我國(guó)主要海洋捕撈政策對(duì)浙江省海洋捕撈業(yè)的影響探究

辛藝　俞存根　菅康康　劉惠　張佩怡　劉坤

摘要：隨著海洋漁業(yè)資源的不斷衰退，為了保護(hù)漁業(yè)資源、推動(dòng)海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，自20世紀(jì)70年代后期，我國(guó)出臺(tái)了許多海洋捕撈相關(guān)政策。文章從投入控制制度、產(chǎn)出控制制度和技術(shù)控制制度3個(gè)角度出發(fā)，以捕撈許可制度、捕撈限額管理和伏季休漁制度等政策為重點(diǎn)，通過(guò)整理1980—2017年浙江省漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)資料，從海洋捕撈漁船數(shù)量和功率、海洋捕撈產(chǎn)量、漁業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量變化3個(gè)方面，深入分析浙江省海洋捕撈現(xiàn)狀，提出了完善現(xiàn)有的海洋捕撈政策、加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法管理力量、加強(qiáng)普法宣傳、建立漁業(yè)資源調(diào)查與評(píng)估體系、幫助捕撈從業(yè)人員轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等對(duì)策建議，以期為我國(guó)海洋捕撈管理部門(mén)提供決策參考。

關(guān)鍵詞：海洋捕撈;政策回顧;伏季休漁制度;漁業(yè)執(zhí)法管理;浙江

中圖分類(lèi)號(hào)：P74;S97;F326.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2020）05-0025-07

Abstract：With the continuous decline of marine fishery resources，in order to protect fishery resources and promote the sustainable development of marine fisheries，and promote the sustainable development of marine fisheries，since the late 1970s，China has introduced many marine fishing policies.This paper analyzed the current state of marine fishing in Zhejiang Province in-depth，from three aspects，including input control system，output control system and technical control system，focusing on policies such as the fishing permit system，fishing quota management，and off-season fishing system，through the collection of relevant data on the fishery economy in Zhejiang Province from 1980 to 2017，the number and power of marine fishing vessels，marine fishing output，and the number of fishing labor forces changed.Suggestions were made to improve existing marine fishing policies，strengthen fishery law enforcement management，strengthen popularization of laws，establish a fishery resource survey and evaluation system，and help fishing practitioners to switch production to industry，with a view to provide decision-making reference for China′s marine fishing administrations.

Key words：Marine fishery，Policy review，Off-season fishing system，F(xiàn)ishery law enforcement management，Zhejiang Province

0 引言

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著海洋漁業(yè)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致漁業(yè)資源相繼衰退，使得我國(guó)對(duì)海洋捕撈政策的制定與管理越來(lái)越重視。海洋捕撈政策事關(guān)國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋生態(tài)安全和沿海地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。隨著“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的深入實(shí)施，浙江省海洋捕撈經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨難得的歷史機(jī)遇。

過(guò)去眾多學(xué)者圍繞海洋捕撈業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行了大量研究[1-5]，為我國(guó)海洋捕撈業(yè)發(fā)展提供了重要借鑒。然而，以往研究主要集中在對(duì)當(dāng)前海洋捕撈業(yè)發(fā)展問(wèn)題及對(duì)策方面，缺乏從長(zhǎng)時(shí)間的歷史維度進(jìn)行研究;借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)研究較多，結(jié)合我國(guó)海洋捕撈漁民、漁船的研究較少。結(jié)合上述情況，本研究分析了20世紀(jì)70年代末以來(lái)浙江省海洋捕撈業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、捕撈管理政策實(shí)施及其對(duì)浙江省海洋捕撈業(yè)的影響，最后提出了進(jìn)一步推進(jìn)海洋捕撈管理的對(duì)策建議，以期為浙江省漁業(yè)主管部門(mén)制定促進(jìn)海洋捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展措施提供決策依據(jù)。

1 我國(guó)海洋捕撈主要政策回顧

我國(guó)海洋捕撈業(yè)發(fā)展歷史悠久，但是，關(guān)于漁業(yè)立法及管理在20世紀(jì)70年代以前基本停滯。隨著海洋捕撈強(qiáng)度的不斷增大及漁業(yè)資源的相繼衰退，為了嚴(yán)格控制海洋捕撈強(qiáng)度，保護(hù)漁業(yè)資源，促進(jìn)海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，自20世紀(jì)70年代后期起，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列的海洋捕撈管理政策，本研究只進(jìn)行部分政策的梳理回顧，主要有如下幾個(gè)方面。

