試論見義勇為者社會保障的地方性立法

劉文芳

（四川警察學(xué)院 四川 瀘州 646000）

一、見義勇為者社會保障法制化的意義與價值

見義勇為是我們中華民族的傳統(tǒng)美德，也是人類社會應(yīng)當保護和提倡的高尚品質(zhì)。在當前法學(xué)界和司法實踐中，雖然對于見義勇為認定和表述存在一定分歧。但是，絕大多數(shù)學(xué)者認同，“見義勇為是指沒有法定或約定的義務(wù)，在緊急情況下，為了使國家、公共利益或者他人的人身財產(chǎn)或其他權(quán)利免受正在進行的侵害或危險而做出了不顧個人安危，同違法犯罪作斗爭或者搶險救災(zāi)合乎社會正義的危難救助行為。”[1]所以，見義勇為不同于助人為樂的一般道德行為，是在危險時刻及時出手、介入援助、救助，具有與人為或自然侵害作斗爭的勇氣和品質(zhì)，凸顯“舍生取義”、“無私奉獻”行為特征，見義勇為者往往成為和平年代的“英雄”或“勇士”。見義勇為英雄是踐行社會主義道德原則的典范、楷模，社會主義核心價值體系的先進實踐者，中華民族傳統(tǒng)美德的傳承者和弘揚者。彰顯見義勇為者的扶危濟困、匡扶正義的傳統(tǒng)美德和民族精神，是改革開放時代發(fā)展的客觀需要，也是推進社會主義文化建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀需要。正如十七屆六中全會指出，“沒有文化的積極引領(lǐng)，沒有人民精神世界的極大豐富，沒有全民族精神力量的充分發(fā)揮，一個國家、一個民族不可能屹立于世界民族之林?！盵2]近10年來，我國實現(xiàn)以德治國和以法治國有機結(jié)合，把社會主義核心價值觀貫穿在社會主義法治建設(shè)領(lǐng)域，見義勇為者保障和獎勵條例成為地方立法的重點。據(jù)統(tǒng)計，全國已有31個省、自治區(qū)、直轄市出臺了保護見義勇為人員權(quán)益的保障和獎勵條例，有些地方條例還規(guī)定榮獲“見義勇為先進分子”、“見義勇為英雄”稱號的公民，在同等條件下享有就業(yè)、入學(xué)、入伍、晉級、晉職等優(yōu)先權(quán)；榮獲“見義勇為英雄”稱號的公民，享受市級勞動模范待遇。

地方頒布見義勇為行為保障和獎勵條例，是我國立法完善的重要表現(xiàn)，也讓見義勇為者權(quán)益保障有了法律支撐。但是，長期以來的傳統(tǒng)觀念認為，見義勇為是一種道德行為，主要價值在其道德價值和社會意義，所以，全國有31個省市制定的見義勇為的獎勵和保障條例中，堅持“精神獎勵與社會保障相結(jié)合”原則，但是，從法律適用的效果來看，對見義勇為英雄注重精神支持和榮譽稱號，注重物質(zhì)獎勵的一次性、當下性，而致傷致殘的見義勇為英雄及家庭社會保障嚴重不足。2001年年初，中華見義勇為基金會于對歷屆全國見義勇為先進分子中64位烈士的家庭及子女就學(xué)狀況進行調(diào)查表明：64位烈士家庭中，42家相當困難，人均月收入不足200元，29名烈士子女因困難輟學(xué)、失學(xué)。據(jù)了解，這些見義勇為烈士家庭長期不能脫貧，而且數(shù)量每年都在增加，2000年比上年增加了11戶[3]。在2009年9月至12月期間，浙江省公安機關(guān)對全省20多年來評選出的451名浙江省見義勇為英雄人物進行生存狀況調(diào)查，調(diào)查報告顯示：全省451名省級見義勇為先進人物中，與各類違法人員或犯罪嫌疑人作斗爭的有283人，絕大多數(shù)見義勇為英雄，被轟轟烈烈地表彰后復(fù)歸沉寂，八成以上生活堪憂[4]。最近，貴州省見義勇為基金會開展了各市（州、地）、縣（市、區(qū)、）受表彰見義勇為人員底數(shù)及傷殘、犧牲人員家屬、遺屬生活狀況等調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10余年來，貴州表彰的3000余名見義勇為先進個人中，有70%存在著不同程度的生活困難[5]。見義勇為者是一種具有高風險性的道德行為，決定了見義勇為英雄在見義勇為后，自己及其家屬往往會遇到醫(yī)療、工作、生活等方面的困難，這是我們無法忽視的事實。當今世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，世界多極化、經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，科學(xué)技術(shù)日新月異，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，在躲避崇高、褻瀆英雄、解構(gòu)英雄成為一些人的個性標志時，見義勇為英雄的大公無私、毫不利己等崇高道德觀面臨社會的不斷挑釁與深度拷問，以法律形式強化見義勇為者權(quán)益的社會保障，在免除見義勇為者的后顧之憂同時，又能增強英雄文化在多元競爭中優(yōu)勢和力量，為社會主義核心價值觀的踐行提供強力支撐和制度保證。

