城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該考慮的幾個(gè)問題

摘要：城市基礎(chǔ)設(shè)施往往是一個(gè)城市的形象，既能夠體現(xiàn)城市建設(shè)者的理念，也能反映一個(gè)城市的文化特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在服務(wù)市民生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)上意義重大，對(duì)不少城市來說，在招商引資、人才引進(jìn)方面也起到非常大的作用。因此城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)工作，既要體現(xiàn)超前意識(shí)、全局觀念，又要積極尋求與相關(guān)企業(yè)的合作，充分利用PPP或EPC+F模式解決資金不足的問題。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;限高桿;地標(biāo)性建筑;PPP;EPC+F

一、前言

基礎(chǔ)設(shè)施（urban infrastructure）對(duì)城市來說至關(guān)重要，可以給市民提供各種方便，促進(jìn)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)事業(yè)的順利開展，但現(xiàn)在很多城市基礎(chǔ)設(shè)施已不能再充分滿足實(shí)用要求，甚至對(duì)局部發(fā)展產(chǎn)生制約作用，其中有建設(shè)決策、使用時(shí)間、城市發(fā)展、資金限制等多方面的原因，其中資金短缺一度嚴(yán)重制約城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP[1]（Public Private Partnership）或EPC+F（Engineering Procurement Construction，finance）模式可比較有效地解決這一問題。

二、與城市基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的常見問題

我們經(jīng)?？吹竭@樣的景象：通鐵路城市的某些區(qū)域內(nèi)鐵路兩側(cè)房屋門窗千瘡百孔，房屋內(nèi)外布滿灰塵;雨天降水量較大時(shí)，鐵路橋下積水常導(dǎo)致涉水車輛熄火拋錨，非機(jī)動(dòng)車更無法通過;不少車輛被鐵路橋或兩側(cè)限高桿卡住進(jìn)退兩難;去鐵路對(duì)面直線距離很近的地方，卻必須繞行很遠(yuǎn)。地鐵站、火車站、長(zhǎng)途客車站等交通樞紐附近人車混行，交通擁堵嚴(yán)重。大型商超、醫(yī)院、學(xué)校附近機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人混行，險(xiǎn)象環(huán)生。一年到頭各種管線埋設(shè)、檢修頻繁，使本來寬闊平整的道路成為拉鏈，高低不平、有礙觀瞻。不少繁華商業(yè)地段上空各類線路交織而成的“天網(wǎng)”讓人倍感壓抑且隱患重重，線桿基礎(chǔ)笨重丑陋，影響通行。汛期里城市內(nèi)澇讓市民苦不堪言……

以上情景不管是在南方還是北方，東部還是西部，也不管是大城市還是小城市，均有類似存在，這反映的不僅是相應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施已老化落伍，不能繼續(xù)積極有效為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的問題，更折射出與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的一系列深層次問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施的施工工藝、材料選用、工程標(biāo)準(zhǔn)等。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)理念

一般來講，城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市生存和發(fā)展中作用極其重要，包括各類工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，既是市民正常生活的重要保障，也是確保各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他社會(huì)活動(dòng)正常進(jìn)行的重要保障，是城市發(fā)展達(dá)到其文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、各類社會(huì)甚至國(guó)際影響的必要保證。在工程性基礎(chǔ)設(shè)施中，有交通系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、消減災(zāi)系統(tǒng)、健身娛樂系統(tǒng)等。

社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施則包括政府機(jī)關(guān)、醫(yī)療、教育、商業(yè)、金融、文旅、宗教、慈善及社會(huì)福利等方面。在我國(guó)，城市基礎(chǔ)設(shè)施一般指工程性基礎(chǔ)設(shè)施。這些基礎(chǔ)設(shè)施的管理通常歸屬不同部門，其規(guī)劃、建設(shè)、維修等也由相應(yīng)部門主導(dǎo)實(shí)施。眾所周知，城市基礎(chǔ)設(shè)施的額權(quán)屬單位之間相對(duì)獨(dú)立，在開展具體工作時(shí)往往各行其責(zé)，并不主動(dòng)與其他單位進(jìn)行交流，一旦相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建成投入使用，又有與之匹配的法律法規(guī)保護(hù)，即便出現(xiàn)整體不協(xié)調(diào)，也往往不能輕易改建。