1.1 投入控制相關(guān)政策

1.1.1 捕撈許可制度

通過(guò)對(duì)捕撈業(yè)準(zhǔn)入的限定，對(duì)從事捕撈業(yè)的人員數(shù)量進(jìn)行管理[6]。捕撈許可制度是中國(guó)海洋漁業(yè)中實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)的制度安排，為了保護(hù)和合理利用漁業(yè)資源，控制捕撈強(qiáng)度，1979年農(nóng)業(yè)部頒布了《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施漁業(yè)捕撈許可制度。1986年制定并頒布了《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《漁業(yè)法》），正式確立了捕撈許可制度。2000年修訂后的《漁業(yè)法》明確規(guī)定了漁船取得捕撈許可證的條件，即只有同時(shí)具備漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書(shū)、漁業(yè)船舶登記證以及捕撈許可證的漁船才能從事捕撈作業(yè)[6]。2002年《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》正式實(shí)施，通過(guò)對(duì)漁船功率、作業(yè)類(lèi)型、捕撈品種、漁具等做出明確的規(guī)定，規(guī)范海洋捕撈漁船管理，嚴(yán)格控制海洋捕撈強(qiáng)度。

1.1.2 單控和雙控制度

通過(guò)對(duì)捕撈漁船數(shù)量和功率進(jìn)行限定，控制捕撈強(qiáng)度。海洋捕撈業(yè)作為我國(guó)海洋漁業(yè)生產(chǎn)支柱性產(chǎn)業(yè)之一，對(duì)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。但在20世紀(jì)70年代以后，由于捕撈強(qiáng)度盲目增長(zhǎng)，海洋漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退，國(guó)家在1987年提出實(shí)行漁船馬力控制政策即“單控”政策，但是總體上看效果不好[7]。為促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)和漁船管理，國(guó)家決定實(shí)施對(duì)近海捕撈漁船數(shù)量和主機(jī)功率總量進(jìn)行控制的“雙控”政策，開(kāi)始對(duì)全國(guó)海洋捕撈漁船和功率實(shí)行總量控制。2003年農(nóng)業(yè)部對(duì)全國(guó)海洋捕撈漁船數(shù)量和功率數(shù)做出具體限定。2017年農(nóng)業(yè)部又下達(dá)了“十三五”期間控制海洋捕撈強(qiáng)度的目標(biāo)任務(wù)。

1.1.3 轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)制度

20世紀(jì)末，隨著海洋捕撈強(qiáng)度居高不下，近海漁業(yè)資源衰退嚴(yán)重，特別是“中日、中韓及中越北部灣新的漁業(yè)協(xié)定”的簽署和相繼生效，國(guó)外對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的監(jiān)管力度不斷加大，我國(guó)海洋捕撈漁船的作業(yè)漁場(chǎng)減小，這在一定程度上沖擊了傳統(tǒng)捕撈漁船的生產(chǎn)作業(yè)。為了緩解船多魚(yú)少、人多魚(yú)少的矛盾，解決捕撈能力與漁業(yè)資源再生能力相適應(yīng)的問(wèn)題[8]，農(nóng)業(yè)部在2002年7月頒布了《海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行規(guī)定》，決定對(duì)沿岸漁民實(shí)行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策。通過(guò)中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金撥款，補(bǔ)助因協(xié)定生效而報(bào)廢的捕撈漁船。轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的目標(biāo)是力爭(zhēng)在5年內(nèi)，減船3萬(wàn)艘，使約30萬(wàn)漁民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。

