貧困治理與縣級財政統(tǒng)籌

米保加

扶貧資源的碎片化導致當前貧困治理效果低微，甚至沒有達到效果，與國家復興的目標相違背。之所以出現(xiàn)碎片化資源配置模式的主要原因是由于技術治國的條條主義影響。從本質上來說，扶貧就是重新進行財政分配，優(yōu)化資源配置的一個過程，而財政再分配的核心機制就是轉移支付專項化，同時這也是造成扶貧資源碎片化的主要原因。在當前背景下要保證貧困證明的有效性，保健扶貧能夠順利進行，需要從縣級層面出發(fā)，實現(xiàn)碎片化資源統(tǒng)籌規(guī)劃。

縣作為基本的財政單位、治理單位，在治理資源上有絕對的優(yōu)勢，因此在整理的過程當中，需要實現(xiàn)部門資源的整合，資金資源的優(yōu)化配置，同時還能夠迎合社會需求，與社會需求無限對接。在完善縣級財政統(tǒng)籌的同時，要保證縣級權力在一定的約束下，防止縣級權力過于膨脹，偏離扶貧工作的方向。在發(fā)展的過程當中，除了優(yōu)化資源配置之外，還要優(yōu)化監(jiān)督考核，形成自上而下的，社會需求表達機制，更好的完成縣級貧困治理。

1縣級財政統(tǒng)籌治理問題的提出

縣是基本的財政單位與治理單位，在信息上具有足夠的優(yōu)勢，因此部門資源整合與社會需求都能夠在縣級單位有效對接，完善縣級財政統(tǒng)籌，需要從長遠發(fā)展的角度進行。2020年作為扶貧攻堅戰(zhàn)役的最后年限，政府積極投入大量的資源，希望能夠早日打贏扶貧攻堅戰(zhàn)。但是從實際效果來看，扶貧治理的效果甚微，甚至可以說是無效。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是財政在撥出扶貧資源之后，進入縣級管理時，往往由多個部門進行管理，在多個部門的管理下形成片化管理的格局。扶貧資源一般都是通過專項資金渠道到相關部門，再或者是通過扶貧單位直接帶到扶貧村鎮(zhèn)，因此扶貧資源進入貧困地區(qū)的渠道是多種多樣的，但是并沒有通過縣政府，而且縣政府很難對碎片化的扶貧資源進行統(tǒng)籌管理。其中碎片化資源體現(xiàn)在以孤立的村莊為主，人們以村莊為單位進行扶貧資源輸入、扶貧治理，這種單一而且僵化的模式，導致村莊很難進行脫貧，即使脫貧也是表面上的脫貧。因為沒有完善的資金渠道，經(jīng)濟發(fā)展不起來，脫貧更加困難。而如何保證脫貧有效進行，是我們在文章當中研究的重點[1]。

統(tǒng)籌能力是貧困治理的重要途徑，通過對扶貧工作進行深入研究，發(fā)現(xiàn)人們對脫貧的標準，是以收入是否超過特定的水平為界限，也就是說收入沒有達到這個水平，就是貧困。但是人們并沒有意識到收入能力的提升，可上可下而且不確定，存在諸多變動性因素。但是貧困人口的能力沒有提升，即使貧困人口在脫貧之后，在市場風險與經(jīng)濟大環(huán)境的沖擊下，還會再次貧困。從總體上來說，就是有能力的脫貧，才是真正的脫貧，而個體脫貧是由多個原因組成的。

2縣級扶貧現(xiàn)狀

2.1 扶貧產(chǎn)業(yè)不具有規(guī)模性

在扶貧的過程當中，產(chǎn)業(yè)不具有規(guī)模，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，就無法建立起長期的扶貧機制。扶貧資源分散在不同的水平結構當中，同時這些資源最后進入到貧困戶手中，資源規(guī)律存在不能發(fā)揮效益，農(nóng)村地區(qū)資源利用開發(fā)難度大，資源之間缺乏合作與整合導致在小小的一座村莊內，遍布各種產(chǎn)業(yè)，且產(chǎn)業(yè)之間沒有形成規(guī)模效益，產(chǎn)業(yè)的生存非常艱難。并且扶貧工作完成之后，產(chǎn)業(yè)交給村民，村民首先不會經(jīng)營，其次不具備能力，導致貧困村的脫貧缺乏活力，也不能達到脫貧的目標。

