判定行政機(jī)關(guān)是否依法履職的分析

李云婷?王樹文

摘要：本文通過分析湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮(zhèn)政府不依法履行職責(zé)行政公益訴訟案（檢例第63號(hào)）歸納并整理爭議焦點(diǎn)，進(jìn)而探討了托市鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)一級(jí)行政機(jī)關(guān)是否具有環(huán)境保護(hù)的職責(zé);托市鎮(zhèn)政府采取的整改措施是否符合依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。究其原因是由于行政公益訴訟內(nèi)容設(shè)置的不完備，司法實(shí)務(wù)對(duì)行政不作為的審查缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此提出了增加檢察建議的配套法律規(guī)定來彌補(bǔ)檢察建議在實(shí)踐中的困境，建議檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定是否依法履職層面適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟更好的發(fā)展，進(jìn)而更好的保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境和社會(huì)公共利益。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟;農(nóng)村污染;作為義務(wù);復(fù)合基準(zhǔn)

一、基本案情介紹

2005年4月，湖北省天門市拖市鎮(zhèn)人民政府違反土地管理法，未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地相關(guān)手續(xù)，也未開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，與天門市拖市鎮(zhèn)拖市村村民委員會(huì)簽訂《關(guān)于垃圾場征用土地的協(xié)議》，用于拖市鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾的填埋。該垃圾填埋場在運(yùn)行過程中，對(duì)周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。2017年2月，天門市人民檢察院發(fā)現(xiàn)垃圾填埋場在運(yùn)行過程中存在對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染、損害了公益的行為，決定立案審查。檢察建議書發(fā)出后， 3月22日拖市鎮(zhèn)政府針對(duì)檢察建議書作出書面回復(fù)稱：其已將該垃圾填埋場的垃圾清運(yùn)至天門市垃圾處理場進(jìn)行集中處理，并投入資金、落實(shí)專人對(duì)垃圾場周圍進(jìn)行了清理、消毒，運(yùn)送土壤進(jìn)行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設(shè)立了禁止傾倒垃圾的警示牌。4月12日，天門市人民檢察院對(duì)拖市鎮(zhèn)政府的整改情況進(jìn)行跟進(jìn)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，拖市鎮(zhèn)政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場仍然嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕】岛蜕鷳B(tài)安全，認(rèn)定拖市鎮(zhèn)政府采取有限整改措施后，其違法行政行為造成的公益侵害仍在持續(xù)。2017年6月29日，天門市人民檢察院向天門市人民法院提起行政公益訴訟。1

二、托市鎮(zhèn)政府是否依法履職存在爭議

本案中，托市鎮(zhèn)政府在收到天門市檢察院發(fā)出的檢察建議后做出書面回復(fù)，并將該垃圾填埋場的垃圾清運(yùn)處理，對(duì)周圍進(jìn)行消毒、清理，對(duì)坑部采取了土壤回填，并設(shè)立禁倒垃圾警示牌。按照法律規(guī)定托市鎮(zhèn)政府確實(shí)履行職責(zé)，并在規(guī)定時(shí)間回復(fù)了檢察院，只是在檢察建議程序之后，檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了鎮(zhèn)政府沒有整改到位。最后才又提起了環(huán)境行政公益訴訟。由此看來，判斷市鎮(zhèn)政府是否依法履職是提起訴訟的前置程序中的一環(huán)，檢察建議的提出應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性的，是要有成效的。如果檢察建議提出后，如托市鎮(zhèn)政府般口頭回復(fù)并口頭整改，能否判斷其已經(jīng)依法履職呢？檢察機(jī)關(guān)若無后續(xù)跟進(jìn)調(diào)查，那么環(huán)境行政公益訴訟訴前程序就成了“空架子，虛招子”。檢察建議對(duì)政府機(jī)構(gòu)或者污染企業(yè)，就沒有達(dá)到法律監(jiān)管的作用，表現(xiàn)出的強(qiáng)制力也是微乎其微，對(duì)保護(hù)環(huán)境起到的效果亦如隔靴搔癢。由于法律并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在檢察建議發(fā)出后，行政機(jī)關(guān)回應(yīng)后的跟進(jìn)調(diào)查義務(wù)，導(dǎo)致了在環(huán)境行政公益訴訟中，如何判斷行政機(jī)關(guān)是否履職，標(biāo)準(zhǔn)是什么，要不要跟進(jìn)的問題，都非常的模糊，從而在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的爭議。

三、托市鎮(zhèn)政府依法履職判定存疑原因分析

討論這一點(diǎn)的前提是托市鎮(zhèn)政府有職可履，如果托市鎮(zhèn)政府沒有環(huán)保職責(zé)，這一點(diǎn)也就失去了討論的意義，由于本案的最終判決結(jié)果是認(rèn)定托市鎮(zhèn)政府有旅行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，所以，接下來筆者將在市鎮(zhèn)政府有履職義務(wù)的前提下，分析為何在認(rèn)定鎮(zhèn)政府是否依法履職的問題上存在爭議的原因。

