遼寧地區(qū)農(nóng)村生活污水治理長效運(yùn)行機(jī)制探究

符斯童 晁雷*， 王留鎖 李亞峰

（1. 沈陽建筑大學(xué)，遼寧沈陽 110168；2. 國家村鎮(zhèn)污水處理與資源化工程技術(shù)中心，遼寧沈陽110161）

1 引言

自2008 年以來，遼寧在中央農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金大力支持下，持續(xù)加大農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)。截至2017 年8 月，遼寧省14 個地市，16 個縣級市，25 個縣，59 個區(qū)，857 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，11 319 個行政村，已建成農(nóng)村污水處理設(shè)施288 座，設(shè)計處理能力37.6 萬t/d。但目前，鄉(xiāng)村生活污水產(chǎn)量約為93 萬t/d，而設(shè)施實際處理量不足10 萬t/d，設(shè)施達(dá)標(biāo)運(yùn)行率不到25%［1］。農(nóng)村污水管理體制雖已初步建立，但各部門分割交叉管理，對于具體責(zé)任仍然尚未劃分，無法進(jìn)行較好的監(jiān)管與后期運(yùn)行維護(hù)工作［2］。資金方面，按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)資金來源以市、縣自籌為主，省級補(bǔ)助為輔的基本原則，但在農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)中，還面臨著配套管網(wǎng)建設(shè)和后期運(yùn)行管理等諸多問題［3］。因此，積極探索并全面實施適應(yīng)遼寧農(nóng)村地區(qū)實際的污水綜合治理以及長效管理機(jī)制，對遼河流域水污染治理和水環(huán)境改善至關(guān)重要。

2 遼寧地區(qū)農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)情況和治理模式及工藝

2.1 設(shè)施建設(shè)情況

自遼寧大力開展農(nóng)村污水整治以來，至2017年，現(xiàn)有的污水處理設(shè)施分布在沈陽、撫順和鐵嶺地區(qū)的共有171 座，占總數(shù)的59%，剩余地區(qū)有117座，占比41%［4］。在建設(shè)規(guī)模上，村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模10～2 000 t/d。由圖1 可以得出，處理設(shè)施規(guī)模100～500 t/d 的最多，約占總數(shù)的37%；規(guī)?！?00 t/d 的設(shè)施占比18%；規(guī)模500～1 000 t/d 的設(shè)施占比22%；規(guī)模＞1 000 t/d 的設(shè)施占比23%。由于農(nóng)村生活污水的排放量相對于城鎮(zhèn)生活污水的排放量較少，所以農(nóng)村污水處理設(shè)施的規(guī)模與城鎮(zhèn)污水處理廠的設(shè)計規(guī)模相差較大。

圖1 村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施規(guī)模分布

2.2 治理模式和工藝

根據(jù)不同村莊所處的地理位置不同以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件差異等因素的影響，遼寧省通過專家考證和調(diào)研等多種形式，因地制宜地選擇污水處理的治理模式?，F(xiàn)今遼寧地區(qū)的農(nóng)村污水處理模式主要以分散處理、集中處理、接入市政管網(wǎng)為主。在工藝的選擇上，遼寧地區(qū)共有MBR、SBR、A/O、人工濕地、土壤滲濾、穩(wěn)定塘、一體化設(shè)施和組合工藝8 個類型。在具體的工藝選擇上，數(shù)量上以土壤滲濾和一體化設(shè)施居多，二者分別占處理設(shè)施總數(shù)的38%和21%。

