省級彩票銷售機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制存在的問題及解決措施

摘要：近年來，我國彩票市場快速發(fā)展，社會各界對彩票行業(yè)的關(guān)注度越來越高，各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)也通過出臺各項(xiàng)制度的方式不斷規(guī)范彩票銷售機(jī)構(gòu)的發(fā)行銷售行為。原先單一的陳舊的財(cái)務(wù)管理理念已經(jīng)無法適應(yīng)彩票行業(yè)的快速發(fā)展，這也促使彩票銷售機(jī)構(gòu)必須進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制建設(shè)，完善現(xiàn)有的規(guī)章制度，加強(qiáng)各崗位的相互制約和監(jiān)督。本文對省級彩票機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制方面存在的問題進(jìn)行探討，并從提高認(rèn)識、健全制度、完善監(jiān)督等方面提出解決措施。

關(guān)鍵詞：彩票機(jī)構(gòu);內(nèi)部控制

目前我國彩票市場進(jìn)入了高速發(fā)展階段，僅2018年，全國累計(jì)彩票銷售就達(dá)到5115億元，比我國彩票發(fā)行首年銷量增長3萬倍，籌集了數(shù)以億計(jì)的公益金，有力地支持了我國社會福利事業(yè)和公益事業(yè)的發(fā)展，對我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用，彩票事業(yè)的健康有序發(fā)展承載著深遠(yuǎn)的社會意義和公益意義。

一、省級彩票銷售機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制的重要意義

我國彩票機(jī)構(gòu)分為中央彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和省級彩票銷售機(jī)構(gòu)，其中省級彩票銷售機(jī)構(gòu)作為自收自支的事業(yè)單位，長期以來既有事業(yè)單位的行政職能屬性，又有機(jī)構(gòu)內(nèi)部同工不同酬的分配機(jī)制，還有國家彩票中心、財(cái)政部門、體育行政部門等上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在這樣的特殊管理模式下，大部分彩票機(jī)構(gòu)仍然是沿用本機(jī)構(gòu)制定的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和規(guī)章制度來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的管理作用。隨著彩票事業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段，中獎環(huán)節(jié)的公正性、相關(guān)的業(yè)務(wù)費(fèi)、公益金的使用情況越來越多地受到社會各界的關(guān)注，彩票機(jī)構(gòu)只有建立健全系統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)控制度，對每一項(xiàng)業(yè)務(wù)流程都做到細(xì)化管控，彩票資金才能實(shí)現(xiàn)公正透明、合理高效的運(yùn)用，彩票事業(yè)才能得到長遠(yuǎn)有序的健康發(fā)展。

二、目前內(nèi)部控制在省級彩票機(jī)構(gòu)實(shí)施中存在的問題

（一）彩票機(jī)構(gòu)人員內(nèi)部控制意識欠缺

首先，彩票機(jī)構(gòu)作為自收自支的事業(yè)單位，內(nèi)部的管理模式、資金性質(zhì)、賬務(wù)處理都是按照事業(yè)單位的管理模式進(jìn)行。而內(nèi)部控制的定義是為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)營目標(biāo)，在企業(yè)或機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施的一系列自我約束、自我規(guī)范、自我評價(jià)和控制的措施和方法。這樣就導(dǎo)致彩票機(jī)構(gòu)的工作人員對內(nèi)控制度產(chǎn)生誤解，認(rèn)為事業(yè)單位的本質(zhì)是國家公益機(jī)構(gòu)，使用的又是財(cái)政性資金，不是以生產(chǎn)利潤最大化為目的，因此彩票機(jī)構(gòu)可以不設(shè)立內(nèi)控制度。

其次，彩票機(jī)構(gòu)全面實(shí)施內(nèi)部控制需要全體人員具備內(nèi)部控制意識，這也是保障內(nèi)控工作順利推進(jìn)的重要條件。目前大部分彩票機(jī)構(gòu)的工作人員內(nèi)部控制的意識較差，甚至認(rèn)為內(nèi)控就是完善財(cái)務(wù)制度，將內(nèi)部控制的工作完全由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。但是彩票機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制應(yīng)該是為了實(shí)現(xiàn)合理規(guī)范的彩票銷售，在彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施的涉及各個(gè)部門業(yè)務(wù)的管理方法和制約措施，涵蓋了機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我管理、業(yè)務(wù)流程規(guī)劃、工作效果的評估評價(jià)等多個(gè)方面，不是單一的由財(cái)務(wù)部門就能獨(dú)立完成的工作，因此造成內(nèi)部控制實(shí)施效果不佳。

