黑龍江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管實踐

周 寧，李 超，呂志學(xué)，史彥林，張 利，勇麗波，李日新，林鳳祥

(1.黑龍江省水利科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150070；2.黑龍江省水利學(xué)會 水土保持專業(yè)委員會，黑龍江 哈爾濱 150070)

黑龍江省貫徹和踐行習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神，以及在黑龍江省考察時做出的“把黑土地保護好、利用好”的重要指示精神[1]，聚焦 “水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)[2]，立足東北地區(qū)深化改革，創(chuàng)新推動水土保持監(jiān)管高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。

1 法規(guī)體系建設(shè)

1.1 行業(yè)法規(guī)

黑龍江省先后出臺《黑龍江省水土保持工作實施細則》(自1985年5月1日起施行，至1993年12月1日廢止)、《黑龍江省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(自1993年12月1日起施行，至2018年3月1日廢止)、《黑龍江省水土保持條例》(自2018年3月1日起施行，以下簡稱《省水保條例》)等地方性法規(guī)，水土保持行業(yè)法規(guī)體系不斷健全，水土保持行政許可、行政處罰、行政強制等行政手段日趨完善，為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管提供了有力的法規(guī)保障。《省水保條例》[3]的施行切實推動了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案 “放管服”改革，取消了對水土保持方案編制單位資質(zhì)的限定，規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)單位可自行編制亦可委托具備相應(yīng)技術(shù)能力的機構(gòu)編制；取消了水土保持設(shè)施驗收行政許可，調(diào)整為由生產(chǎn)建設(shè)單位組織第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告，向社會公開并向水土保持方案審批機關(guān)備案。

1.2 優(yōu)化營商環(huán)境

2015年12月7日，《黑龍江省人民政府關(guān)于清理規(guī)范省政府部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》經(jīng)黑龍江省政府第五十六次常務(wù)會議審議通過，自2016年1月29日起施行。該決定規(guī)范水土保持中介服務(wù)事項2項，指明申請人可按要求自行編制水土保持監(jiān)測報告和水土保持方案，也可委托有關(guān)機構(gòu)編制，審批部門不得以任何形式要求申請人必須委托特定中介機構(gòu)提供服務(wù)；轉(zhuǎn)換水土保持中介服務(wù)事項1項，不再要求申請人提供水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估報告，改由審批部門委托有關(guān)機構(gòu)進行技術(shù)評估。取消中介服務(wù)實施機構(gòu)資質(zhì)限制，準入條件放寬至具有從事生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測、方案編制和水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估工作相應(yīng)能力和水平且具有獨立法人資格的全部企事業(yè)單位，極大地調(diào)動了市場主體能動性，營造了公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境。

2019年1月18日，《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》經(jīng)黑龍江省第十三屆人民代表大會第三次會議通過，自2019年3月1日起施行。該條例以優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范公權(quán)力行使、維護市場秩序、激發(fā)市場活力、依法保護市場主體合法權(quán)益和促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展為總綱，要求水土保持行政許可嚴格根據(jù)權(quán)責清單、政務(wù)服務(wù)事項清單和中介清單，規(guī)定標準、減少環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程，推行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦、我?guī)娃k”工作機制，全省統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一辦理條件、統(tǒng)一申請材料、統(tǒng)一服務(wù)流程，明確網(wǎng)上辦理事項的目錄、流程、指南，細化、量化辦結(jié)時限。省級水土保持行政許可承諾辦理時限為6個工作日，較行政許可法規(guī)定的20個工作日的辦結(jié)時限壓減了70%。

1.3 行政執(zhí)法

2017年11月21日，《黑龍江省行政執(zhí)法責任制規(guī)定》經(jīng)黑龍江省政府第九十七次常務(wù)會議通過，自2018年1月1日起施行。2019年1月2日，《黑龍江省行政執(zhí)法程序規(guī)定》經(jīng)黑龍江省政府第二十二次常務(wù)會議通過，自2019年2月15日起施行。以上兩個法規(guī)的施行對推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強化行政執(zhí)法責任，推動建立權(quán)責清晰、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制具有積極意義。在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持行政執(zhí)法方面，依法明確水土保持行政執(zhí)法單位的行政執(zhí)法職權(quán)、責任和主體資格。水行政主管部門制定并公布權(quán)責清單，編制水土保持行政執(zhí)法流程服務(wù)指南并在服務(wù)窗口或者辦理執(zhí)法事項的網(wǎng)站公開。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持行政執(zhí)法積極推行行政裁量權(quán)基準制度、行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，嚴格按執(zhí)法程序開展工作，全面推行“雙隨機一公開”檢查方式。為有效減少對企業(yè)的實地執(zhí)法檢查頻次，降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的干擾，積極嘗試運用水利部“生產(chǎn)建設(shè)項目信息化監(jiān)管”平臺，逐步實現(xiàn)在網(wǎng)上對生產(chǎn)建設(shè)項目的日常監(jiān)管。