四、造成城市基礎(chǔ)設(shè)施不合時(shí)宜的原因

大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施都曾經(jīng)發(fā)揮重要作用并且都仍在使用中，其中有不少基礎(chǔ)設(shè)施成為了城市亮點(diǎn)，甚至曾經(jīng)做過地標(biāo)性建筑。以濟(jì)南為例，如火車站天橋、八一立交橋等，而有些則已不復(fù)存在，如全福立交橋、辛莊高架橋均已被拆除。全福立交橋和辛莊高架橋均屬于直通型結(jié)構(gòu)，建成伊始便常被吐槽很“土”。兩座橋均建成于20世紀(jì)90年代，確實(shí)起到一些作用，但終因受限于規(guī)模和形式，只存在了十二、三年的時(shí)間。燕山立交橋是濟(jì)南主城東部的一處標(biāo)志性建筑（如圖1），2003年8月建成通車時(shí)在和平路東首是落地平交的，2008年與東二環(huán)高架橋連接時(shí)又不得不耗巨資將落地的部分舉升至需要的高度，只相隔不到5年時(shí)間就進(jìn)行了改建。以上幾處設(shè)施反映的問題，不只體現(xiàn)在全壽命周期成本分析方面，近二十年幾乎所有城市的飛速發(fā)展也是導(dǎo)致很多基礎(chǔ)設(shè)施快速落伍的重要原因。

圖1 ?夜色中的燕山立交

鐵路是重要基礎(chǔ)設(shè)施，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有非常重要的地位。在初期進(jìn)行規(guī)劃選址時(shí)一般在郊區(qū)，既可以方便施工，保證工期，又不必支出太多的拆遷成本，一旦建成就不會(huì)再輕易改建了。隨著城市建設(shè)建設(shè)推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，原本位置不太好的區(qū)域逐漸列入城市規(guī)劃中，鐵路便成了穿城而過的一堵墻，不僅靠近鐵路的位置得不到很好地發(fā)展，同時(shí)鐵路還在交通、通信等多方面阻斷了兩側(cè)的互通。這受限于當(dāng)時(shí)施工技術(shù)條件、建設(shè)成本等因素。

汛期城市內(nèi)澇嚴(yán)重困擾城市居民，各類管線縱橫交錯(cuò)，電力、燃?xì)?、自來水、排污、雨水、通信等，分別屬于不同的部門，各自參照自己行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為節(jié)省成本采用落實(shí)的施工工藝，結(jié)果令各種故障層出不窮。對(duì)于地勢(shì)有較大變化的城市，排洪管線的雨水入口很難在高程上進(jìn)行控制，當(dāng)部分排洪管線被淤塞時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)排水不暢，甚至往外冒水的情況。有的餐飲店將泔水等雜物偷導(dǎo)入下水道，也會(huì)有環(huán)衛(wèi)工人為省事將垃圾導(dǎo)入下水道。各種城市基礎(chǔ)設(shè)施工作不能統(tǒng)籌考慮，同步開展，導(dǎo)致這方面的問題越來越嚴(yán)重。

濟(jì)南經(jīng)十東路（后改稱經(jīng)十路）在2002年剛建成通車時(shí)在全國(guó)屬于各項(xiàng)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)都名列前茅，屬于一大亮點(diǎn)，也作為交通發(fā)展事業(yè)的驕傲被宣傳，迄今為止仍屬于濟(jì)南市實(shí)用性最強(qiáng)、交通承載能力最大、景觀效果最好的一條城市道路。是連接濟(jì)南市中心城區(qū)與章丘區(qū)的主要路徑，沿線目前有奧體中心（體育主題）、龍奧大廈（濟(jì)南政務(wù)中心）、漢峪金谷（商業(yè)一體）、省博物館和美術(shù)館（文化傳承）、齊魯軟件園（科技園區(qū)）、重汽集團(tuán)（實(shí)業(yè)國(guó)企）、青島啤酒（內(nèi)資企業(yè)）、可口可樂（外資企業(yè)）等，交通高峰期時(shí)企業(yè)班車、私家車、公共汽車、電動(dòng)車、自行車、行人等各類交通流均比較大，以舜華路路口為例，很多行人需要在此橫過經(jīng)十路，84米長(zhǎng)的距離需要在一個(gè)信號(hào)等時(shí)長(zhǎng)內(nèi)步行走完，并且由南向東和由北向西兩個(gè)方向的右轉(zhuǎn)車輛避讓行人時(shí)也要等待很長(zhǎng)時(shí)間。雖建議不斷，呼聲很高，但此處的人行天橋或是地下通道卻一直沒有被列入建設(shè)計(jì)劃，經(jīng)十路上其他多處雖建有人行天橋但并沒有太多人使用。多年來這一現(xiàn)狀并未得到根本改觀。

