《殘疾人教育條例》實施下特殊教育質(zhì)量提升研究

梁劍 苗芳芳

摘要：修訂《殘疾人教育條例》作為在新時代國家在特教法律領(lǐng)域中的的一大重要舉措，對于促進和提高特殊教育、保障特殊兒童受教育權(quán)均具有十分重要的價值。在新《殘疾人教育條例》實施背景下，特殊教育質(zhì)量提升如何越來越成為特教人士關(guān)注的問題。文章主要基于《殘疾人教育條例》修訂實施的現(xiàn)實，對新時代特殊教育質(zhì)量問題進行探究，從經(jīng)費投入和師資保障等方面進行分析，以期發(fā)現(xiàn)其存在的問題，為后續(xù)特殊教育改革提供思路與參考。

關(guān)鍵詞：殘疾人教育條例;特殊教育;教育質(zhì)量

加快推進教育現(xiàn)代化，提高教育質(zhì)量是教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。自黨的十七大以來，我國特殊教育歷經(jīng)了黨中央的“關(guān)心”、“支持”、“辦好”不同價值取向的發(fā)展階段，而這不同的發(fā)展階段其重點也是不一樣的。在當下辦好特殊教育的大背景下，質(zhì)量問題已經(jīng)被提上議事日程。2017年，新修訂的《殘疾人教育條例》頒布實施，作為當前我國特殊教育領(lǐng)域最高法律效力的行政法規(guī)，它對于保障特殊教育發(fā)展具有十分重要的意義。本文試圖針對《殘疾人教育條例》實施兩年來我國特殊教育質(zhì)量問題進行探究，以期獲得法律實施后特殊教育發(fā)展取得的成效以及問題，為日后特殊教育發(fā)展提供思路與參考。

一、質(zhì)量提升：新時代特殊教育發(fā)展的新主題

教育的發(fā)展是數(shù)量與質(zhì)量的有機結(jié)合，離開教育質(zhì)量來談教育，那將是不負責任的一種表現(xiàn)。教育質(zhì)量也是世界各國教育發(fā)展過程中都十分關(guān)注的話題。伴隨著我國社會的發(fā)展，我國教育矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。這一社會矛盾的轉(zhuǎn)化也蘊含著人民對生活質(zhì)量的進一步要求。具體反映在我國教育領(lǐng)域，勢必就是高質(zhì)量的教育發(fā)展不充分與人民對優(yōu)質(zhì)教育的需求之間的矛盾。辦人民滿意的教育肯定是高質(zhì)量的教育。因此，在特殊教育發(fā)展過程當中，質(zhì)量提升已經(jīng)成為當前黨和國家需要解決的新課題。然而，特殊教育質(zhì)量受教育經(jīng)費投入、教育條件的改善、優(yōu)質(zhì)師資的培養(yǎng)和引入等等一系列因素的影響。要想提升教育質(zhì)量，必須要從硬件和軟件兩個方面入手，既要加大國家對特殊教育經(jīng)費投入的力度，又要從軟件層面著手，提升廣大特殊教育教師的素質(zhì)和技能。

二、《殘疾人教育條例》實施下特殊教育發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育學(xué)校發(fā)展

自21世紀以來，尤其是2010年后，在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)和重視下，我國特殊教育事業(yè)取得了巨大成就。無論是特殊教育學(xué)校數(shù)量還是在校人數(shù)、畢業(yè)人數(shù)，都取得了較大發(fā)展。從特校數(shù)量來看，2010年，特殊教育學(xué)校數(shù)量為1706所，在校生人數(shù)42.56萬人，招生6.49萬人;2018年，我國特殊教育學(xué)校2152所，在校生人數(shù)27.15萬人，招生12.35萬人[1]?？梢哉f，一年一個臺階，逐漸往前發(fā)展。尤其是在新《殘疾人教育條例》頒布實施后，特殊教育穩(wěn)步發(fā)展。特殊教育學(xué)校建立和發(fā)展是特殊教育質(zhì)量提升的前提。

（二）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊經(jīng)費投入情況

教育質(zhì)量的提升需要一定規(guī)模的教育經(jīng)費投入來予以保障的，特殊教育尤為如此。一般而言，國際上的通行標準就是國家財政性教育經(jīng)費在整個國民生產(chǎn)總值GDP中所占的比重。自2011年以來，我國每年教育財政經(jīng)費總投入占GDP的比例一直在國際基準線4%以上，并保持一定的穩(wěn)定增長，這極大地保障了現(xiàn)階段各級各類教育的發(fā)展和質(zhì)量的提升。1999年，我國特殊教育經(jīng)費總投入9.3億元，2018年我國特殊教育經(jīng)費投入達153.1億元[2]，過去的20年增長了16倍，這在一定程度上得益于《殘疾人教育條例》實施，對各級政府的要求與壓力。

