jié)構(gòu)建設(shè)，縱向?qū)蛹壱约皺M向網(wǎng)格兩者之間網(wǎng)絡(luò)型分工并雙驅(qū)一體化。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);城市群;功能性整合;制度性整合

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A

國家發(fā)展改革部門在2017年與粵港澳簽訂了該地建設(shè)的四方協(xié)議，提出要將該地爭取建設(shè)為充滿活力的經(jīng)濟區(qū)，更適宜居住、工作、旅游等優(yōu)質(zhì)且具有特色的示范區(qū)，共同將灣區(qū)發(fā)展成國際一流，努力實現(xiàn)世界級的城市群建設(shè)作為主要目標，將經(jīng)歷發(fā)展型與適宜居住、工作、旅游型的城市群進行整合統(tǒng)一的是建設(shè)該城市群的重要意義。這篇文章概述當代中國在該區(qū)建設(shè)經(jīng)濟發(fā)展型的城市建設(shè)經(jīng)驗，分析在制度與關(guān)稅區(qū)以及法律體系中怎樣異質(zhì)該區(qū)的城市群，將城鎮(zhèn)建設(shè)更緊密的分工協(xié)作規(guī)劃及保障，也要將交通網(wǎng)絡(luò)區(qū)域合作治理進行全面整合完善，可作為全球合作以及經(jīng)濟治理方法論的重要確證，為今后的實踐作出了進一步的貢獻。

1 世界范圍內(nèi)灣區(qū)城市群發(fā)展的一般規(guī)律

城市群是依據(jù)社會分工、城市功能與市場深度發(fā)展以及要素自由流動發(fā)展結(jié)合演化，是與傳統(tǒng)單體化的城市建構(gòu)區(qū)別，所結(jié)合起來的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)性要素基本包含以下幾種：首先是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃還有健全的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及交通;其次是緊密的分工協(xié)作配合;最后是四大完善的區(qū)域治理體系要素。因此，發(fā)展、目標導(dǎo)向以及資源配置方式結(jié)構(gòu)方面，遠遠高于傳統(tǒng)的行政單體式。在發(fā)展過程中，以精細、社會分工以及協(xié)作為城市群的主要目標，以軸心城市為中心作為圍繞，組合系列規(guī)模不等、各自分工，經(jīng)濟社會以及功能方面的集合系統(tǒng)，而且能夠在城市之間互相分工與人員流動，還要合作共生為更好的健全城市與城市經(jīng)濟社會之間的關(guān)聯(lián)度，進一步將經(jīng)濟社會發(fā)展取得互利共贏。在資源配置方面來說，市場經(jīng)濟所在的深度決定城市群的發(fā)展，資源配置方面起決定性作用的是市場機制，進一步阻止了城市行政所處的邊緣經(jīng)濟在行政權(quán)力中政績分割的現(xiàn)象，有效推進了空間資源、有效配置與流動性合理化以及有效進行配置。目標導(dǎo)向方面，將城市群與各城市間共同發(fā)展成建設(shè)目標，將城市發(fā)展的利益最大化為主，將單體城市之間所在的國土、發(fā)行以及環(huán)保等領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計的不一致性，為此所存在的浪費資源、結(jié)構(gòu)同質(zhì)與反復(fù)建設(shè)以及污染環(huán)境等問題，城市集群間分配資源整合與空間資源利用開發(fā)的有效結(jié)合。

相對于同時性的城市群來說，灣區(qū)城市群是為自然現(xiàn)象的特殊性為主在特定的海灣區(qū)域中，要素與經(jīng)貿(mào)高度集聚和一體化的相對較為特殊的城市群。最后灣區(qū)城市群結(jié)構(gòu)的組成，學(xué)術(shù)界就目前而言分為三種不同的觀點。區(qū)域制度的理論體系認證，該制度進行創(chuàng)新完善可有效提高灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平，進一步加強灣區(qū)城市群的組成。就像新制度經(jīng)濟學(xué)家所講，該制度歸根到底就是資本存量與人還有資本存量，收入分配以及產(chǎn)品勞務(wù)產(chǎn)量兩者的過濾系統(tǒng)，致使經(jīng)濟增長的就是該制度的創(chuàng)新，進一步導(dǎo)致人力資本與儲蓄還有技術(shù)方面產(chǎn)生的要素差異。所以，互相關(guān)聯(lián)的框架是該制度提供給人類的，兩者關(guān)系組成了合作與競爭并存，因此逐漸形成了社會經(jīng)濟秩序。曾有學(xué)者做出區(qū)域制度與創(chuàng)新發(fā)展城市群所在的關(guān)系解說。經(jīng)濟整合發(fā)展結(jié)構(gòu)認為該群構(gòu)成主要和經(jīng)濟整合有直接關(guān)系。灣區(qū)區(qū)域源于共同體的相同性，經(jīng)濟整合后，進一步完善貿(mào)易、政策與完全還有要素一體化，為更好的由低層自由貿(mào)易轉(zhuǎn)變?yōu)榻∪木o急聯(lián)盟區(qū)。制度性以及功能性的相互整合叫做經(jīng)濟整合的過程。功能性整合是以市場的力量來作為依靠，作為主動推動的形式，相對有較弱的穩(wěn)定性能。由指定的一體化機構(gòu)進行引導(dǎo)的是制度性整合，將政策進行合理調(diào)整安排以及完善指導(dǎo)制度，可進一步構(gòu)成區(qū)域融合發(fā)展與灣區(qū)城市群，為保證制度的安全穩(wěn)定發(fā)展作出了重要貢獻。