1.1.4 燃油補(bǔ)貼政策

漁業(yè)作為一個(gè)高耗能的產(chǎn)業(yè)，燃油成本占捕撈總成本的7成左右。近年來(lái)由于我國(guó)漁業(yè)生產(chǎn)成本的增長(zhǎng)、漁民增收難、漁政管理難度大、漁區(qū)不穩(wěn)定等現(xiàn)象日益突出。特別是2006年全國(guó)油價(jià)普遍上漲，成品油出廠汽油價(jià)超出4 400元/t，柴油超過(guò)3 870元/t。因此，國(guó)家在2006年下發(fā)了相關(guān)文件，提出實(shí)行漁業(yè)燃油補(bǔ)貼政策。2009年農(nóng)業(yè)部對(duì)補(bǔ)助對(duì)象、申領(lǐng)條件、核算原則等進(jìn)行了明確的規(guī)定。2010年國(guó)家又在《漁業(yè)成品油價(jià)格補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》中明確規(guī)定了我國(guó)漁業(yè)柴油補(bǔ)貼的對(duì)象及補(bǔ)助額度的計(jì)算方法[9]。

1.2 產(chǎn)出控制相關(guān)政策

在國(guó)際海洋漁業(yè)管理的新形勢(shì)下，我國(guó)開(kāi)始采取捕撈限額管理的方式，即“產(chǎn)出控制”制度，通過(guò)控制總可捕撈量的方式來(lái)合理保護(hù)和開(kāi)發(fā)漁業(yè)資源。

（1）海洋捕撈產(chǎn)量零增長(zhǎng)、負(fù)增長(zhǎng)。1999年開(kāi)始實(shí)施海洋捕撈產(chǎn)量零增長(zhǎng)，之后又提出海洋捕撈產(chǎn)量零增長(zhǎng)。

（2）捕撈限額管理制度。該管理制度于2000年新修訂的《漁業(yè)法》中首次提出，指在一定的時(shí)間和特定的水域中，根據(jù)當(dāng)年資源狀況，對(duì)特定的漁業(yè)生物資源品種，以最大生物資源可持續(xù)捕撈量（maximum sustainable yield，MSY）為標(biāo)準(zhǔn)，確定某一資源捕撈品種的總可捕撈量。2017年，率先在浙江、山東兩省作為試點(diǎn)，選擇兩個(gè)小宗品種三疣梭子蟹（浙江）、海蜇（山東）啟動(dòng)探索開(kāi)展分品種限額捕撈。

1.3 技術(shù)控制相關(guān)政策

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，在借鑒國(guó)際漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)開(kāi)始探索并推行漁業(yè)技術(shù)控制措施，以期促進(jìn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

1.3.1 伏季休漁制度

通過(guò)對(duì)不同海域的休漁時(shí)間、休漁作業(yè)類(lèi)型及作業(yè)范圍進(jìn)行限定，以此控制海洋捕撈強(qiáng)度。20世紀(jì)50年代末至60年代，海洋漁業(yè)資源趨于衰退，為了確保經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)可以在繁殖期和幼體期正常生長(zhǎng)和發(fā)育，有效和合理保護(hù)漁業(yè)資源，我國(guó)在90年代中后期開(kāi)始實(shí)行“一刀切”的伏季休漁制度。具體可以歸結(jié)為兩個(gè)階段：1995—1999年為初步實(shí)施階段，1995年農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于東、黃海實(shí)施新伏季休漁制度的通知規(guī)劃》中規(guī)定對(duì)東海、黃海和渤海實(shí)施伏季休漁政策，把休漁時(shí)間和休漁作業(yè)類(lèi)型以及作業(yè)范圍進(jìn)行了新的調(diào)整，資源群落結(jié)構(gòu)得到改善。1999—2009年為全面實(shí)施階段，1999年提出在南海實(shí)行伏季休漁，至此，我國(guó)整個(gè)海域?qū)嵭性撜遊10]。2017年農(nóng)業(yè)部對(duì)伏季休漁制度進(jìn)行了局部調(diào)整，將不同海區(qū)的休漁時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并要求捕撈輔助漁船與除釣具外的其他作業(yè)類(lèi)型的捕撈漁船同時(shí)休漁[11]。

