新時代澳門海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略研究

張曉浩 嚴(yán)金輝

摘要：文章結(jié)合國家有關(guān)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求和澳門海域?qū)嶋H情況，分析海域?qū)τ诎拈T經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要意義，明確“十四五”時期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的應(yīng)對策略，包括：強(qiáng)化海洋空間管控，構(gòu)建綠色發(fā)展格局;開展岸線整治修復(fù)，實(shí)施生態(tài)恢復(fù)工程;維護(hù)濱海濕地功能，推動海灣綜合治理;建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展海洋旅游市場;實(shí)施污染聯(lián)防聯(lián)控，有效推動公眾參與。同時，結(jié)合澳門實(shí)際情況，提出中長期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略，助力澳門在新時代“粵港澳大灣區(qū)”和“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：澳門;海洋生態(tài)環(huán)境;粵港澳大灣區(qū);保護(hù)策略

Abstract：This paper analyzed the significance of 85 km2 of sea area for Macao′s economic and social development in accordance with the requirements of the state for the construction of marine ecological civilization and the actual situation of Macao′s sea area，the countermeasures of marine ecological environment protection during the fourteenth five year plan were clarified，including strengthening the management and control of marine space，building a green development pattern;carrying out the renovation and restoration of coastline，implementing the ecological restoration project;maintaining the function of coastal wetland，promoting the comprehensive treatment of the Bay;building tourism infrastructure，developing the marine tourism market;implementing the joint prevention and control of pollution，effectively promoting public participation.The strategy of mid and long term marine ecological environment protection was put forward in the light of Macao′s reality，which would help Macao play a greater role in the construction of “Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area” and “The Belt and Road” in the new era.

Key words：Macao，Marine ecological environment，Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，Protection strategy

0 引言

長期以來，澳門雖然是濱海城市，卻一直沒有自己管轄的海域。2015年12月20日，國務(wù)院第665號令公布《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)行政區(qū)域圖》，賦權(quán)澳門特別行政區(qū)政府依法管理85 km2的海域，改變了澳門歷史上“臨海而沒有?！钡木置鎇1]，為澳門經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了難得機(jī)遇。海洋是潛力巨大的資源寶庫[2]，也是生態(tài)屏障、經(jīng)濟(jì)動脈、戰(zhàn)略空間。在國家大力發(fā)展生態(tài)文明、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國的新時代背景下，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、有效保護(hù)好澳門的海洋生態(tài)環(huán)境，對于澳門積極融入“一帶一路”倡議和“粵港澳大灣區(qū)”建設(shè)，推動澳門建設(shè)“世界休閑旅游中心”和“中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺”，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。

1 澳門海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性

1.1 維護(hù)并提高海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。面對日益趨緊的資源環(huán)境約束和人民群眾對美好生活的迫切需求，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，摒棄“重開發(fā)、輕保護(hù)”的思維慣性，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成部分[3-4]，是生態(tài)文明建設(shè)在海洋領(lǐng)域的偉大實(shí)踐[5]，核心在于促進(jìn)陸海統(tǒng)籌、維護(hù)人-海和諧和建設(shè)美麗海洋。海洋在澳門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占有極其重要的地位，是其未來經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的重要支撐。擁有管理海域的澳門，必將以維護(hù)并提高海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為其重要職責(zé)，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，發(fā)展綠色生態(tài)澳門，嚴(yán)格保護(hù)其未來生產(chǎn)生活及可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐要素，將澳門打造成人與自然和諧共生、良性循環(huán)的國際城市。

1.2 改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是新時期推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要職責(zé)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的印發(fā)實(shí)施，在澳門的發(fā)展史上具有劃時代的重要意義?；浉郯拇鬄硡^(qū)是全球第四大灣區(qū)，是依托“珠江河口海域”這一得天獨(dú)厚的地理區(qū)位優(yōu)勢而建立的世界級城市群，將成為我國參與全球競爭的重要空間載體。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，既是新時代推動全面改革開放新格局的新嘗試，也是推動和完善“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐?；浉郯拇鬄硡^(qū)臨海而興，隨著改革開放以來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨巨大挑戰(zhàn)。改善澳門海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，強(qiáng)化澳門與內(nèi)地海洋、水利、環(huán)保等部門的合作，是改善珠江口區(qū)域生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)海洋資源永續(xù)利用、強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動保護(hù)、打造世界一流美麗灣區(qū)的必然要求，對于大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化具有重要推動作用[6]。

1.3 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)是建設(shè)“世界休閑旅游中心”的重要目標(biāo)