2.2 扶貧資源分布不均

扶貧資源分布不均，體現(xiàn)在資源配置不均勻，比如一部分資源浪費現(xiàn)象嚴重，另一部分資源又嚴重不足。貧困村的資金來源于幫扶單位的籌資，因此資源的多少完全取決于幫扶單位的能力。對于扶貧能力強的單位，能夠帶領村莊，在短短的一段時間內脫貧致富，但是扶貧能力弱的單位，能力有限、資源有限，資源不能均衡配置，在小小的區(qū)域內，再次形成貧富差距明顯的貧困分化，很難達到精準扶貧效果。

2.3 扶貧資源與社會需求不能對接

扶貧資源是否能夠真正的發(fā)揮作用，關鍵在于這些資源能否滿足社會的需求，如果這些資源與社會的需求不能對接，那么就可以直接判斷這種扶貧方式的錯誤，因為南轅北轍扶貧效果根本等于零。黨建扶貧資源項目的碎片化，很容易造成扶貧項目的兩極分化，一類偏好，另一類毫無變動[2]。而對于沒有任何改變的村莊，是因為只能得到較少的扶貧資源，資金不能配套使用，而且現(xiàn)在資源很容易被村莊當中的精英層面所控制，導致這些嚴重的兩極分化。甚至對于一些得了大量資源的貧困村莊，資源的利用也不能和村莊的需求對接，因為村莊要脫離貧困，需要的不僅僅是資金，還要配套政策的支持以及產(chǎn)業(yè)的帶動等等。

2.4 扶貧資源的監(jiān)督難度大

扶貧資源的碎片化決定了扶貧資源的利用只有扶貧單位知道，其中扶貧資源的數(shù)量、結構、去向以及來源等，并不被人所知。雖然在早期要求扶貧單位及時上報，但是不是每個部門都能夠上報。由于部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調機制，資金管理和使用存在很多問題，沒有嚴格的程序作為限制，扶貧資金管理混亂，管理非常不便。而這些分散在不同部門、管理村莊的扶貧單位扶貧資源，政府沒有資格，甚至沒有統(tǒng)籌能力，扶貧難度越來越大。

3貧困治理與縣級財政統(tǒng)籌對策

3.1建立起自上而下的需求表達機制

經(jīng)過對扶貧發(fā)展的深入探索，筆者意識到要縣級統(tǒng)籌發(fā)展扶貧資源配置作用，提高扶貧的精準性，應該自上而下地建立起社會需求表達機制。從本質上來說，縣級水平資源的統(tǒng)籌不僅僅是統(tǒng)籌分散的扶貧資源，更是統(tǒng)籌分散的社會需求。具體來說，就是要在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制當中建立起一種透明的社會需求表達機制，讓農(nóng)民，也就是貧困收益群體參與到扶貧資源使用決策當中，讓農(nóng)民表達自己的需求，決定資源如何使用，才能夠讓扶貧資源發(fā)揮出價值。

3.2 制定改革扶貧考核方式

現(xiàn)有的考核方式雖然規(guī)定了大量標準，但是標準都是以資金投入為準，導致各個單位會花大量的時間尋找資源。這種方式的優(yōu)點是能夠經(jīng)歷大量資金的積累，但是缺乏扶貧資源碎片化的統(tǒng)籌。為了避免因為統(tǒng)籌扶貧資源而造成資金投入熱情的降低，考核的方式應該將統(tǒng)籌與資金投入放在同樣的水平線上，在新的扶貧工作當中強調部門之間的綜合效果[3]。也就是說一個部門的扶貧成績和全縣的扶貧工作呈正相關，用這個方式從對面的角度促進扶貧工作的開展。

3.3 強化扶貧財政監(jiān)督

職能改革考核方式之外，還需要加強監(jiān)督工作，雖然資金的統(tǒng)籌能夠提升扶貧效果，但是很容易滋生權力膨脹和濫用，因此需要進一步完善財政審計，加強縣級財政問責，嚴格限制濫用資金、挪用扶貧公款、侵占扶貧資金現(xiàn)象的存在，保證扶貧資金能夠依法按照規(guī)矩合理使用。因為在扶貧工作開展的過程當中，還應該加入第三方評估進去，以公開透明的方式，掌握扶貧資源的去向和使用效果，優(yōu)化財政統(tǒng)籌。

最后，需要強調貧困治理還需要在縣級層面實現(xiàn)扶貧資源統(tǒng)籌，在省級、中央地區(qū)都能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用，自上而下形成具有約束力的財政統(tǒng)籌管理。

4結語

進入2020年，扶貧工作進入到結尾階段，在最后的關頭，需要縣級統(tǒng)籌好扶貧資源，做好精準扶貧工作，從精準的角度出發(fā)，做好扶貧工作。開展扶貧工作的時候，需要從貧困個體的角度出發(fā)，深切明確貧困個體的需求，統(tǒng)籌扶貧資源，運用國家政策，促進國家復興。