二、現(xiàn)行地方性法規(guī)對見義勇為者社會保障中凸顯問題

改革開放的30年來，對見義勇為者的社會保障經(jīng)歷了一個不斷完善發(fā)展的過程，由最初的人身保護發(fā)展到對生活的保障，由單純的精神獎勵發(fā)展到精神與物質(zhì)獎勵、保護保障相結(jié)合，是我國道德建設(shè)和法治建設(shè)的一個完善和進步。全國31個省市見義勇為人員的獎勵和保護條例的頒布，一方面，對見義勇為者及其家屬權(quán)益的法律保障有著不言而喻的重要意義，有力推動社會主義核心價值觀的大眾化；另一方面，法律規(guī)定的社會保障不完善，不合理，使見義勇為者權(quán)益難以得到充分有效的保障，不利于見義勇為精神在全社會得到弘揚，不利于營造社會主義文化建設(shè)良好社會氛圍。主要存在以下幾個方面的不足之處：

（一）見義勇為者的認定標準不統(tǒng)一。全國31個省市見義勇為人員的獎勵和保護、保障條例，對一些根本性的問題，難以作出統(tǒng)一的規(guī)定。首先，在對“見義勇為”行為的認定上。山東省、黑龍江省、四川、甘肅等絕大多數(shù)省、市《見義勇為人員獎勵和保障條例》中，規(guī)定“見義勇為必須是在‘法定職責以外’實施的行為”。如，四川省規(guī)定“本條例所稱見義勇為，是指公民在履行特定義務(wù)以外，為保護國家、集體利益或他人人身、財產(chǎn)安全，不顧個人安危，同各種違法犯罪作斗爭或者搶險救災(zāi)的行為。”[6]這里的“特定義務(wù)”，既包括法定義務(wù)，也包括約定義務(wù)。甘肅省規(guī)定“本條例所稱見義勇為人員，是指不負有法定職責和特定義務(wù)，為保護國家、公共利益或者他人的人身、財產(chǎn)安全，與違法犯罪行為作斗爭或者在搶險救災(zāi)、救人活動”[7]。但是，福建省、北京市、湖北省、廣東省等省、市《見義勇為人員獎勵和保障條例》中，對見義勇為的非義務(wù)、非約定的性質(zhì)上認定不明。如北京市規(guī)定“本條例所稱見義勇為，是指為保護國家、集體利益或者他人的人身、財產(chǎn)安全，不顧個人安危，與正在發(fā)生的違法犯罪作斗爭或者搶險救災(zāi)的行為?！盵8]湖北省規(guī)定“本規(guī)定所稱見義勇為是指人民群眾為保護國家、集體利益和公民生命財產(chǎn)安全，不顧個人安危，挺身而出同違法犯罪行為和重大災(zāi)害事故作斗爭的行為。”[9]廣東省規(guī)定“見義勇為人員是指公民在法定職責之外，敢于挺身而出，積極同侵害國家、社會、集體利益和公民生命財產(chǎn)安全的行為作斗爭或者在排除治安災(zāi)害事故和自然災(zāi)害中作出突出貢獻的人員?！盵10]這三個地方法規(guī)都沒有涉及見義勇為的非義務(wù)、非約定的性質(zhì)。于是，當負有約定義務(wù)（特定義務(wù)的公民），與違法犯罪做斗爭時，在廣東，湖北省、北京市就可以被認定為見義勇為，而同樣的事情發(fā)生在四川、遼寧省、重慶市大多數(shù)省市卻不能認定為見義勇為。