（二）相關(guān)內(nèi)部控制制度不完善

內(nèi)控制度應(yīng)該是對整個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部全方位立體的管理制度，而不是單一片面的僅僅限于財(cái)務(wù)部門或財(cái)務(wù)制度的管理。目前大部分彩票機(jī)構(gòu)在執(zhí)行相關(guān)的政策法規(guī)時(shí)，往往是以財(cái)政部門或主管部門下發(fā)的文件作為政策依據(jù)，對機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理比較重視，例如相關(guān)的財(cái)務(wù)管理辦法、可支出的范圍以及相關(guān)的支付流程等制度相對較健全，而忽視了對機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員和各崗位相互關(guān)聯(lián)性的管理，沒有為重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門以及各部門工作流程控制節(jié)點(diǎn)制定相關(guān)的制度流程，導(dǎo)致內(nèi)部人員工作職責(zé)不清晰，業(yè)務(wù)流程沒有全面規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，一旦出現(xiàn)問題，機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員之間就容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明確、相互推諉的現(xiàn)象。2015年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求全國各類行政事業(yè)單位要在2016年完成內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作，但是四年來，全國各省級彩票機(jī)構(gòu)由于地區(qū)管理水平的差異，內(nèi)控制度建設(shè)的完成和質(zhì)量差異化嚴(yán)重，大部分流于形式，雖然有個(gè)別省份能夠完成內(nèi)控體系的建設(shè)，但是也僅停留于表面的內(nèi)部控制手冊的編制，沒有在實(shí)際工作中嚴(yán)格落實(shí)和實(shí)施，無法真正防控風(fēng)險(xiǎn)，起到保護(hù)彩票事業(yè)的作用。

（三）缺乏有效的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

彩票機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制是通過一系列制度和流程的規(guī)范達(dá)到管理過程的建立。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各個(gè)相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價(jià)。只有在彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施必要和有效的監(jiān)督，并通過監(jiān)督活動在必要時(shí)對業(yè)務(wù)流程和規(guī)范給予不斷的改正和提高，內(nèi)部控制制度和各項(xiàng)政策才能得到有效的執(zhí)行并且落實(shí)到位。

目前省級彩票機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，往往更重視制度的執(zhí)行，而輕視對執(zhí)行過程中的監(jiān)督，這就導(dǎo)致在內(nèi)控制度的執(zhí)行過程中，一是沒有規(guī)范的監(jiān)督評價(jià)和管理壓力約束，導(dǎo)致彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員在進(jìn)行業(yè)務(wù)活動時(shí)沒有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的要求，二是因?yàn)闆]有有效的監(jiān)督制約，所以在工作中和業(yè)務(wù)流程中執(zhí)行內(nèi)控制度的效果不佳。另外彩票機(jī)構(gòu)經(jīng)常涉及的政府采購、合同評審、內(nèi)部信息交換等方面的工作，也會由于沒有完善的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，而影響工作效果，最終導(dǎo)致支付環(huán)境中的會計(jì)信息嚴(yán)重失真，影響彩票事業(yè)的健康發(fā)展。

三、提高彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制水平的有效對策

（一）增強(qiáng)彩票機(jī)構(gòu)人員的內(nèi)控意識，特別是管理層的內(nèi)控意識

為了更好地提高彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工的內(nèi)部控制意識，可以定期組織員工進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)性的培訓(xùn)，尤其需要加強(qiáng)對彩票機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識方面的培訓(xùn)。只有彩票機(jī)構(gòu)的管理層人員真正在思想深處認(rèn)識到內(nèi)部控制對機(jī)構(gòu)管理的重要性，并按計(jì)劃分步推進(jìn)、全面部署內(nèi)控制度工作，起到率先垂范和積極的帶頭作用，內(nèi)控制度才能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部真正的落實(shí)并執(zhí)行下去，而不是僅僅停留在書面成果上。

彩票機(jī)構(gòu)在進(jìn)行內(nèi)控制度和體系的搭建過程中，需要通過一系列的前期調(diào)查和研究，出臺詳細(xì)的內(nèi)控工作任務(wù)分解表，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部從管理層和業(yè)務(wù)層方面對任務(wù)進(jìn)行分解，完善和新建制度，制定業(yè)務(wù)流程規(guī)范，對各部門以及下屬旗縣區(qū)的工作人員進(jìn)行集中培訓(xùn)和分散培訓(xùn)，并且對個(gè)別重點(diǎn)部門還應(yīng)進(jìn)行多次的一對一指導(dǎo)。這些瑣碎和繁雜的基礎(chǔ)工作，除了要依靠財(cái)務(wù)部門和外部監(jiān)管部門的有效推動、跟進(jìn)指導(dǎo)，更需要彩票中心的管理層、環(huán)境干部和具體執(zhí)行人員從思想意識上對內(nèi)控制度有深入了解，在中心內(nèi)部建立一個(gè)全過程、全方位、全員參與的建設(shè)內(nèi)控的氛圍，才能將內(nèi)控工作較好的布置下去并順利開展，使工作逐步趨于順暢。

（二）建立健全科學(xué)完善的內(nèi)控制度

內(nèi)部控制的建立應(yīng)當(dāng)遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益原則。彩票機(jī)構(gòu)在進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)是要根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，將之前的所有的內(nèi)部規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程重新梳理。