（三）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育硬件條件改善情況

教育的發(fā)展離不開一定的條件，這個條件就是教育發(fā)展所需要的硬件和軟件。對于教育硬件設(shè)施條件來說，它是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。本文主要以特殊教育發(fā)展所需要的校舍占地、圖書資料等標準來對特殊教育硬件條件發(fā)展進行分析。通過2013年—2018年特殊教育硬件條件發(fā)展的情況來看，尤其是在《殘疾人教育條例》實施下，我國特殊教育發(fā)展所需要的硬件設(shè)施條件得到了明顯的改善，如圖一所示。

在特殊教育學(xué)校校舍面積、教學(xué)及輔助用房和圖書資料日益增長的前提下（如表1），特殊教育質(zhì)量提升有了基礎(chǔ)和保障。特殊兒童可以在更寬廣的校園內(nèi)進行學(xué)習(xí)和生活，可以有更舒適的校舍，有更多的閱讀資料，自然也就可以促進特殊兒童的身心發(fā)展。尤其是在圖書資料上，在黨和國家的關(guān)心支持下，通過特殊教育經(jīng)費投入的增長，特殊教育學(xué)校以及地方政府可以將更多的資金投入到圖書資料上來。

（四）《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育師資發(fā)展情況

“百年大計，教育為本”，教育大計，教師為根。沒有高質(zhì)量的教師就不會有高質(zhì)量的教育，自然也就難以培養(yǎng)出高質(zhì)量的人才?？v觀當今教育發(fā)達國家的經(jīng)驗，無一不是通過提高教師質(zhì)量來提升教育質(zhì)量的?！稓埣踩私逃龡l例》提出，殘疾人教育應(yīng)當提高教育質(zhì)量，縣級以上人民政府應(yīng)當重視殘疾人教育的教師培養(yǎng)和培訓(xùn)等等，從教育行政法規(guī)層面給予了明確規(guī)定。

從特教教師總量來看，在黨和國家的關(guān)心和號召下，越來越多的人開始支持特殊教育事業(yè)發(fā)展，也越來越多的大學(xué)生走向特教教師之路。從學(xué)歷層面來看，《殘疾人教育條例》實施后，我國特殊教育教師的學(xué)歷得到了較大層面的提升，本科及研究生學(xué)歷在專任教師總數(shù)量中所占比例越來越高，?？萍耙韵聦W(xué)歷層次的教師數(shù)量逐年下降，這對于特殊教育質(zhì)量提升起了一個重要保障作用。此外，我國特殊教育學(xué)校教師接受特殊教育專業(yè)培訓(xùn)人數(shù)也越來越多，在特殊教育教師中所占比例也越來越高，具體如表2、圖二所示。

在特殊教育教師職稱上也有了較大幅度的提高，高級職稱教師所占比例越來越高。從2014年特殊教育提升計劃實施以來，尤其2017年新修訂的《殘疾人教育條例》實施以來，特殊教育教師的職稱有了較大提升。首先是高級職稱的教師人數(shù)總量持續(xù)平穩(wěn)增加，由2014年28400人增加至2018年33078人，在很大程度上保證了特殊教育質(zhì)量（如表3）。其次，在低職稱教師數(shù)量所占比重來看，隨著特殊教育事業(yè)的發(fā)展，低職稱特教教師所占比例越來越低，到2018年只占總特殊教育師資的17.09%，職稱的提升意味著教師經(jīng)驗或教師專業(yè)素養(yǎng)有了一定的提高。

三、《殘疾人教育條例》實施下我國特殊教育問題審視

（一）特殊教育硬件建設(shè)與軟件建設(shè)不協(xié)同

發(fā)展至今，隨著黨和國家的重視日益改善，無論是特殊教育學(xué)校等硬件條件還是師資等軟件條件都取得了長足的發(fā)展，但是還存在硬件與軟件不協(xié)同的局面。首先，硬軟件發(fā)展均不足。根據(jù)國家對特殊教育學(xué)校建立所設(shè)立的“每30萬人口建立一所特殊教育學(xué)?！钡臉藴蕘砜?，我國很多地區(qū)都沒有達到這個標準。與此同時，特殊教育教師的數(shù)量遠遠不夠，生師比非常高，難以滿足特殊兒童成長發(fā)展需要，尤其是一些受過特殊教育培訓(xùn)的專業(yè)人員。其次，硬件與軟件不協(xié)調(diào)。根據(jù)本課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些特殊教育學(xué)校硬件條件比較好，地方政府也為特殊教育學(xué)校購置了許多先進的儀器設(shè)備，但是缺乏熟練操作這些儀器設(shè)備的教師和專業(yè)人員。受過特殊教育專業(yè)和技能培訓(xùn)的人員過少是不少地區(qū)特殊教育學(xué)校所遭遇的一個困境，也是制約特殊教育質(zhì)量提升的主要因素。