此外，不同地區(qū)條例規(guī)定的見義勇為事件的外延是不同的，外延寬泛的地區(qū)把與違法犯罪行為作斗爭、檢舉揭發(fā)、搶險救災(zāi)、救人等事件都納入了見義勇為范圍，大多數(shù)省、市《見義勇為人員獎勵和保障條例》規(guī)定，見義勇為者既包括制止正在發(fā)生的違法犯罪，又包括搶險、救災(zāi)、救人等表現(xiàn)突出的行為。而外延較窄的地區(qū)只是強調(diào)與違法犯罪行為作斗爭，如江西省、重慶市、甘肅、深圳條例，沒有涉及在他人遇到事故危險時等，在抗洪搶險、救助因意外事故、事件中的當事人是否確認為見義勇為行為。各地方見義勇為者的確認標準不同，使見義勇為的主體在不同地區(qū)，不同行政主體認定的范圍上存在著較大的區(qū)別，造成了立法的宗旨在司法實踐中的不統(tǒng)一性，從而使各個地方對相同見義勇為者，獲得不同的社會保障和保護，嚴重違背社會公平正義原則。

（二）見義勇為者的社會保障責任主體錯位。對見義勇為者的社會保障是見義勇為者生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是對見義勇為者社會支持的最重要內(nèi)容。確立見義勇為英雄社會保障的責任主體關(guān)系到影響保障資金的來源、結(jié)構(gòu)，是社會保障能否充分有效的關(guān)鍵因素。在政府與社會分離的大趨勢下，地方立法對見義勇為英雄的社會保障社會化的理念，構(gòu)建以社會主導(dǎo)的社會保障體系。凸顯在各省獎勵和保護見義勇為人員條例中，對于見義勇為傷殘人員的醫(yī)療、誤工及傷殘后的生活補助等法定費用或見義勇為犧牲人員的喪葬費、生前撫養(yǎng)（扶養(yǎng)）人的必要生活費等法定費用，基本按下列順序解決：（一）致害人及其監(jiān)護人承擔；（二）見義勇為人員所在單位承擔或保險機構(gòu)按規(guī)定支付；（三）從保護獎勵見義勇為基金中支付；（四）當?shù)乜h級以上人民政府財政解決。現(xiàn)行地方立法將見義勇為者的社會保障責任主體轉(zhuǎn)嫁到見義勇為人員所在單位、見義勇為人員受益者、社會保險機構(gòu)。而現(xiàn)實情況是，很多加害人無力賠償或者沒有加害人的情形下，或者一些單位和社會保險機關(guān)不執(zhí)行法律規(guī)定，見義勇為者的社會保障和保護成為空話，這也是在現(xiàn)實生活中英雄流血又流淚的一個重要原因。見義勇為英雄的社會保障主體的政府缺位是見義勇為者難以得到充分有效社會保障的根本原因。見義勇為者搶險救災(zāi)或與違法犯罪活動作斗爭的結(jié)果，一方面，不但維護了國家、公共利益和他人的合法權(quán)益，另一方面，又給他人帶來了公共安全感，維護了公共秩序和安全。所以，見義勇為行為是當代國家行政機關(guān)的一部分公務(wù)行為，見義勇為者代替國家履行其義務(wù)，從形式來看，是為了維護部分國家、集體利益以及個別人的人身、財產(chǎn)利益，但終其行為的本質(zhì)上是對公共利益和公共秩序整體的維護。只有建立起以國家為主導(dǎo)的社會保障和國家代位追償制度，才能讓見義勇為權(quán)益救濟的途徑更加順暢，真正達到保障見義勇為者權(quán)益保障的效果，實現(xiàn)見義勇為的英雄傷有所治、生存有優(yōu)待、老有所養(yǎng)良好局面。