在一些城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域或是行政管轄交界區(qū)域，往往路況很差，綠化、路燈等附屬設(shè)施缺失，不對(duì)路面清掃、降塵等。在一些偏僻區(qū)域，路面沒被硬化，雨水、污水不能及時(shí)排出，沒有路燈，沒有指路標(biāo)志等，市民常無奈而興嘆。隨著前幾年濟(jì)南市拆違拆臨工作取得突破性進(jìn)展，更多的斷頭路、卡脖子路等歷史原因造成的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬需要被清償，這方面體現(xiàn)的一是財(cái)政緊張，融資困難的原因，二是不同行政區(qū)域之間需要協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、解決方法探討

（一）將發(fā)展的思路應(yīng)用到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中

幾乎所有城市都有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，這些新項(xiàng)目在申請(qǐng)上報(bào)立項(xiàng)之前，就應(yīng)該進(jìn)行深入地調(diào)查學(xué)習(xí)，可以去已建成類似項(xiàng)目的城市學(xué)習(xí)，全面了解建設(shè)前、建設(shè)中和建成后可能遇到的問題，主要針對(duì)建成投入使用中遇到的一些問題展開精細(xì)分析，提前將不利的因素規(guī)避掉，提前對(duì)可能出現(xiàn)的難題提出解決方法，用發(fā)展的思維思考問題，用前瞻的眼光看待問題，結(jié)合自己城市各種力量充分考慮，必要時(shí)可以延請(qǐng)知名專家進(jìn)行咨詢，也可采取向社會(huì)征求意見的方式進(jìn)行，避免在遇到其他城市已經(jīng)遇到的難題時(shí)無所適從，不僅會(huì)造成經(jīng)濟(jì)損失，也會(huì)影響政府部門的公信力。

（二）從市民真實(shí)需求出發(fā)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該立足實(shí)際需要，切實(shí)做到為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)和為廣大市民服務(wù)比如有的路修的很寬，建成后并不實(shí)用，不得不長(zhǎng)期將半副封閉起來使用，浪費(fèi)了大量的資金和土地，應(yīng)聽取來自社會(huì)各層面的聲音，廣泛征求意見，切實(shí)讓聽證會(huì)起到集思廣益的作用而不是走過場(chǎng)。對(duì)一些設(shè)施進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)，充分考慮地面、空中和地下空間充分合理利用，例如可將同期建設(shè)的商業(yè)綜合體與地鐵站、過街天橋（地道）等便民設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的主體結(jié)構(gòu)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工，提高城市土地利用率，即提升社會(huì)整體效益，又同時(shí)方便群眾，改善民生，還能塑造良好的城市形象[2]。

（三）科學(xué)制定長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，確定為之服務(wù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府工作的中心，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為最重要目標(biāo)引導(dǎo)著領(lǐng)導(dǎo)的施政觀念，雖然有很多項(xiàng)目可以快速帶動(dòng)發(fā)展，帶來經(jīng)濟(jì)效益，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這些項(xiàng)目卻又在污染環(huán)境、犧牲城市文化傳承方面有非常大的弊端，有不少是不可逆的。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者應(yīng)找準(zhǔn)切入點(diǎn)，在城市特色氣質(zhì)方面多尋求發(fā)展的突破點(diǎn)。

（四）充分利用先進(jìn)工程施工技術(shù)，提高工程質(zhì)量

改變?cè)芯偷厝〔?、帶?dòng)當(dāng)?shù)亟ú臉I(yè)發(fā)展的思維，不片面追求節(jié)省財(cái)政支出，諸如水泥、鋼材等建材生產(chǎn)都屬于污染較嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，尤其是水泥生產(chǎn)開山采石。利用先進(jìn)施工技術(shù)，可以提高工程質(zhì)量，讓工程主體結(jié)構(gòu)與周邊環(huán)境更協(xié)調(diào)，還能提高自動(dòng)化水平，減少安全事故。