中心地理論曾提出各城市間的關(guān)系要素，論證單向垂直的互動關(guān)系是存在的，所以，該體系會呈現(xiàn)出城市間層級的結(jié)構(gòu)，會在大小城市中出現(xiàn)階梯狀的體系。由于全球化整體推進浪潮，探析城市體系建設(shè)由國家向世界城市群逐步推廣。曾有研究人員表明城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)展特點，說明世界城市網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展結(jié)構(gòu)，論證在城市群的全部城市中，均為復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)所形成的節(jié)點。如何斷定城市地位包含和其他城市節(jié)點所在的密集與流動以及相關(guān)性。為此，在城市體系面臨規(guī)模不一致的城市，水平貿(mào)易存在依存關(guān)系的現(xiàn)象非常多見。由于灣區(qū)城市群中大城市與小城市之間經(jīng)濟及功能定位呈互補作用，不光存在由制度產(chǎn)生的縱向?qū)蛹?，進一步構(gòu)成的復(fù)雜空間;而且還有橫向市場的發(fā)展結(jié)構(gòu)，從而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，均為城市群的經(jīng)濟發(fā)展、自然資源與社會環(huán)境的一體化作出了重要的貢獻。

2 粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展的歷史進程及其治理瓶頸

該城市群建設(shè)的理念，是將制度安排為主的功能性與制度性的相互結(jié)合。粵港澳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是根據(jù)市場資源進行合理配置作為目標，自發(fā)組織而成?；浉郯倪M行合作，從功能性慢慢轉(zhuǎn)化為政府間的制度整合。分為區(qū)域一體化、都市圈以及跨境合作作為最重要的形式;第一次形成跨境合作主要有澳港和粵澳兩者之間的合作聯(lián)席會議。隨后這三地構(gòu)建了統(tǒng)籌發(fā)展機制。

伴隨著經(jīng)濟和社會的進步與發(fā)展，進行粵港及粵澳兩地聯(lián)席會議作為跨界合作，各城市間進行直接合作的體系比較少見，該制度設(shè)計對灣區(qū)城市的聚合需求并不合適。規(guī)劃合作建設(shè)等相關(guān)事宜一般都通過中央、省政府進行第三方協(xié)作溝通;溝通交流中以“就事論事”作為基礎(chǔ)，城市群一體化所需的宏觀政策較匱乏，致使都市圈中機制建設(shè)合作過程和內(nèi)容而言，機制建設(shè)合作的占比大。市領(lǐng)導(dǎo)人普遍以一年為聯(lián)席會議的工作周期，將行政力量作為規(guī)劃合作的重要組成部分，對經(jīng)濟以及法律相關(guān)的調(diào)節(jié)能力比較欠缺，導(dǎo)致三地生態(tài)補償制度與產(chǎn)業(yè)合作以及功能方面沒有得到有效推動。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)論證制度在初始階段存在報酬遞增、自我強化能力，致使發(fā)展中國家后期出現(xiàn)改革方案。構(gòu)成指定的路徑依賴，也存在歷史慣性。該合作的弊端具體表現(xiàn)為以下四個方面：

一方面：城鎮(zhèn)建設(shè)部分，由于粵港澳地區(qū)處于不斷競爭狀態(tài)，在大城市單體中構(gòu)建的這種極化模式，城市行政級別在進行資源調(diào)整所占主導(dǎo)地位，對該城市群的合作互贏產(chǎn)生了弱化。怎樣建設(shè)跨界發(fā)展結(jié)構(gòu)，城市互補工作及其錯位發(fā)展規(guī)劃，是該城市群現(xiàn)有問題。以前的粵港澳城市群規(guī)劃建設(shè)是根據(jù)市場經(jīng)濟體制而形成的自發(fā)與社會文化的相似性相互結(jié)合而成。通過功能性向制度性作為整合的過程，逐步發(fā)展為鮮明的縱向?qū)蛹壈l(fā)展戰(zhàn)略。