（三）見義勇為者權(quán)益的不完整。見義勇為人員的社會保障權(quán)益是指公民在作出見義勇為的行為后應(yīng)予保障的利益。具體應(yīng)包含應(yīng)獲物質(zhì)獎勵的權(quán)利、應(yīng)獲保障的權(quán)益和豁免救助者責任。從現(xiàn)有地方性立法和實踐來看，見義勇為人員的社會保障權(quán)益重在政府頒發(fā)見義勇為的物質(zhì)獎勵，缺失應(yīng)獲權(quán)益保障的操作規(guī)程和豁免救助者責任。主要表現(xiàn)：一是現(xiàn)有的地方立法條例只是粗放性地規(guī)定了見義勇為者應(yīng)獲保障的權(quán)益，比如：受傷后獲得及時醫(yī)療救治的權(quán)利；獲取醫(yī)療期間救治費用和誤工費用補償?shù)臋?quán)利；見義勇為人員致殘獲得相關(guān)評級和待遇的權(quán)利；見義勇為人員犧牲后其家屬獲得撫恤的權(quán)利；見義勇為人員犧牲或致殘家屬或本人因生活困難獲得救助的權(quán)利；見義勇為人員具有勞動能力傷殘后的就業(yè)權(quán)利；見義勇為人員或其子女獲得升學(xué)中加分的權(quán)利；見義勇為人員獲得人身安全保護的權(quán)利等。但對如何落實這些權(quán)利以及這些權(quán)益受侵犯時的救濟措施則缺乏詳實規(guī)定法律、法規(guī)操作性不強。二是缺失豁免救助者責任。現(xiàn)行地方性條例，沒有根據(jù)國情制定為“見義勇為”者免除法律責任的相關(guān)規(guī)定，見義勇為者在見義勇為的過程中，由于疏忽大意而給受害人、犯罪分子甚至是第三人造成了人身、財產(chǎn)損害，這時產(chǎn)生的損失，是應(yīng)該豁免見義勇為者在見義勇為過程中由于無心過失而給受害人、犯罪分子甚至是第三人造成的人身、財產(chǎn)損害等相關(guān)責任?；砻庖娏x勇為者在一些特定情形中的責任，由政府代替見義勇為者來承擔相關(guān)的責任，保障見義勇為者解除在道德上、法律上面臨的尷尬和困境，鼓勵更多人見義勇為。

（四）見義勇為者權(quán)益的保護對象不平等。現(xiàn)行地方性立法機械地移植現(xiàn)有的勞動和社會保障法律法規(guī)，對見義勇為人員的保護保障，其主體范圍僅適用于企事業(yè)職工和公務(wù)員。根據(jù)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第八條第（八）項的規(guī)定：企業(yè)職工從事?lián)岆U、救災(zāi)、救人等維護國家、社會、公眾利益的活動致殘或死亡,應(yīng)認定為工傷,并因此享受工傷保險待遇,死亡者的家屬可得到死亡賠償金；致殘者可得到補助或撫恤,其家屬也可得到撫恤。但這里的主體僅限于企業(yè)職工。根據(jù)《公務(wù)員法》、《法官法》、《檢察官法》等有關(guān)行政法，對國家機關(guān)工作人員見義勇為保護國家、集體和人民利益,勇于同違法犯罪行為作斗爭,使自己受到傷害的,一般情況下應(yīng)作為公傷,享受公費醫(yī)療或醫(yī)療保險待遇。致殘可得到補助或撫恤,其家屬也可得到撫恤。行政法律法規(guī)中對見義勇為人員的保護具有相當大的局限性,其主體范圍僅適用于國家工作人員。實踐中出現(xiàn)的大量非國家工作人員、非企事業(yè)單位的見義勇為者，傷害或者致殘乃至犧牲后，他們的社會保障成為空白，不能對他們提供有效的法律保障。