（五）與企業(yè)合作，解決財(cái)政不足問題

現(xiàn)在還有不少地方政府財(cái)政緊張，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面雖有想法卻沒辦法，很難解決基礎(chǔ)設(shè)施落后制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。有的地方政府和國(guó)企、央企合作，實(shí)行PPP（公私合作）[3]和EPC+F（工程總承包+融資）[4]等模式，由企業(yè)墊資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，再由政府在約定的時(shí)間內(nèi)幫助企業(yè)通過相關(guān)利益點(diǎn)進(jìn)行資金回籠，實(shí)現(xiàn)政企的雙贏。雖然企業(yè)來說有肉包子打狗有去無回的風(fēng)險(xiǎn)，但在認(rèn)真解讀政策走向，做好風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，完全可以穩(wěn)賺不賠，或得客觀效益。

較大城市應(yīng)該緊跟時(shí)代，轉(zhuǎn)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)觀念，兼顧整體發(fā)展與局部發(fā)展之間的同步、協(xié)調(diào)，向智慧城市、海綿城市建設(shè)的方向轉(zhuǎn)化，可以幫助城市越來越時(shí)尚，越來越生態(tài)，更多新技術(shù)帶來的亮點(diǎn)進(jìn)入群眾的視線，群眾的生活更方便更智能，城市在吸引人才方面也越來越有魅力[4]。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還應(yīng)該考慮留足發(fā)展空間，避免在道路擴(kuò)建、局部改線和新項(xiàng)目上馬時(shí)支付高昂的拆遷費(fèi)用。

六、關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一些設(shè)想

設(shè)想一：利用城市高架橋上方空間，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。城市高架橋上方現(xiàn)在高架橋的建設(shè)已經(jīng)成為很多城市的重要基建項(xiàng)目，以雙向六車道為例，主橋?qū)捈s26米，占有市區(qū)較大空間，如果在其正上方建樓，用于商用甚至民用，將可以節(jié)省大面積的土地，其上人員活動(dòng)對(duì)交通、消防、水電等需求的問題完全可以在技術(shù)上得到解決。至于產(chǎn)權(quán)問題，完全可以由政府相關(guān)部門主導(dǎo)，在維護(hù)共同利益的基礎(chǔ)上界定清楚，就能解決我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期以來的供給不足和效率低下等問題[5]。

設(shè)想二：將商業(yè)綜合體與地鐵站等交通樞紐整體開發(fā)。不少商業(yè)綜合體的最大賣點(diǎn)是距毗鄰地鐵站等交通樞紐，完全可以在規(guī)劃時(shí)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，更能發(fā)揮作用。

設(shè)想三：在一些基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、大型突發(fā)事件的需要。大型公共衛(wèi)生突發(fā)事件同戰(zhàn)爭(zhēng)和自然災(zāi)害一樣[6]，需要整個(gè)社會(huì)各方協(xié)同作戰(zhàn)，共同面對(duì)，但在此類事件沒有發(fā)生之前，較大城市應(yīng)該在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)未雨綢繆，防患于未然，就能贏得寶貴的事件，使事態(tài)得到控制。如本次新冠病毒疫情開始時(shí)就可以將大型體育設(shè)施或是商場(chǎng)改造成醫(yī)院，也可以在城市高架橋上搭建簡(jiǎn)易病房。

七、結(jié)語

總之，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既需要從實(shí)際出發(fā)，考慮各方面的實(shí)際與發(fā)展要求，也需要有一定的想象力，設(shè)想可能出現(xiàn)的困難并提前解決好，才能實(shí)現(xiàn)超前發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[3]林治鍇.淺論建筑企業(yè)在政府工程中開展EPC+F模式的風(fēng)險(xiǎn)[J].四川水泥，2019（02）：305.

[4]雷行濤，陳海利.公私合營(yíng)（PPP）模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的障礙與對(duì)策研究[J].科技經(jīng)濟(jì)場(chǎng)，2016（10）：157-159.

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[6]李學(xué)兵，李友鐘.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的工會(huì)作為與思考——以工會(huì)參與新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)為例[J].工會(huì)理論研究（上海工會(huì)管理職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)），2020（02）：4-15.

通信作者：胡恩宏，1975年11月，男，漢族，山東鄒城人，現(xiàn)任濟(jì)南市城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局辦公室主任，副高級(jí)工程師，碩士。研究方向：道路與橋梁。