第一是對權(quán)限批準(zhǔn)的控制，機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員在行使工作職能時(shí)，應(yīng)通過內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定，對每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行合理的授權(quán)，明確各個(gè)環(huán)節(jié)管理人員在具體工作中的權(quán)限和所承擔(dān)的責(zé)任;第二是合理劃分不相容崗位分離原則，不相容崗位分離是內(nèi)控制度的核心，這一點(diǎn)不僅僅是針對財(cái)務(wù)部門出納崗和會計(jì)崗，其他部門在工作中涉及的授權(quán)批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、稽核檢查、文件存檔等相關(guān)崗位的設(shè)定都需要符合不相容崗位分離原則，確保機(jī)構(gòu)內(nèi)部各崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督;第三是利用預(yù)算對彩票機(jī)構(gòu)的資金使用進(jìn)行控制，財(cái)務(wù)部門應(yīng)通過編制合理的彩票發(fā)行費(fèi)年度預(yù)算，對機(jī)構(gòu)內(nèi)部全年的各項(xiàng)收入和支出進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理，同時(shí)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核和績效評估，在預(yù)算執(zhí)行的過程中發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決問題，通過內(nèi)控制度的管理杜絕無預(yù)算支出的情況發(fā)生。第四是對機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行控制，財(cái)務(wù)部門的工作成果最終是通過會計(jì)信息體現(xiàn)的，高質(zhì)量的彩票會計(jì)信息對機(jī)構(gòu)管理層人員的決策有重要的影響，而內(nèi)部控制又與會計(jì)信息質(zhì)量之間具有較高的關(guān)聯(lián)性，只有通過內(nèi)控制度對會計(jì)憑證、賬簿記錄、財(cái)務(wù)報(bào)表、會計(jì)檔案管理等方面加以規(guī)范，財(cái)務(wù)部門對外披露的每一項(xiàng)會計(jì)信息才能保證真實(shí)性、有效性和合法合規(guī)性。

（三）完善內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

加大對彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督，目前最簡單便捷的途徑就是建立審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。審計(jì)和監(jiān)督是通過系統(tǒng)專業(yè)的方法對風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制及管理過程進(jìn)行有效性的評價(jià)，建立和完善內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督評價(jià)是提高彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)控管理并最終實(shí)現(xiàn)銷售目標(biāo)的有效手段，這也是彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制管理的重要組成部分。

首先，彩票機(jī)構(gòu)需要強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)工作，通過經(jīng)常性的內(nèi)審來提高內(nèi)部控制相關(guān)制度在機(jī)構(gòu)內(nèi)部各項(xiàng)工作實(shí)施過程中的執(zhí)行率;其次，應(yīng)充分發(fā)揮相關(guān)行政主管部門和外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，從政策上給予合理的引導(dǎo)和規(guī)范，通過定期檢查和不定期的抽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度中的疏漏點(diǎn)并加以完善;最后，應(yīng)聘請第三方會計(jì)師事務(wù)所或績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，對彩票機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，借鑒企業(yè)管理的創(chuàng)新模式，逐步建立適合彩票機(jī)構(gòu)運(yùn)行的內(nèi)部控制體系。

四、結(jié)束語

對于彩票銷售機(jī)構(gòu)來說，不管是從單純的業(yè)務(wù)角度出發(fā)，還是從倡導(dǎo)內(nèi)控者的角度出發(fā)，其最終目標(biāo)是一致的，就是提高彩票銷量，為社會和國家籌集更多的公益金，履行社會責(zé)任。而健全的內(nèi)部控制制度可以保證彩票機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)安全銷售，建設(shè)可信賴的國家公益彩票。所以在業(yè)務(wù)部門圍繞銷量目標(biāo)任務(wù)過程中開展各種營銷、宣傳、采購、渠道建設(shè)等工作的同時(shí)，內(nèi)控制度更多的是關(guān)注這些工作中容易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，并通過制度規(guī)范、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、信息溝通等手段將這些風(fēng)險(xiǎn)降低或控制在可承受范圍之內(nèi)。隨著現(xiàn)代管理機(jī)制在彩票行業(yè)內(nèi)部不斷發(fā)展與完善，彩票機(jī)構(gòu)在運(yùn)行和管理方面更需要完善合理的內(nèi)部控制體系作為支撐，在符合內(nèi)部控制要求的前提下，應(yīng)著眼于管理創(chuàng)新、建立適合彩票行業(yè)運(yùn)行的內(nèi)部控制管理體系，明確相關(guān)部門人員的指責(zé)和權(quán)限，推行全面管理，提倡全員參與，建立彼此牽制、彼此連接、彼此制約的內(nèi)控制度，以保證彩票行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：

余銳，內(nèi)蒙古自治區(qū)體育彩票管理中心。