（二）傳統(tǒng)思想觀念的制約

教育現(xiàn)代化首當其沖應(yīng)該是思想觀念層面的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的教育需要現(xiàn)代化的思想來作為指導(dǎo)?；诒菊n題組的相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些偏遠、貧困、落后地區(qū)，一些地方政府及社會人士至今仍然還存在著這么一種思想，辦特殊教育，無非就是多為特殊兒童蓋幾棟樓，多為特殊教育學(xué)校添置一些教學(xué)用具和電腦，在硬件上能夠跟上教育現(xiàn)代化的步伐即可。這一思想觀念太過于陳腐，也將現(xiàn)代化的特殊教育想得太過于簡單，這種迂腐的教育思想對于特殊教育發(fā)展沒有任何益處，更不用說對質(zhì)量提升有促進作用。

（三）特殊教育經(jīng)費投入存在嚴重不公平

首先，從特殊教育經(jīng)費投入的總量來說，我國特殊教育經(jīng)費投入總量偏低，占整個教育經(jīng)費投入比例十分低下，難以滿足特殊教育事業(yè)發(fā)展。盡管從20世紀末我國特殊教育經(jīng)費9.3億元發(fā)展到2018年特殊教育經(jīng)費總投入153.1億元，但是特殊教育經(jīng)費與其他教育如義務(wù)教育、學(xué)前教育相比相去甚遠，難以滿足其發(fā)展。其次，從特殊教育經(jīng)費投入的方向來看，我國特殊教育經(jīng)費主要投入在特殊教育學(xué)校和特殊班級，而普通學(xué)校隨班就讀所得到經(jīng)費支持的力度就非常微弱，顯然是難以滿足普通學(xué)校隨班就讀特殊教育發(fā)展的需要。再次，從特殊教育經(jīng)費投入的來源來看，盡管已經(jīng)形成以政府財政投入為主，社會性教育投入較少，但是主要是以地方投入為主，中央?yún)⑴c為輔。最后，從特殊教育經(jīng)費使用的效率來看，特殊教育經(jīng)費使用效率比較低下。特殊教育公共費用一直占據(jù)著較大比例，在涉及特殊兒童發(fā)展、內(nèi)涵建設(shè)方面的支出就相對比較少，這在一定程度上影響力教育質(zhì)量的提升。

（四）特殊教育教師制約著質(zhì)量提升

首先，總量上仍然不足，難以滿足我國特殊教育事業(yè)的發(fā)展。盡管到2018年我國特殊教育教師總量已達到6.8萬人，相比2010年的4.9萬人增加了近2萬人，但是現(xiàn)有的特殊教育教師數(shù)量仍然難以滿足特殊教育的發(fā)展。尤其是隨著我國融合教育的發(fā)展，隨班就讀教師、巡回教師和資源教師等極度缺乏，難以滿足特殊教育的發(fā)展，尤其在中西部教育落后地區(qū)。其次，特殊教育師資的學(xué)歷、職稱仍然總體偏低，難以滿足特殊教育的發(fā)展。根據(jù)教育部的歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，到2018年，特殊教育教師群體中，本科以下學(xué)歷教師占所有特教教師總量的30%;中小學(xué)高級以下職稱教師數(shù)量占整個教師數(shù)量的43.6%，低職稱以及未定級教師數(shù)量基數(shù)仍然較大，在一定程度程度上制約了特殊教育質(zhì)量的提升。再次，特殊教育教師接受特教培訓(xùn)所占比例仍然不低，不少中西部偏遠地區(qū)特殊教育教師非科班出身且沒有接受系統(tǒng)的特教培訓(xùn)，在專業(yè)知識和技能方面難以滿足特殊兒童需要，因而也制約了特殊教育質(zhì)量的提升。