1.3.2 最小網(wǎng)目尺寸制度

通過(guò)對(duì)漁獲物、捕撈網(wǎng)具及捕撈網(wǎng)具的最小網(wǎng)目尺寸進(jìn)行限定，加強(qiáng)漁具漁法管理。這個(gè)概念最早于1986年在《漁業(yè)法》中提出，2000年新修訂的《漁業(yè)法》就捕撈漁獲物中最小幼魚(yú)比例、破壞漁業(yè)資源方法的漁具類(lèi)型以及最小網(wǎng)目尺寸的主管部門(mén)等方面做了具體的界定。為合理保護(hù)漁業(yè)資源，農(nóng)業(yè)部在2003年先后下發(fā)了《關(guān)于做好全面實(shí)施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度準(zhǔn)備工作的通知》和《關(guān)于實(shí)施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度的通告》，決定在2004年7月1日起實(shí)施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度，并對(duì)不同海區(qū)、網(wǎng)具、捕撈品種的最小網(wǎng)目尺寸做了具體的規(guī)定[12]。由于網(wǎng)具更新?lián)Q代較快，從2009年起，農(nóng)業(yè)部初步完成了《全國(guó)海洋捕撈漁具目錄》的編制，對(duì)全部85種海洋捕撈漁具做了具體的分類(lèi)，同時(shí)也對(duì)漁具規(guī)格和攜帶數(shù)量做了限制規(guī)定。2017年，農(nóng)業(yè)部又對(duì)水產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)管理，確定了針對(duì)15種海洋經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的最小可捕規(guī)格的具體限定[11]。

2 浙江省海洋捕撈現(xiàn)狀分析

本研究根據(jù)1980—2017年浙江省漁業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料，主要分析自實(shí)施漁業(yè)管理政策以來(lái)浙江省海洋捕撈漁船數(shù)、功率數(shù)、捕撈產(chǎn)量、漁業(yè)勞動(dòng)力等的變化情況。

2.1 海洋捕撈漁船的變化

1980—2017年浙江省海洋捕撈漁船數(shù)量變化可分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是1980—1999年，海洋捕撈漁船總數(shù)總體呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，且增幅較大，從1.29萬(wàn)艘增長(zhǎng)到1999年的3.99萬(wàn)艘，年均增長(zhǎng)11.02%;第二個(gè)階段是1999—2017年，海洋捕撈漁船總數(shù)總體呈下降趨勢(shì)，且降幅較大，從3.99萬(wàn)艘減少到2017年的1.76萬(wàn)艘，年均減少3.1%。由于目前漁船管理不到位以及轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策對(duì)漁民的扶持作用，2005年海洋捕撈漁船總數(shù)急劇增長(zhǎng)到3.52萬(wàn)艘。

1980—2017年浙江省海洋捕撈漁船功率變化可分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是1980—2002年，海洋捕撈漁船總功率幾乎呈直線性增長(zhǎng)，從60.54萬(wàn)kW增長(zhǎng)到2002年的381.51萬(wàn)kW，增幅較大，年均增長(zhǎng)24.15%;第二個(gè)階段是2002—2017年，海洋捕撈漁船總功率降速緩慢，從381.51萬(wàn)kW減少到2017年的347.58萬(wàn)kW，年均下降僅為0.59%?？傮w來(lái)看，浙江省海洋捕撈漁船總數(shù)近年來(lái)雖然持續(xù)降低，但是海洋捕撈漁船總功率總體呈上升趨勢(shì)，說(shuō)明捕撈強(qiáng)度高居不下，漁船功率大型化明顯。

2.2 海洋捕撈產(chǎn)量變化

1980—2017年浙江省海洋捕撈產(chǎn)量動(dòng)態(tài)變化總體上呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是不同階段增速不同，海洋捕撈產(chǎn)量變化具體可分為4個(gè)階段：第一個(gè)階段是1980—2000年，從71萬(wàn)t增長(zhǎng)到2000年的339.57萬(wàn)t，其中1999年海洋捕撈產(chǎn)量331.24萬(wàn)t，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)部提出的“零增長(zhǎng)”的目標(biāo)，海洋捕撈產(chǎn)量增速較快，共增長(zhǎng)2.45%。第二個(gè)階段是2000—2009年，從339.57萬(wàn)t減少到2009年的299.18萬(wàn)t，2009年由于伏季休漁時(shí)間提前、油價(jià)上漲、氣候等原因，導(dǎo)致海洋捕撈產(chǎn)量較低。這個(gè)階段海洋捕撈產(chǎn)量年均下降1.32%。第三個(gè)階段是2009—2016年，從299.18萬(wàn)t增長(zhǎng)到2016年的347.06萬(wàn)t，年增長(zhǎng)2.29%。第四個(gè)階段是2016—2017年，海洋捕撈產(chǎn)量由347.06萬(wàn)t急劇減少到309.33萬(wàn)t。