1.4 行政處罰屬地化

2018年8月24日，《黑龍江省人民政府關(guān)于行政處罰權(quán)實施屬地化執(zhí)法改革的決定》經(jīng)黑龍江省政府第十三次常務(wù)會議通過，自2018年12月16日起施行。此后，全省范圍積極推進行政處罰權(quán)屬地化執(zhí)法改革，將省級水土保持行政權(quán)力清單中的7項行政處罰事項下放，實施屬地化執(zhí)法，省級水行政主管部門不再實施水土保持行政處罰，主要負責政策標準制定、監(jiān)督指導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處。該項改革明晰了省、市、縣三級的水土保持行政處罰權(quán)限和責任邊界，在強化屬地水土保持行政處罰權(quán)責的同時提升了省級統(tǒng)籌監(jiān)督的質(zhì)效，有效防止了水土保持監(jiān)管真空。

1.5 行政裁量權(quán)

2019年1月28日起施行的《黑龍江省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》首次規(guī)定了細化、量化行政裁量的定性標準，約束了規(guī)范裁量范圍、種類和幅度。結(jié)合水利部辦公廳《關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》(辦水保〔2019〕172號)中的“水土保持違法行為違法情節(jié)及行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標準”，嚴格規(guī)范水土保持行政裁量權(quán)，縮小裁量空間，限制隨意裁量，提升依法行政的公信力，使黑龍江省水土保持行政裁量權(quán)的行使和監(jiān)督工作走上制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，有效解決了水土保持行政執(zhí)法裁量權(quán)行使方面存在的裁量權(quán)基準缺失、裁量標準不統(tǒng)一、人情和關(guān)系裁量、隨意行政裁量、裁量權(quán)監(jiān)督不力等問題，避免了執(zhí)法腐敗現(xiàn)象滋生。

2 制度建設(shè)

2.1 考 評

黑龍江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管工作得到省委和省政府的高度重視，生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)造成的人為水土流失得到有效監(jiān)管。2019年1月8日，黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)了《黑龍江省水土保持目標責任考核評估辦法(試行)》；2019年3月29日，黑龍江省政府考評工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《黑龍江省2019年度水土保持目標責任考核評估指標評分細則》(水?？嫁k發(fā)〔2019〕1號)，首次將生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治、水土保持方案編報及其監(jiān)督檢查，水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)和水土保持補償費征收等生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管工作情況納入政府考核體系。同年，黑龍江省委組織部考評辦也將生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管工作情況納入黑龍江省市(地)經(jīng)濟社會發(fā)展主要責任指標考評，將其作為水利考評部分的一項高權(quán)重指標，考評結(jié)果與省委對市(地)委的激勵約束、選拔任用和問責追責相結(jié)合。

2.2 網(wǎng)上審批

近年來，黑龍江省不斷加快全省水土保持監(jiān)管信息化建設(shè)步伐，積極推行省域范圍水土保持網(wǎng)上行政審批全覆蓋。2013年，集網(wǎng)上審批、電子監(jiān)察、法制監(jiān)督等多項功能為一體的電子政務(wù)平臺黑龍江省人民政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中心(以下簡稱網(wǎng)上政務(wù)中心)成立，省級生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持行政許可施行網(wǎng)上審批，2013年10月至2014年10月為審批過渡期，網(wǎng)上審批和紙質(zhì)審批并行。自2014年11月起，網(wǎng)上政務(wù)中心啟用網(wǎng)上審批電子專用章，省級生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持行政許可實現(xiàn)全部網(wǎng)上受理、審批和公示。以服務(wù)行政相對人為宗旨，省水利廳公布包括申請材料、條件、程序、期限及依據(jù)等信息的行政許可審批事項一次性告知單，嚴格落實一次性告知，杜絕二次無故補正，認真履行“四零服務(wù)”承諾，做到行政許可相對人只跑一次，在壓縮審批時限上不斷優(yōu)化辦事流程和精簡程序環(huán)節(jié)，多年來網(wǎng)上審批“零超時”。水土保持審批實行網(wǎng)上辦理，接受公眾監(jiān)督和職能部門監(jiān)管，行政審批時間和經(jīng)濟成本有效降低，事中、事后監(jiān)管信息化水平顯著提升。