四、進一步提升特殊教育質(zhì)量的對策

（一）轉(zhuǎn)變社會觀念與思想，接納特殊兒童和教育

思想觀念是行動的先導(dǎo)，有什么樣的思想觀念就會產(chǎn)生什么樣的行為?；诋斍吧鐣μ厥饨逃疤厥鈨和钠娀蚩捶?，應(yīng)當從以下幾個方面進行轉(zhuǎn)變。首先，國家應(yīng)大力宣揚和推廣特殊教育及特殊兒童的主體價值，從國家層面給予政策方面的倡導(dǎo)與引導(dǎo)。自古歷來，但凡政策推廣都需要國家從宏觀層面予以推廣和宣揚，增強社會對特殊教育及特殊兒童的認識與理解。其次，轉(zhuǎn)變社會人士對特殊教育的認識。特殊教育作為國民教育的一個重要組成部分，它事關(guān)社會主義現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，也事關(guān)整個教育公平的實現(xiàn)。特殊兒童是人類自我進化過程中的自然現(xiàn)象，他們是人類的一份子，需要廣大社會人員尊重、支持和保護他們，接受教育是國際法、《憲法》等賦予他們的一項基本人權(quán)。再次，對于廣大特殊教育教師而言，需要轉(zhuǎn)變過去歧視、排斥等觀念，以包容、全納等思想來接受特殊兒童。特殊教育教師素質(zhì)的提升將對特殊兒童產(chǎn)生深遠的影響。優(yōu)秀的教師可以引導(dǎo)、培養(yǎng)出優(yōu)秀的學(xué)生，對于特殊兒童來說，更需要優(yōu)秀的教師來引導(dǎo)，幫助其融入社會。

（二）加大對特殊教育經(jīng)費投入力度，保障特殊教育質(zhì)量

在新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，即廣大人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。在這一矛盾的指引下，特殊教育事業(yè)發(fā)展首先需要國家在教育經(jīng)費投入上加大力度，保證教育經(jīng)費總量能夠持續(xù)穩(wěn)定增長，與此同時更需要對教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化和調(diào)整。一方面固然要保障對義務(wù)教育、高等教育的穩(wěn)定投入，另一方面需要對社會最為關(guān)注、教育最薄弱環(huán)節(jié)進行投入，以保證優(yōu)質(zhì)教育資源的充足性，最大化地滿足廣大人民群眾日益增長的各種教育需求。首先，改革現(xiàn)有特殊教育財政體制，強化省級政府在特殊教育經(jīng)費投入上的責任。當前，我國特殊教育財政體制與義務(wù)教育基本一樣，是分級財政管理體制，以地方政府負責，以省為主的財政撥款體制。特殊教育經(jīng)費與地方政府的財政收入緊密相關(guān)。其次，建立和特殊教育經(jīng)費投入發(fā)展指標體系，以監(jiān)測全國及各地區(qū)特殊教育經(jīng)費投入相關(guān)情況，無論是特殊教育經(jīng)費總額還是財政性特殊教育經(jīng)費與非財政性特殊教育經(jīng)費投入，抑或是特殊教育生均經(jīng)費投入，都可以在一定程度上監(jiān)測各地區(qū)特殊教育發(fā)展，幫助國家適時對特殊教育經(jīng)費進行調(diào)整。新修訂的《殘疾人教育條例》中明確規(guī)定，各級地方政府應(yīng)當將殘疾人教育所需要經(jīng)費納入到教育財政預(yù)算當中，國務(wù)院和省級人民政府設(shè)立專項資金，專項用于支持發(fā)展特殊教育，支持邊遠貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)特殊教育發(fā)展。

（三）加大監(jiān)督，強化政府在特殊教育中的責任

任何政策、制度的實施都需要有一個健全的督導(dǎo)機制來予以保障。在特殊教育事業(yè)發(fā)展上，需要建立和完善特殊教育督導(dǎo)制度，增強特殊教育發(fā)展的監(jiān)督指導(dǎo)，優(yōu)化傳統(tǒng)的自上而下的管理模式，建立和健全層級的教育監(jiān)管體系，將監(jiān)管貫穿于整個特殊教育發(fā)展的各個方面。在此，可以借鑒域外國家和地區(qū)的優(yōu)秀做法，如我國香港地區(qū)的經(jīng)驗，強化政府在特殊教育事業(yè)發(fā)展中的職責，徹底拋除錦上添花的管理理念。在特殊教育經(jīng)費上，建立系統(tǒng)完善的評鑒和問責制度。地方政府和各特殊教育學(xué)校在特殊教育經(jīng)費使用過程中，需要接受家長、政府以及廣大社會民眾的監(jiān)督。在特殊教育經(jīng)費使用方面，務(wù)必做到?？顚Ｓ?，不得用以挪作他用，提高現(xiàn)有的教育經(jīng)費效率。特特殊教育學(xué)校獲取到國家教育經(jīng)費和津貼后，需要與廣大家長、教師進行共同商討其用途，費用使用具體情況需要向廣大社會公布，供家長和社會公眾了解，接受社會監(jiān)督。而對于地方政府而言，需要審核各特殊教育學(xué)校的經(jīng)費預(yù)算和使用情況，了解各特殊教育學(xué)校對經(jīng)費的使用效率，以決定來年對該特殊教育學(xué)校進行經(jīng)費投入。這種評鑒和問責機制一方面可以對過去的經(jīng)費投入及使用情況進行審核與監(jiān)督，另一方面還可以有效提高當前教育經(jīng)費投入方向的準確性和效率。在教師發(fā)展方面，也需要加強對特殊教育教師質(zhì)量標準建設(shè)的督導(dǎo)，從而提高特殊教育師資質(zhì)量的實效，促進特殊教育事業(yè)的發(fā)展。