2.3 漁業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量變化

1980—2017年浙江省漁業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量總體呈增加并有波動(dòng)下降趨勢(shì)。浙江省漁業(yè)勞動(dòng)力總?cè)藬?shù)從1980年22.41萬(wàn)人，波動(dòng)增加到2017年的37.61萬(wàn)人。其中專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力變化可分為兩個(gè)階段：第一階段是1980—2003年，專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力從17.46萬(wàn)人增長(zhǎng)到36.44萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)4.73%;第二階段是2003—2017年，專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力從36.44萬(wàn)人波動(dòng)減少到26.58萬(wàn)人，年均減少6.76%。兼業(yè)勞動(dòng)力總體呈上升趨勢(shì)，人數(shù)平均保持在8.97萬(wàn)人左右。捕撈專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力變化可分為3個(gè)階段：第一個(gè)階段是1980—1983年，捕撈專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力從14.4萬(wàn)人減少到11.92萬(wàn)人;第二階段是1983—1996年，捕撈專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力從11.92萬(wàn)人波動(dòng)增長(zhǎng)到20.26萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)5.38%;第三個(gè)階段是1996—2017年，捕撈專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力從20.26萬(wàn)人波動(dòng)減少到13.34萬(wàn)人，年均減少1.63%。可以看出，漁業(yè)勞動(dòng)力與專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量變化趨勢(shì)大體相同，兼業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量始終最少，捕撈專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量變化波動(dòng)最小，從事傳統(tǒng)捕撈業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量變化不大，表明浙江省海洋捕撈強(qiáng)度居高不下。

3 我國(guó)海洋捕撈政策對(duì)浙江省海洋捕撈業(yè)的影響

3.1 漁業(yè)生產(chǎn)

浙江省海洋捕撈產(chǎn)量由1980年的71萬(wàn)t波動(dòng)增長(zhǎng)到309.33萬(wàn)t。據(jù)相關(guān)資料顯示，東海區(qū)在20世紀(jì)60年代后期至70年代前期，漁業(yè)資源已到充分開(kāi)發(fā)的階段，捕撈力量失控發(fā)展。進(jìn)入70年代，由于取消了拖網(wǎng)作業(yè)的禁制令，導(dǎo)致海洋捕撈產(chǎn)量劇增，70年代以來(lái)，盡管對(duì)作業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷調(diào)整，但是傳統(tǒng)漁業(yè)資源產(chǎn)量急劇下降，在春夏汛主捕對(duì)象大黃魚(yú)、小黃魚(yú)和墨魚(yú)已形不成魚(yú)汛。由于捕撈許可制度、捕撈限額制度以及伏季休漁制度的實(shí)施，浙江省海洋捕撈產(chǎn)量得到有效控制，尤其是2017年國(guó)內(nèi)海洋捕撈初步呈現(xiàn)量減質(zhì)增的態(tài)勢(shì)，海洋捕撈單船產(chǎn)量181.8 t，同比增長(zhǎng)1.3%，東海漁業(yè)單船效益增加，東海漁場(chǎng)海洋漁業(yè)資源量恢復(fù)性增長(zhǎng)。由于2008年金融危機(jī)、伏季休漁期提前等原因，2009年浙江省海洋捕撈產(chǎn)量最低，隨后幾年浙江省海洋捕撈產(chǎn)量緩慢增長(zhǎng)。由于燃油補(bǔ)貼政策的實(shí)行，捕撈季節(jié)對(duì)燃油消耗量、作業(yè)方式以及海洋捕撈生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制的不同，同時(shí)最小網(wǎng)目尺寸制度對(duì)捕撈漁具的分類(lèi)，在一定程度上對(duì)漁業(yè)資源的保護(hù)起到一定的作用[13]。2016年燃油價(jià)格在經(jīng)歷了觸底反彈后，有抬頭的趨勢(shì)，2017年浙江省海洋捕撈漁船船員的平均工資增幅較大，為8%左右，柴油平均銷(xiāo)售價(jià)格809元/桶，浙江省海洋捕撈生產(chǎn)成本居高不下。由此可見(jiàn)，燃油補(bǔ)貼政策在一定程度上保證了漁民的生活質(zhì)量，但是從浙江省海洋捕撈業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，燃油補(bǔ)貼越多，耗油越大，這就對(duì)緩解過(guò)度捕撈以及轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策的執(zhí)行帶來(lái)了一定的工作難度。