（五）見義勇為者權(quán)益的社會保障水平低?！侗本┦幸娏x勇為人員獎勵和保護條例》實施辦法中規(guī)定，北京無工作單位的見義勇為負傷人員在醫(yī)療期間，由行為發(fā)生地的區(qū)、縣民政部門從基金中給予不低于本市當時城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的經(jīng)濟補助?！端拇ㄊ”Ｗo和獎勵見義勇為條例》規(guī)定，公民因見義勇為部分或完全喪失勞動能力無固定收入的，由當?shù)孛裾块T作為社會救濟對象予以救濟。現(xiàn)行地方性法規(guī)把見義勇為社會保障等同我國社會保障制度中經(jīng)濟補助和社會救濟，將對見義勇為人員的權(quán)益保障納入到社會救助法中，其立法理念很值得商榷。見義勇為者是指公民個人非因法定職責,為保護國家、公共利益或者他人的人身、財產(chǎn)安全,不顧個人安危,制止正在發(fā)生的違法犯罪行為或者搶險救災(zāi)、救死扶傷的合法行為，顯然不能用最低生活保障制度來保障見義勇為人員的合法權(quán)益。因為他為國家、為社會、為“公共利益”作出了特殊的貢獻，見義勇為是高風險行為和他們的貢獻決定了他們致傷、致殘或者失去勞動能力時，國家為他們提供的不能是居民最低生活保障制度，不應(yīng)該與普通社會成員一樣納入同一個社會保障系統(tǒng)，而是需要相對獨立的制度安排。見義勇為英雄應(yīng)享有較高的生活待遇和充分的社會保障，必須是實行社會優(yōu)撫政策，見義勇為人員理所當然屬于社會優(yōu)撫法的保障對象，他們和我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的社會優(yōu)撫對象的現(xiàn)役軍人及與現(xiàn)役軍人有關(guān)的家屬及烈士家屬一樣，提供褒揚或者優(yōu)惠性質(zhì)的物質(zhì)幫助,以保障其生活不低于一般生活水平的制度。這是對見義勇為的人文關(guān)懷和良好風尚的引導(dǎo)非常重要的法律制度。

在城市化進程提速、流動人口持續(xù)激增，熟人社會正在向陌生人社會轉(zhuǎn)變中，見義勇為這一最能體現(xiàn)人類互助精神的善舉也正在遭遇著愈發(fā)尷尬的處境。完善見義勇為者權(quán)益的全面保障，建立全國統(tǒng)一的見義勇為者的權(quán)利保障法，依靠德治和法治兩手抓，成為推進社會主義先進文化的重要內(nèi)容和條件。

［1］羅竹鳳.成語大詞典［M］.北京：漢語大詞典出版社，2000：388.

［2］中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2011：7.

［3］姚迎春.榜樣示范效應(yīng)弱化現(xiàn)象分析［J］.探索，2002（06）：117-118.

［4］http://news.sina.com.cn/c/2010-12-25/082021704863.shtml.［EB］.

［5］http://legal.people.com.cn/GB/188502/16227806.html.［EB］.

［6］《四川省保護和獎勵見義勇為條例》第2條.

［7］《甘肅省獎勵和保護見義勇為人員條例》第2條規(guī)定.

［8］《北京市見義勇為人員獎勵和保護條例》第2條.

［9］《湖北省見義勇為人員獎勵保護規(guī)定》第2條.

［10］廣東省見義勇為人員獎勵和保障規(guī)定第2條.