另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，某省城市結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為突出，致使灣區(qū)城市中對于差異化沒有明確的定位。怎樣將科技創(chuàng)新發(fā)展放在首位，在粵港澳城市群組建中共同發(fā)展的理念，區(qū)域朝著全球產(chǎn)業(yè)鏈推進，是本城市群現(xiàn)存的現(xiàn)象二?？v觀粵港澳全部地區(qū)的構(gòu)成發(fā)展，經(jīng)濟增長趨勢仍屬于數(shù)量增長方式，為此，資本與勞動相關(guān)的投入，這種驅(qū)動決定總量增長，并不是以科學(xué)技術(shù)作為創(chuàng)新發(fā)展來推進經(jīng)濟再生產(chǎn)增量結(jié)構(gòu)的效率型發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢方面，現(xiàn)已出現(xiàn)明顯的轉(zhuǎn)型現(xiàn)象，可并沒有將升級徹底落實到位。該灣區(qū)經(jīng)濟體系要把高端制造業(yè)進行全面提升，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級創(chuàng)新，組成國際化戰(zhàn)略與開放型區(qū)域共同發(fā)展的創(chuàng)新模式，可在某市制造業(yè)的發(fā)展經(jīng)濟中，有明顯的同質(zhì)性構(gòu)成要素。怎樣將制造業(yè)發(fā)展擴大，開拓更廣闊的市場空間，和香港、澳門一同協(xié)作創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展，努力做好經(jīng)濟的快速穩(wěn)步發(fā)展及向產(chǎn)業(yè)的高端方向前進并致力發(fā)展作為基本目標，便成為該城市群發(fā)展建設(shè)和共同創(chuàng)作的一大重要問題。

3 粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的路徑選擇

根據(jù)原理可以得出，制度上的創(chuàng)新可以促進灣區(qū)城市群治理機制的改善，使得配置效率方面、經(jīng)濟效益等在灣區(qū)生產(chǎn)要素的表征得到一定的提升。主要有以下兩個階段：早期經(jīng)濟合作的主體為民間組織，整合原理多為功能性整合，進而能促進深化發(fā)展經(jīng)濟一體化在灣區(qū)經(jīng)濟內(nèi)的表征;建設(shè)灣區(qū)城市群過程中，應(yīng)同時發(fā)展橫向網(wǎng)絡(luò)型和縱向?qū)蛹壭统鞘嘘P(guān)系。建立完善的制度整合原則，最終形成完整的金融體系。

第一，剝離公共事務(wù)，橫向網(wǎng)絡(luò)和縱向?qū)蛹壎ㄎ恢g的協(xié)調(diào)應(yīng)該有專門部門來負責，建立完善的城市體系結(jié)構(gòu)，進而形成“層級-網(wǎng)絡(luò)城市群”結(jié)構(gòu)，其優(yōu)勢在于互補的功能優(yōu)勢、明確的專業(yè)分工等等。第二，行政管理機構(gòu)專門設(shè)立，級別應(yīng)高一級，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而合作并重水平和垂直產(chǎn)業(yè)應(yīng)該依據(jù)加強協(xié)調(diào)分工合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位來實現(xiàn)。空間上實現(xiàn)要素的合理配置，幸好只能壁壘被分割打破，聯(lián)動上下游產(chǎn)業(yè)。第三，制度構(gòu)建思想在“層級-網(wǎng)絡(luò)”中的表征，可應(yīng)用于其中，尤其是供給制度上，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在灣區(qū)交通內(nèi)進行完善建立。積累效應(yīng)原則充分利用在經(jīng)濟發(fā)展中，以徹底發(fā)揮核心交通樞紐的作用，實現(xiàn)灣區(qū)城市群內(nèi)交通的跨境對接，使得橫向溝通在城市之間的表征更加強烈。

最終，獨立關(guān)稅通道的建立原則是，保證便捷高效，創(chuàng)新完善治理機制在灣區(qū)合作中的表征，并通過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示，對粵港澳灣區(qū)的交往模式在各級政府間進行優(yōu)化，會議機構(gòu)管理制度也應(yīng)進一步被完善，機構(gòu)體系被協(xié)調(diào)組織，而面對合作中臨時出現(xiàn)的問題積極協(xié)商，主要方式有磋商、協(xié)調(diào)等;確保共享利益，利益糾紛得到解決。把區(qū)域合作思維充分的應(yīng)用在粵港澳灣區(qū)中，跳出分離的框架，思路方向具體為整體灣區(qū)合作，貿(mào)易市場的一體化建立在粵港澳之間，確保人才、信息等各種技術(shù)資源相互流通流動，主要的基礎(chǔ)為行業(yè)協(xié)會和民間商會，保證同行交流平臺在各區(qū)域內(nèi)建立，使得彈性因素表征在制度內(nèi)，以提高整體的經(jīng)濟效益。

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