2.3 審批權(quán)級

2015年，黑龍江省水利廳印發(fā)的《關(guān)于簡化水土保持方案編制審批和水土保持設(shè)施驗收有關(guān)事項的通知》(黑水發(fā)〔2015〕339 號)，調(diào)整了水土保持方案編制范圍，強化了水土保持方案報告表制度，對征占地面積在5 hm2以上或挖填土石方總量在5 萬m3以上的生產(chǎn)建設(shè)項目，要求編制水土保持方案報告書；對征占地面積在5 hm2以下或者挖填土石方總量在5萬m3以下的生產(chǎn)建設(shè)項目，要求一律編報水土保持方案報告表。這與2019年水利部印發(fā)的《關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水保〔2019〕160號)要求一致。生產(chǎn)建設(shè)單位編制和申報水土保持方案的經(jīng)濟和行政成本大幅降低，水土保持行政審批由省級向市(地)級、縣(市、區(qū))級傾斜，省級審批項目數(shù)量占比呈逐年降低趨勢，由2013年的58.53%下降至2018年的9.94%；市(地)級和縣(市、區(qū))級審批項目數(shù)量占比呈逐年增加趨勢，由2013年的41.47%上升至2018年的90.06%，屬地化審批及監(jiān)管格局逐步形成，見表1。在此基礎(chǔ)上，黑龍江省水利廳先后印發(fā)了《關(guān)于強化依法行政 進一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作的通知》(黑水發(fā)〔2016〕56號)、《關(guān)于進一步做好水土保持行政審批工作的通知》(黑水發(fā)〔2016〕164 號)和《關(guān)于加強水行政審批事項監(jiān)管工作的通知》(黑水發(fā)〔2018〕257 號)等一系列政策導(dǎo)向文件，全省各級水行政主管部門“優(yōu)服嚴管、放管結(jié)合”，行政監(jiān)管重心由事前向事中、事后轉(zhuǎn)移，水土保持行政審批質(zhì)效不斷提升。

表1 黑龍江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批情況

2.4 區(qū)域性評價

2017年，黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范全省涉企中介服務(wù)收費的若干意見》(黑政辦規(guī)〔2017〕67號)，推行區(qū)域性評價和聯(lián)合評價，對工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的水土保持方案、礦產(chǎn)壓覆評估、非易發(fā)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害危險性評估等由市(地)、縣(市)政府(行署)組織實施區(qū)域性評價的，不再實行單一項目評估，相關(guān)費用由各級財政負擔，在土地開發(fā)支出中列支，所有項目均要在土地出讓前完成，由市(地)、縣(市)政府(行署)組織實施。水土保持行政管理方面，各級水行政主管部門不得指定下屬事業(yè)單位、企業(yè)性質(zhì)中介服務(wù)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會作為評估服務(wù)機構(gòu)，尊重企業(yè)自主選擇服務(wù)機構(gòu)。該意見與水利部水保〔2019〕160號文件精神一致，突出了企業(yè)競爭性選擇，旨在減少政府干預(yù)，切實降低實體經(jīng)濟運行成本和制度性交易成本。

2.5 監(jiān)督管理能力

2009—2016年，黑龍江省先后對所轄市(地)、縣(市、區(qū))開展水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)3批次，實現(xiàn)了省域106個行政區(qū)全覆蓋。根據(jù)《黑龍江省水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)實施方案》，全省圍繞“五完善、五到位、五規(guī)范、五健全”和全面提高水土保持方案審批率、實施率、水土保持設(shè)施驗收率的目標，積極、穩(wěn)步開展了各項工作，通過歷時8年一以貫之的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，各市(地)、縣(市、區(qū))水土保持監(jiān)督管理履行職責能力得到明顯增強，水土保持監(jiān)督管理水平得到顯著提高。在此基礎(chǔ)上，近年來黑龍江省持續(xù)強化生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)管，2017年制定了《黑龍江省水土保持信息化工作2017—2018實施計劃》，2018年編制《黑龍江省牡丹江地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管技術(shù)報告》并通過水利部審核，2019年自主開展并完成了全省4 221個疑似生產(chǎn)建設(shè)圖斑的解譯和核查工作，衛(wèi)星遙感、無人機和移動終端等信息化手段在水土保持監(jiān)管工作中的應(yīng)用漸成常態(tài)化，水土保持信息化監(jiān)管能力和水平大幅提升。

3 結(jié) 語

黑龍江省踐行“放管服”改革，堅持水土保持行政權(quán)限下移、落實屬地監(jiān)管，優(yōu)化營商環(huán)境，水土保持行政審批普及網(wǎng)上辦理、簡化運行流程、壓縮辦結(jié)時限，水土保持行業(yè)和行政相關(guān)法規(guī)體系建設(shè)步伐明顯加快，體系不斷健全，水行政主管部門行使水土保持行政許可、行政處罰、行政強制和行政征收權(quán)力得到了有力法規(guī)保障，在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管能力上有了長足進步。