3.2 人力資源

1980—2017年浙江省從事海洋捕撈產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量變化不大，主要海洋捕撈勞動(dòng)力來(lái)源于沿岸和內(nèi)陸的農(nóng)民，以及其他地區(qū)前來(lái)務(wù)工的人員，勞動(dòng)力普遍存在年齡偏大、文化素質(zhì)不高、專(zhuān)業(yè)化程度低的問(wèn)題，因此對(duì)漁業(yè)作業(yè)過(guò)程中的安全知識(shí)匱乏，對(duì)相關(guān)捕撈技術(shù)、國(guó)際國(guó)內(nèi)海洋漁業(yè)法律也知之甚少。而國(guó)家推行“以養(yǎng)為主、以捕為輔”和燃油補(bǔ)貼等便利政策，一方面要求大力推行養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展;另一方面對(duì)漁船馬力指標(biāo)總量進(jìn)行限制。發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，需要有技能、有文化的高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才，但這些傳統(tǒng)勞動(dòng)力對(duì)捕撈產(chǎn)業(yè)更為依賴(lài)，同時(shí)對(duì)新技能的接收能力較低，對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)有一定的心理?yè)?dān)憂(yōu)和恐懼，導(dǎo)致漁民漁船報(bào)廢拆解的難度越來(lái)越大，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的積極性不高[14]。

3.3 漁船方面

縱觀浙江省海洋捕撈產(chǎn)量發(fā)展趨勢(shì)，整體而言并不樂(lè)觀。2002—2017年浙江省海洋捕撈漁船數(shù)量和功率得到有效控制，呈遞減趨勢(shì)，但在整體上看，浙江省海洋捕撈漁船功率居高不下，海洋捕撈漁船功率大型化明顯。2017年浙江省海洋捕撈漁船總功率比1980年增加了近6倍，說(shuō)明捕撈努力量并未得到有效控制，“單控”政策的實(shí)施并未取得預(yù)期的效果。同時(shí)，浙江省雖然積極實(shí)行 “最小網(wǎng)目尺寸”制度，但仍有部分漁民片面追求漁獲物保“量”而非?！百|(zhì)”，使用大量違規(guī)網(wǎng)具及具有破壞性的工具進(jìn)行捕魚(yú)活動(dòng)，導(dǎo)致漁獲物中資源幼體比例不斷增加，忽略了生態(tài)效益，使東海的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞。因此，雖然國(guó)家出臺(tái)許多政策用以保護(hù)漁業(yè)資源，但是實(shí)際上東海區(qū)漁業(yè)資源不斷衰退，作業(yè)海域面積不斷減少，許多生物種類(lèi)銳減甚至瀕臨滅絕。長(zhǎng)此以往，東海漁業(yè)資源難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4 浙江省海洋捕撈業(yè)的發(fā)展建議

綜合上述分析，筆者認(rèn)為，促進(jìn)浙江省海洋捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是完善海洋捕撈政策及措施。

4.1 完善現(xiàn)有的海洋捕撈政策

為實(shí)現(xiàn)伏季休漁制度和漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的預(yù)期目標(biāo)，浙江省漁業(yè)管理部門(mén)應(yīng)大力鼓勵(lì)漁民進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的實(shí)踐，同時(shí)規(guī)范燃油補(bǔ)貼政策，并加大對(duì)漁獲物的最小網(wǎng)目尺的監(jiān)管力度，將主要的海洋捕撈政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到各個(gè)政策的不足之處。為了使?jié)O業(yè)資源得到有效的養(yǎng)護(hù)，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的捕撈管理措施，建立不同類(lèi)型的漁業(yè)資源配額制度：①個(gè)體捕撈配額制度。通過(guò)限制漁獲量來(lái)控制捕撈強(qiáng)度。主要是在特定的時(shí)空范圍內(nèi)，從總可捕撈量中分配給不同的捕撈主體以不同的捕撈指標(biāo)。②個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額制度。根據(jù)漁船經(jīng)濟(jì)效益水平，個(gè)體捕撈配額的所有者可以在市場(chǎng)上合法地將自己的固定配額進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)沟酶鞣浇?jīng)濟(jì)效益最大化。③共同發(fā)展配額制度。將從總可捕撈配額中取出的部分配額分給近海區(qū)域依靠漁業(yè)活動(dòng)生存的組織或漁村，從而保障這些組織或漁村維持生計(jì)，得到生活保障。