澳門未來長期發(fā)展的目標(biāo)之一是建設(shè)“世界休閑旅游中心”，根據(jù)《澳門五年發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，澳門爭取到21世紀(jì)30年代中期，建成以休閑為核心的世界級旅游中心，成為具有國際先進(jìn)水平的宜居、宜業(yè)、宜行、宜游、宜樂的城市。然而，澳門及其周邊珠江口海域圍填海工程的實(shí)施，強(qiáng)烈干擾了近岸海域生態(tài)系統(tǒng)，造成諸如自然岸線縮短、濕地面積萎縮、魚類“三場一通道”喪失等負(fù)面影響。雖然圍填海為澳門提供了寶貴的發(fā)展空間，使澳門陸域面積和海岸線長度大幅提升，但敏感、脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境承受的壓力也是巨大的。建設(shè)“世界休閑旅游中心”，必須強(qiáng)化海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足市民和游客日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

1.4 良好海洋生態(tài)環(huán)境是澳門實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量永續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

在陸域資源匱乏的情況下，海域資源已成為澳門稀缺的不可再生資源，澳門未來也必然要向管理海域進(jìn)軍。海洋是高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要地，良好的海洋生態(tài)環(huán)境是海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心目標(biāo)之一，是衡量海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成效的重要標(biāo)尺，也是促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有效手段。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力，海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高要求，切實(shí)處理好二者之間的平衡關(guān)系，既有利于推動海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展，也有助于加快推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的改善。只有在良好海洋生態(tài)環(huán)境的保障下，在不破壞海洋生態(tài)環(huán)境或盡可能降低對其影響的前提下，澳門海洋經(jīng)濟(jì)才能更有發(fā)展前景，才能不斷提高澳門在區(qū)域和國際的影響力和輻射力。

2 “十四五”時期主要應(yīng)對策略

2.1 強(qiáng)化海洋空間管控，構(gòu)建綠色發(fā)展格局

2.1.1 強(qiáng)化海洋國土空間用途管制

編制澳門海域國土空間規(guī)劃，推進(jìn)海域規(guī)劃與陸域規(guī)劃的“多規(guī)合一”，重點(diǎn)解決陸海統(tǒng)籌格局下海洋空間利用相對合理性問題，發(fā)揮其海洋空間保護(hù)開發(fā)引導(dǎo)和約束作用，不斷提高自然保護(hù)地、保留區(qū)的面積占比。劃定各類海域保護(hù)線，嚴(yán)格保護(hù)重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和海洋生態(tài)脆弱區(qū)。以澳門海域利用與發(fā)展中長期規(guī)劃為基礎(chǔ)，科學(xué)評價資源環(huán)境承載能力及海洋空間開發(fā)適宜性，有效銜接廣東國土空間規(guī)劃及其海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃，使澳門海域融入國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略格局。

2.1.2 審慎規(guī)劃及實(shí)施圍填海工程

澳門陸域面積狹小，隨著人口的增多和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的增大，填海的意愿必將越來越迫切。但是近岸填海會嚴(yán)重擠壓生態(tài)空間，疊加累積的生態(tài)環(huán)境問題突出，生態(tài)環(huán)境損害不容忽視[7-8]。未來應(yīng)充分考慮珠江口的行洪納潮安全，在不破壞澳門數(shù)百年留下的優(yōu)美自然景觀和歷史記憶的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制澳門海域圍填海工程規(guī)模，減少不必要的填海造地，維護(hù)地區(qū)水深地形和地質(zhì)環(huán)境，減少對濱海濕地和自然岸線的占用。而較大規(guī)模的圍填海造地，要有序適度且盡可能遠(yuǎn)離目前的澳門半島、氹仔島和路環(huán)島。

2.2 開展岸線整治修復(fù)，實(shí)施生態(tài)恢復(fù)工程

2.2.1 整治修復(fù)九澳港北側(cè)岸線

九澳港北側(cè)的建筑廢料堆填區(qū)，從港口和機(jī)場運(yùn)營安全角度考慮，此處宜進(jìn)行生態(tài)化海堤建設(shè)，以加強(qiáng)護(hù)岸安全及美化景觀。生態(tài)海堤是具有生態(tài)功能和美學(xué)價值的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，具備抵御風(fēng)暴潮漲水、抵御海浪侵蝕、防止水土流失、維護(hù)生物多樣性和改善水質(zhì)等功能[9-10]。在保障海堤（護(hù)岸）防洪防潮防浪安全的前提下，向海側(cè)堤型宜采用斜坡式結(jié)構(gòu)，在條件適宜時盡可能緩坡入海，促進(jìn)近岸海洋生境的重建。通過護(hù)灘養(yǎng)灘、生態(tài)涵養(yǎng)、增加親海空間等措施，促進(jìn)海堤陸海兩側(cè)的生態(tài)化。