（一）鎮(zhèn)政府職責(zé)內(nèi)容模糊不清

一般認(rèn)為，環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成了判斷行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)來源的主要依據(jù)，規(guī)范性法律文件、“三定”方案、權(quán)責(zé)清單等構(gòu)成判斷的重要參考。2鎮(zhèn)政府的法律職責(zé)在法律上、法規(guī)、規(guī)章上沒有明確依據(jù)，這一點(diǎn)也是判斷鎮(zhèn)政府是否依法履職的關(guān)鍵，是源頭性要素，若缺少辦案依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)的判定則猶如無源之水，無本之木。

（二）作為義務(wù)是否存在履行可能

在本案中，天門市檢察機(jī)關(guān)在適用原則性規(guī)定認(rèn)定鎮(zhèn)政府有作為義務(wù)后，缺少了對(duì)托市鎮(zhèn)政府履行可能的判斷，認(rèn)為鎮(zhèn)政府有能力履行，鎮(zhèn)政府也沒有以履職不能的阻卻性事由進(jìn)行答辯。事實(shí)上我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職、能分割，權(quán)、責(zé)不符問題嚴(yán)重。由于我國環(huán)保政策法律的滯后性，地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門對(duì)環(huán)境保護(hù)的性質(zhì)、地位和作用認(rèn)識(shí)不足，縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保工作中發(fā)揮的作用重視程度不到位，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保職責(zé)不明確，資源配置不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保發(fā)展嚴(yán)重滯后。我國基層單位財(cái)力緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員數(shù)量較少，特別是高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才，很多在職人員往往年紀(jì)較大，文化水平較低，環(huán)保意識(shí)較為薄弱。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金不足，缺少穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)政支持。本案最終結(jié)果是，托市鎮(zhèn)政府組織清運(yùn)原垃圾填埋場覆土下的各類垃圾1000余立方并進(jìn)行了無害處理。并于2018年4月在垃圾填埋場原址上新建污水處理廠一座，設(shè)計(jì)產(chǎn)能日處理污水500噸。結(jié)果雖令各方滿意，可是在此之前以托市鎮(zhèn)政府這樣的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人力物力財(cái)力能力是很難直接勝任這樣的工作的，但與此同時(shí)他們又被認(rèn)為是有環(huán)保職責(zé)的，缺少了對(duì)托市鎮(zhèn)政府履行可能性的判斷，邏輯上難以理解。

（三）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失，程序履職與實(shí)質(zhì)履職分割

在學(xué)術(shù)界，行政機(jī)關(guān)是否全面履行作為義務(wù)的判斷基準(zhǔn)包括，行為基準(zhǔn)、結(jié)果基準(zhǔn)和復(fù)合基準(zhǔn)。如果采用了行為基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)依法履職的標(biāo)準(zhǔn)，那么檢察建議書發(fā)出后，拖市鎮(zhèn)政府針對(duì)檢察建議書作出了書面回復(fù)，符合《最高檢關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的書面回復(fù)要求，此外托市鎮(zhèn)政府也已將該垃圾填埋場的垃圾清運(yùn)至天門市垃圾處理場進(jìn)行集中處理，并投入資金、落實(shí)專人對(duì)垃圾場周圍進(jìn)行了清理、消毒，運(yùn)送土壤進(jìn)行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設(shè)立了禁止傾倒垃圾的警示牌。如果僅以行為基準(zhǔn)進(jìn)行判斷，托市鎮(zhèn)政府采取了采取多種行政作為的可能性，可判斷其鎮(zhèn)政府依法履職。

如果判定行政機(jī)關(guān)是否依法履職采用結(jié)果基準(zhǔn)，那么在本案中，鎮(zhèn)政府接到市檢察院的檢察建議后，做出書面回復(fù)并做出多種整改措施。但是天門市檢察院隨后對(duì)托市鎮(zhèn)政府的整改情況做了跟進(jìn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)拖市鎮(zhèn)政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場表層覆土很淺，覆土下仍有大量垃圾。水樣檢測結(jié)果表明，拖市鎮(zhèn)垃圾填埋場周邊水質(zhì)顯示出典型的垃圾滲濾液污染特性，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕】岛蜕鷳B(tài)安全，并提起訴訟。天門市檢察院以結(jié)果基準(zhǔn)判斷，故拖市鎮(zhèn)政府存在著未全面依法履職的違法行為，可見檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)“實(shí)質(zhì)履職” 即審查判斷托市鎮(zhèn)政府作為的最終結(jié)果是否實(shí)質(zhì)性地維護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊的環(huán)境公共利益。鎮(zhèn)政府即便窮盡了所有行政作為行為，卻仍未能帶來環(huán)境公共利益實(shí)質(zhì)性好轉(zhuǎn)，即判斷托市鎮(zhèn)政府未完全履行作為義務(wù)。以復(fù)合基準(zhǔn)判斷來看，托市鎮(zhèn)政府雖然克服困難做出了許多環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管措施，并仍未帶來托市鎮(zhèn)環(huán)境公共利益的實(shí)質(zhì)好轉(zhuǎn)，該垃圾填埋場仍存在潛在污染風(fēng)險(xiǎn)，所不能視為被告依法全面履行了作為義務(wù)，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行整治義務(wù)。