（四）大力推進特殊教育教師提升工程

世界各國和地區(qū)的教育改革表明，教師是任何教育改革取得預(yù)期效果的根本保障，教師發(fā)展是教育質(zhì)量提升的基礎(chǔ)和第一要務(wù)，這是因為教師對于教育質(zhì)量具有至關(guān)重要的作用。2018年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，明確提出要大力振興教師教育，通過建立地方政府、高校和中小學(xué)三位一體的協(xié)同育人體系，提升教師專業(yè)能力，促進教育事業(yè)發(fā)展?；诋斍拔覈厥饨逃龓熧Y培養(yǎng)和培訓(xùn)的現(xiàn)實，國家應(yīng)加大對特殊教育師資培養(yǎng)培訓(xùn)力度，在普通師范院校和綜合性師范院校開設(shè)特殊教育、教育康復(fù)學(xué)等主修課程，提高師范生融合教育素養(yǎng)與能力。在此基礎(chǔ)上，加快制定特殊教育專業(yè)建設(shè)標準，規(guī)范特殊教育課程與人才培養(yǎng)，提升特殊教育教師的培養(yǎng)質(zhì)量[3]。加大對現(xiàn)有特殊教育學(xué)校教師的培訓(xùn)力度，做到全員培訓(xùn)，從而提升普通學(xué)校教師的融合教育素養(yǎng)，增強整個特殊教育培訓(xùn)的專業(yè)性和針對性，提升特殊教育教師的專業(yè)水平。

（五）制定和完善特殊教育法律法規(guī)

教育事業(yè)的發(fā)展離不開法律為其保駕護航，特殊教育尤為如此。法律基于其強制性，一方面可以強化各級各類政府在特殊教育事業(yè)發(fā)展中的職責，另一方面還可以保障特殊兒童受教育權(quán)的實現(xiàn)和促進教育公平。這完全可以從我國《義務(wù)教育法》實施以來的經(jīng)驗予以佐證。國家通過頒布實施《義務(wù)教育法》，一方面為了保證所有適齡兒童接受義務(wù)教育，但另一方面卻強化了各級政府在義務(wù)教育發(fā)展中的職責，因而在過去的十來年，我國義務(wù)教育獲得了巨大發(fā)展，無論是數(shù)量還是質(zhì)量都得到長足發(fā)展。反觀特殊教育領(lǐng)域，由于缺乏一部專門的《特殊教育法》，無法像西方國家和我國香港、臺灣地區(qū)一樣，強化政府在特殊教育發(fā)展中的作用，導(dǎo)致許多地方政府在特殊教育發(fā)展上采取踢擦邊球的方式，選擇性地執(zhí)行中央政策，導(dǎo)致特殊教育發(fā)展受困。因此，一方面需要國家立法機關(guān)盡早地制定《特殊教育法》，以法律的形式來規(guī)范、引導(dǎo)和保障特殊教育發(fā)展，另一方面，對現(xiàn)有的特殊教育法律法規(guī)進行補充與完善，提高特殊教育法律法規(guī)的可操作性與執(zhí)行性，嚴厲懲處違反《教育法》、《特殊教育法》等法律政策的機關(guān)部門和人員，通過各種法律活動來切實提高法律的威嚴和實效性，保障特殊教育事業(yè)的發(fā)展，提高特殊教育質(zhì)量，促進特殊兒童更好地融入社會。

總之，自《殘疾人教育條例》修訂后實施以來，特殊教育取得了長足發(fā)展，質(zhì)量也獲得了較大提升。但在取得成績的同時，也需要看到特殊教育質(zhì)量存在的問題，只有正視現(xiàn)有問題，才能更好地促進特殊教育發(fā)展，促進特殊兒童發(fā)展。

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本文系樂山市2019年哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題——《殘疾人教育條例》實施下特殊教育質(zhì)量提升研究（SKL2019C19）研究成果。