2.2.2 綜合提升澳門關(guān)閘以東海域人居環(huán)境

澳門關(guān)閘以東海域本是澳門向內(nèi)地展示特區(qū)風(fēng)貌的重要窗口，但此處海域常年嚴(yán)重淤積，退潮時灘涂、淤泥外露，水質(zhì)環(huán)境較差，濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能受損;景觀質(zhì)量一般，缺少必要的親?？臻g和配套的休閑旅游設(shè)施;開發(fā)活動較為粗放，防災(zāi)減災(zāi)能力較低，海洋和城市相互隔離，無法融合共生。結(jié)合澳門關(guān)閘擁擠的交通現(xiàn)狀，可考慮和珠海共同開發(fā)利用此處海域，打造獨(dú)居澳門特色的交通樞紐和濱海公園，實(shí)現(xiàn)海域的充分、集約、高效利用，實(shí)現(xiàn)海域自然資源資產(chǎn)保值增值。

2.3 維護(hù)濱海濕地功能，推動海灣綜合治理

2.3.1 建設(shè)氹仔-路環(huán)-橫琴連片紅樹林濕地

完善生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，加強(qiáng)與珠海的濕地保護(hù)合作，制定實(shí)施濕地保育計劃，推動與珠海構(gòu)建互聯(lián)互通濕地，維護(hù)濕地“天然碳庫”“天然物種庫”和“地球之腎”等功能[11-13]。紅樹林具有防風(fēng)消浪、促淤保灘、固岸護(hù)堤、凈化海水的功能，生態(tài)價值、文化價值和社會價值極高[14-15]。鑒于澳門西側(cè)紅樹林規(guī)模較大且生長態(tài)勢良好，可將橫琴島東側(cè)鄰近澳門的海岸區(qū)規(guī)劃為紅樹林種植區(qū)，與澳門西側(cè)紅樹林形成一河兩岸紅樹林帶，構(gòu)建珠江口西岸黑臉琵鷺等保護(hù)物種重要越冬棲息覓食地。

2.3.2 澳門水道兩側(cè)“藍(lán)色海灣”綜合治理

以全面提升環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能為核心，堅(jiān)持控源截污、標(biāo)本兼治、精準(zhǔn)治理，嚴(yán)格限制澳門水道兩側(cè)非法構(gòu)筑物建設(shè)，確保其行洪、納潮、通航的安全。通過實(shí)施水質(zhì)環(huán)境治理、岸線保護(hù)與修復(fù)、濱海景觀及生態(tài)廊道建設(shè)、航道定期清淤等工程，有效改善澳門水道兩側(cè)的生態(tài)環(huán)境，提高海洋生物多樣性，維護(hù)海洋自然再生產(chǎn)能力?！八{(lán)色海灣”工程實(shí)施之后，因地制宜構(gòu)建評價指標(biāo)體系，進(jìn)行實(shí)施效果評估，如效果明顯可考慮納入國家自然保護(hù)地體系，以提升澳門水道及其兩側(cè)岸線自然資源的多重效益。

2.4 建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展海洋旅游市場

2.4.1 建設(shè)“一帶兩灣”自然公園

休閑經(jīng)濟(jì)應(yīng)成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的重要引擎，濱海旅游業(yè)將在其中起到不可替代的重要作用?！耙粠蔀场敝傅氖俏挥诼翻h(huán)島南部的黑沙灣、竹灣和貫穿其間的旅游休閑帶。黑沙灣內(nèi)有黑沙灘，景觀具有神秘性、獨(dú)特性、穩(wěn)定性。竹灣海域開敞，外部交通便利，發(fā)展基礎(chǔ)良好。通過完善黑沙灣和竹灣基礎(chǔ)設(shè)施，嵌入400多年中西海洋歷史文化沉淀的元素，推動休閑度假、康體娛樂、文化交流、海上運(yùn)動等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將澳門的城市形象從博彩城市打造為獨(dú)具特色的、多元化旅游目的地。

2.4.2 聯(lián)合珠海共同建設(shè)“生態(tài)島礁”

澳門管轄海域內(nèi)沒有島礁資源，在一定程度上限制了澳門涉海產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與澳門毗鄰的廣東珠海擁有數(shù)量眾多的無居民海島，目前大多處于未開發(fā)狀態(tài)。可通過租賃或共同建設(shè)大烈島、小烈島、黃茅島、黃白島、小蒲臺島等“生態(tài)島礁”，持續(xù)開展生態(tài)保育、生態(tài)景觀、宜居宜游、科技支撐等工程，改善海島的生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，形成獨(dú)具澳門特色的生態(tài)島礁合作建設(shè)新模式，為海洋生態(tài)文明和“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)提供有力支撐和保障。