4.2 加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法管理力量

浙江省捕撈漁船數(shù)量雖然穩(wěn)定，但是捕撈強(qiáng)度居高不下，因此要加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法管理力量。①提高漁業(yè)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。浙江省海洋捕撈行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該抓住機(jī)會(huì)，通過(guò)舉辦各種層次的專(zhuān)業(yè)技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，從而形成適合本省的一系列海洋捕撈行政執(zhí)法行為規(guī)范，進(jìn)而提高漁業(yè)執(zhí)法水平。②確保海洋捕撈漁場(chǎng)的合理利用，健全漁政管理制度。因此要嚴(yán)格把關(guān)漁船進(jìn)出港的簽證制度，加強(qiáng)對(duì)禁用漁具及漁船安全生產(chǎn)的督察，鼓勵(lì)捕撈漁民采用生態(tài)友好型的作業(yè)方式。③應(yīng)加大力度確保行政執(zhí)法與海洋捕撈生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)高度結(jié)合，真正維持海洋捕撈行業(yè)秩序，加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)資源的保護(hù)，做到保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用資源并舉。④成立漁業(yè)對(duì)外聯(lián)系部門(mén)。東海區(qū)漁業(yè)糾紛問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，海上漁民沖突矛盾不斷，通過(guò)成立浙江省漁業(yè)對(duì)外聯(lián)系部門(mén)，有利于控制捕撈漁民違法捕撈的現(xiàn)象，同時(shí)妥善解決海上的漁業(yè)摩擦問(wèn)題，最大限度地保護(hù)捕撈漁民的合法權(quán)益[15]。

4.3 加強(qiáng)普法宣傳

針對(duì)捕撈漁民非法違規(guī)作業(yè)的行為，浙江省海洋捕撈行政主管部門(mén)以及各市區(qū)漁政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該加大力度落實(shí)《漁業(yè)法》的宣傳，主要包括：①提高捕撈準(zhǔn)入門(mén)檻。一方面對(duì)捕撈許可證的發(fā)放嚴(yán)格把關(guān)，增強(qiáng)對(duì)“三無(wú)”船只和“三證不齊”漁船的整頓力度，不定期開(kāi)展培訓(xùn)座談會(huì)，結(jié)合漁民漁船存在的問(wèn)題，盡量解決他們的困難;另一方面加強(qiáng)對(duì)合法漁船的管理，定期抽查捕撈漁船許可證及漁民的海洋捕撈許可資格證，維護(hù)好合法漁船的利益，也要在每年開(kāi)捕前進(jìn)行座談會(huì)或動(dòng)員會(huì)，確保對(duì)總可捕撈量的控制，努力平衡好沿岸漁場(chǎng)海洋捕撈強(qiáng)度與可捕量。②建立海洋捕撈漁船身份識(shí)別系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)捕撈漁船的控制[10]。繼續(xù)全面實(shí)施伏季休漁制度，但要注意聯(lián)系當(dāng)年漁區(qū)實(shí)際情況，從而進(jìn)行小幅度調(diào)整。在浙江省漁區(qū)積極開(kāi)展打擊電、毒、炸魚(yú)等非法作業(yè)的統(tǒng)一行動(dòng)，加強(qiáng)漁政管理。

4.4 建立漁業(yè)資源調(diào)查與評(píng)估體系

浙江省海洋捕撈業(yè)歷史悠久，為做到“深入認(rèn)知海洋、合理開(kāi)發(fā)海洋、科學(xué)管理海洋”，促進(jìn)浙江省漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，必須建立科學(xué)詳盡的漁業(yè)資源調(diào)查體系。首先漁業(yè)管理部門(mén)要及時(shí)調(diào)查并掌握漁撈日志、觀察員數(shù)據(jù)以及獨(dú)立調(diào)查等數(shù)據(jù)，同時(shí)投入漁業(yè)資源調(diào)查專(zhuān)項(xiàng)資金，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，建立漁業(yè)資源評(píng)估體系[12];其次根據(jù)浙江省漁業(yè)資源變化規(guī)律、漁業(yè)資源的分布特征、主要經(jīng)濟(jì)種類(lèi)的最大持續(xù)產(chǎn)量等要素開(kāi)展?jié)O業(yè)資源評(píng)估活動(dòng);最后通過(guò)評(píng)估得出科學(xué)準(zhǔn)確的漁業(yè)資源可捕量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益最大化。