四、引發(fā)的思考及建議

（一）明確基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)

新環(huán)保法的出臺(tái)實(shí)質(zhì)上是加強(qiáng)了政府的環(huán)保職責(zé)，體現(xiàn)了立法者對(duì)環(huán)保法功能與定位認(rèn)識(shí)的提升。但是 這些法律規(guī)定只是確立了政府環(huán)境職責(zé)的初步框架，強(qiáng)化政府環(huán)境職責(zé)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的力度依然較弱。3要建立較為明確的、合理的政府間職責(zé)分工體系，首先應(yīng)由全國人大或其常委會(huì)以法律的形式規(guī)定各級(jí)政府， 其次，設(shè)區(qū)市以上的地方人大或其常委會(huì)、人民政府，可以根據(jù)《立法法》規(guī)定的權(quán)限，就環(huán)保問題制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，明確本級(jí)與下級(jí)政府的環(huán)保職責(zé)。通過立法或者司法解釋的形式，把環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行清晰的立定和劃分，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管事項(xiàng)分配到各個(gè)層級(jí)的政府部門，此舉能夠使不同層級(jí)政府專注于自己的職責(zé)，提高環(huán)保監(jiān)管專業(yè)水平和效率。

（二）設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門

法律不是萬能的，它不能涵蓋生活的方方面面，盡管我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些法律層面的不足，但我們也不能將所有問題都套進(jìn)法律的“牢籠”，不能每次發(fā)現(xiàn)不足和漏洞就從法律上找原因。4我們也可以從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部體制著手，由不同的方面來促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極作為。首先通過確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門權(quán)利屬性賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保主管部門設(shè)置、執(zhí)行、管理的權(quán)利，讓基層政府部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保部門）只對(duì)上級(jí)環(huán)保部門（縣級(jí)環(huán)保部門—環(huán)保局）負(fù)責(zé)，縣環(huán)保局可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門進(jìn)行人事任免、劃撥資金等職能，還可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的執(zhí)法違法或不作為直接處罰。簡政放權(quán)，厘清縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的權(quán)責(zé)關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社會(huì)組織的關(guān)系。5通過這樣的單獨(dú)管理，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門適當(dāng)脫離鎮(zhèn)政府的管理，擺脫其干擾和影響，從而更專注的行使環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門在人員資金等政府投入是有限的情況下，這樣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門一個(gè)定位。繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，增加人員編制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門的硬件設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)基層環(huán)保部門的財(cái)政投入力度，保證人員經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，能夠讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門有責(zé)任也有能力的發(fā)揮出作用。

（三）判斷“不依法履行職責(zé)”應(yīng)選擇復(fù)合基準(zhǔn)

有學(xué)者認(rèn)為，“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)并不契合環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo)，從生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的自然規(guī)則而言，也對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了過于嚴(yán)苛的要求。12具體的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是，檢察機(jī)關(guān)在判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職的過程中，首先要判斷行政機(jī)關(guān)是否實(shí)質(zhì)性地維護(hù)了環(huán)境公共利益，如果沒有，再認(rèn)真審查行政機(jī)關(guān)是否窮盡了所有行政作為行為，是否是因?yàn)槁男胁荒懿艑?dǎo)致了環(huán)境問題繼續(xù)存在，如是，經(jīng)過綜合考慮就應(yīng)當(dāng)判定行政機(jī)關(guān)依法履職了。采用這樣的復(fù)合基準(zhǔn)，既契合了公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)注了自然、社會(huì)等不確定變量，消除了行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)過重的弊端，有利于行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)的依法履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的有效保護(hù)。

五、結(jié)語

全國環(huán)境污染糾紛尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾污染問題愈演愈烈，天門市人民檢察院訴拖市鎮(zhèn)政府不履行職責(zé)案（高檢63號(hào)）并非個(gè)案，本案看似是簡單的環(huán)境監(jiān)管不法作為的問題，實(shí)際上出現(xiàn)了方方面面的爭議和缺陷，因此解決農(nóng)村環(huán)境污染問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)管問題，不能只靠單一的司法手段救濟(jì)。訴前程序，職責(zé)審查，審判監(jiān)督的每一個(gè)方面都要不斷地完善。農(nóng)村環(huán)境問題的解決必定依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管，要逐步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保職責(zé)，完善相關(guān)的環(huán)保法配套機(jī)制來發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體作用：司法機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考慮實(shí)際情況，選擇復(fù)合基準(zhǔn)判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)。從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境利益和維護(hù)社會(huì)公共利益的最終目的。

注釋：

1、https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202003/t20200305_455868.shtml. 最高人民檢察院2020年3月5日發(fā)布《第十六批指導(dǎo)性案例》2020年5月20日訪問.

2、王清軍.環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準(zhǔn)[J].清華法學(xué)，2020，14（02）：129-142.

3 陳應(yīng)珍.新環(huán)保法中的政府環(huán)境職責(zé)省思[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2017，31（11）：90-97.

4、侯志陽.強(qiáng)化中的弱勢：“放管服”改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)履職的個(gè)案考察[J].中國行政管理，2019（05）：46-51.