2.5 實(shí)施污染聯(lián)防聯(lián)控，有效推動公眾參與

2.5.1 實(shí)施陸海污染物聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治

“河長制”和“灣長制”是維護(hù)河海健康、保障水資源安全的有效舉措，借鑒其有關(guān)成熟經(jīng)驗(yàn)，通過聯(lián)合珠海建設(shè)灣仔水道、洪灣水道、十字門水道海洋環(huán)境實(shí)時在線監(jiān)控等措施，落實(shí)屬地責(zé)任，加強(qiáng)入海河流斷面監(jiān)測監(jiān)管。全面摸查澳門已建的入海排污口，清理非法和不合理設(shè)置的入海排污口，逐步實(shí)現(xiàn)集中排放、生態(tài)排放和深遠(yuǎn)海排放。嚴(yán)格控制海洋垃圾的陸域和海上輸入，防控海洋生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。參照香港惰性拆遷物料臺山處置方案，推動澳門惰性拆遷建設(shè)物料實(shí)現(xiàn)內(nèi)地集中處置。

2.5.2 建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和公眾參與機(jī)制

以人為本，不斷提高澳門居民的幸福感、安全感和獲得感。海域等自然資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)納入澳門經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展布局，推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、制度建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。明確特區(qū)政府環(huán)境保護(hù)局、海事及水務(wù)局和有關(guān)部門及各堂區(qū)的職責(zé)，以提高海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，落實(shí)共治共享理念。督促企業(yè)積極履行污染防治社會責(zé)任，鼓勵非政府組織、非營利組織、社會大眾積極發(fā)揮監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)多方共管、協(xié)同共治、責(zé)任共擔(dān)。

3 中長期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略

3.1 推動澳門特別行政區(qū)參與國家公園建設(shè)

國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。在珠江口紅樹林、濕地、鳥類等集中分布區(qū)域，聯(lián)合廣東省、香港特別行政區(qū)共同開展海洋類型國家公園建設(shè)。充分論證并科學(xué)編制國家公園試點(diǎn)方案，納入全國國家公園建設(shè)的總體布局。嚴(yán)格保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性、原真性和完整性，推動海洋生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.2 開展海洋生態(tài)環(huán)境承載能力監(jiān)測、評估和預(yù)警

在《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法》基礎(chǔ)上，進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整，構(gòu)建澳門特色的海洋生態(tài)環(huán)境承載能力評價指標(biāo)體系，合理確定各類指標(biāo)權(quán)重和預(yù)警閾值，科學(xué)評價典型區(qū)域?yàn)┩俊毒€等資源的承載能力，切實(shí)將各類開發(fā)活動限制在生態(tài)環(huán)境承載能力之內(nèi)，為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的海洋空間開發(fā)格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。未來，可建設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警平臺并投入業(yè)務(wù)化運(yùn)營，為澳門海域可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

3.3 定期評估澳門海域“健康”狀況并動態(tài)發(fā)布

利用海洋健康指數(shù)“把脈”海洋生態(tài)環(huán)境狀況，目前在國內(nèi)外已有較多應(yīng)用。海洋健康是海洋環(huán)境管理與生態(tài)系統(tǒng)管理的重要目標(biāo)之一[16]，海洋健康指數(shù)于2012年8月在《NATURE》雜志首次發(fā)布，是一套全新的評價海洋為人類可持續(xù)提供福祉能力的綜合性指標(biāo)。該指數(shù)為海洋評估工作提供了全新視野，揭示了海洋健康的變化及趨勢，為專家和決策者提供衡量海洋健康的通用標(biāo)準(zhǔn)，可在澳門及其周邊海域進(jìn)行探索和使用。

4 結(jié)語

澳門的持續(xù)繁榮穩(wěn)定充分體現(xiàn)了“一國兩制”的巨大優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力。在國家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，充分借鑒內(nèi)地海洋生態(tài)文明理念和成功經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格保護(hù)并有序利用好澳門85 km2的管理海域，讓海洋為居民提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品、更加優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和更加優(yōu)良的生態(tài)服務(wù)，是澳門加快建設(shè)步伐、豐富發(fā)展內(nèi)涵、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然趨勢，更是澳門建設(shè)“一個中心”和“一個平臺”的有力支撐和必由之路。

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