4.5 幫助捕撈從業(yè)人員轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)

結(jié)構(gòu)內(nèi)勞動(dòng)力水平低是導(dǎo)致海洋捕撈業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難的因素之一。浙江省政府應(yīng)在分類(lèi)指導(dǎo)的原則下，積極開(kāi)展?jié)O業(yè)技能培訓(xùn)以及其他職業(yè)技能培訓(xùn)課程，并鼓勵(lì)從事捕撈的漁民積極參加。一方面，鼓勵(lì)漁民從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)品精深加工業(yè)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)和休閑漁業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的工作，通過(guò)理論和實(shí)踐的指導(dǎo)，提高漁民的素養(yǎng)，增強(qiáng)漁民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)技能，培養(yǎng)更多專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的新型標(biāo)準(zhǔn)漁民;另一方面，加大對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民的扶持力度，為他們優(yōu)先提供更多的便利條件，通過(guò)減免稅收、完善專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼制度等措施，減輕海洋捕撈對(duì)漁業(yè)資源的壓力。加強(qiáng)資源保護(hù)力度，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、民生保障以及社會(huì)穩(wěn)定等因素，將更多的漁民納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系，解決捕撈漁民的后顧之憂(yōu)，這樣會(huì)在一定程度上降低漁船間漁事糾紛案件發(fā)生的概率，保護(hù)合法漁船漁民的正常作業(yè)。

參考文獻(xiàn)

[1] 唐議，唐建業(yè).我國(guó)實(shí)施捕撈限額制度的有關(guān)問(wèn)題[J].上海水產(chǎn)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（3）：249-254.

[2] 慕永通.個(gè)別可轉(zhuǎn)讓配額理論的作用機(jī)理與制度優(yōu)勢(shì)研究[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004（1）：10-17.

[3] PONTECORVO G.A Note on Overfishing[J].Marine Policy，2008，3（32）：1050-1052.

[4] 孫松.海洋漁業(yè)3.0[J].中國(guó)科學(xué)院院刊，2016（12）：1332-1338.

[5] 劉子飛，孫慧武，岳冬冬，等.中國(guó)新時(shí)代近海捕撈漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報(bào)，2018，20（12）：1-8.

[6] 張忠國(guó).控制海洋捕撈強(qiáng)度所面臨的問(wèn)題與對(duì)策研究[D].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2010.

[7] 張紅智，朱玉貴，孫志敏.我國(guó)海洋捕撈能力的管理方法及制度效應(yīng)[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007（2）：17-21.

[8] 宋立清.中國(guó)沿海漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問(wèn)題研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2007.

[9] 鄭江鵬，石桂華，宋偉華，等.關(guān)于漁船柴油補(bǔ)貼政策實(shí)行現(xiàn)狀的調(diào)查研究：基于舟山市的調(diào)查[J].管理觀察，2015（3）：39-41.

[10] 劉景景，龍文軍.我國(guó)海洋捕撈政策及其轉(zhuǎn)型方向研究[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014，32（2）：29-34.

[11] 韓楊.1949年以來(lái)中國(guó)海洋漁業(yè)資源治理與政策調(diào)整[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2018（9）：14-28.

[12] 桑淑屏.中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理制度研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2008.

[13] 李明爽.農(nóng)業(yè)部就海洋捕撈最小網(wǎng)目尺寸制度和禁用漁具目錄公開(kāi)征求意見(jiàn)[J].中國(guó)水產(chǎn)，2013（10）：10.

[14] 陳強(qiáng).臺(tái)州市海洋漁業(yè)捕撈結(jié)構(gòu)分析[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，31（4）：97-102.

[15] 石華中.上海市漁民權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（3）：47-50.