3 遼寧地區(qū)農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)行存在的問題

3.1 規(guī)劃設(shè)計不盡合理

環(huán)保部在2019 年9 月印發(fā)了《縣域農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃編制指南（試行）》。但遼寧省內(nèi)現(xiàn)有的288 座農(nóng)村污水處理設(shè)施均為2019 年以前建設(shè)，省內(nèi)大多數(shù)區(qū)縣在農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)時，缺少農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，未能在全局統(tǒng)籌層面上進(jìn)行污水處理設(shè)施的設(shè)計建設(shè)，以至于有些地區(qū)的污水處理設(shè)施設(shè)計的處理量相較于日常的生活污水排放量較大，而有些地區(qū)則由于當(dāng)?shù)毓芫W(wǎng)的覆蓋能力有限，設(shè)施不能有效地收集處理污水。以沈陽市為例，在沈陽市的1 504 個村莊中，如今共有19%完成了農(nóng)村生活污水的收集處理，但由于設(shè)施是由市財政負(fù)責(zé)投資建設(shè)，而與之配套的管網(wǎng)設(shè)施則由縣區(qū)政府負(fù)責(zé)，管網(wǎng)建設(shè)對于資金要求大，縣級財政很難滿足，造成了管網(wǎng)與設(shè)施不同步的困難，管網(wǎng)要求建設(shè)長度較長，但管網(wǎng)建設(shè)不完善，中間易出現(xiàn)斷漏等問題，導(dǎo)致污水收集困難［5］。處理工藝大部分參考城市污水處理工藝選擇，不切合進(jìn)水量和運(yùn)行費(fèi)用的實際，增加運(yùn)營成本，且缺乏對管網(wǎng)進(jìn)行檢測評估的機(jī)構(gòu)。

3.2 運(yùn)維和監(jiān)管工作有待完善

城鎮(zhèn)污水處理廠擁有一批真正了解污水處理的專業(yè)技術(shù)人員，而在鄉(xiāng)村污水處理過程中，負(fù)責(zé)運(yùn)營和管理的主要機(jī)構(gòu)包括區(qū)、鎮(zhèn)政府，環(huán)境保護(hù)和水利部門以及村民委員會。以遼寧省盤錦市為例，盤錦地區(qū)由村級污水處理設(shè)施所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長或環(huán)保助理對設(shè)施進(jìn)行管理，他們大都缺乏對農(nóng)村污水處理相關(guān)知識的足夠了解，管理水平較低，而普通村民只能負(fù)責(zé)日常的安全保衛(wèi)工作，不能進(jìn)行專業(yè)運(yùn)維，因此，在農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運(yùn)維監(jiān)管過程中，存在著污水處理效果差、處理效果反復(fù)波動等問題。一些已建成的污水處理設(shè)施“曬太陽”的現(xiàn)象在多地均有出現(xiàn)。對比浙江省開化縣，開化縣政府選擇將全部設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)統(tǒng)一交給第三方專業(yè)運(yùn)維公司進(jìn)行，由第三方公司對設(shè)施的進(jìn)出水水質(zhì)和設(shè)施運(yùn)行情況進(jìn)行實時監(jiān)督，遼寧地區(qū)在此方面尚有不足。在監(jiān)督管理方面，遼寧省農(nóng)村生活污水處理評價為分級考核，但目前考核的重點仍為設(shè)施的建設(shè)和設(shè)施治理目標(biāo)建設(shè)的完成率，而不在運(yùn)行管理上。重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象使得目前農(nóng)村污水處理設(shè)施的運(yùn)行情況并不好，且各區(qū)縣政府的要求和重視程度不同，考核體系不夠科學(xué)。

3.3 經(jīng)費(fèi)投入尚顯不足

由于農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)和后期運(yùn)維的資金要求很大，僅有地方財政出資進(jìn)行工作很難滿足，且中央沒有對農(nóng)村污水運(yùn)行的專項補(bǔ)助，各級政府部門也并未形成固定的財政制度對農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)行提供一定的資金支持。在農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)完成之后，與之配套進(jìn)行、同步完善的管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)也耗費(fèi)巨大。目前針對這一問題，遼寧省財政廳等相關(guān)部門對污水主體設(shè)施已經(jīng)建成但缺少管網(wǎng)配套設(shè)施的42 座污水處理設(shè)施補(bǔ)助5 880 萬元進(jìn)行同步跟進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)，但仍有一大批污水處理設(shè)施沒有完成配套，管網(wǎng)建設(shè)資金的投入依然不足。由于專業(yè)的維護(hù)人員工資待遇不高，對于設(shè)施運(yùn)維投入的資金也不夠，導(dǎo)致設(shè)施的后期運(yùn)行情況不佳，處理效果不理想。

4 建立長效運(yùn)行管理機(jī)制對策建議

4.1 治理模式和工藝選擇

4.1.1 治理模式

選擇治理模式應(yīng)充分考慮村莊所處的地理位置和社會條件等多方面因素的差異，通過詳盡的調(diào)研評估，因地制宜地在分散處理、集中處理和接入市政管網(wǎng)處理3 種方式中進(jìn)行選擇。以盤錦市為例，盤錦市對不同村莊的不同情況進(jìn)行分析考察后，根據(jù)村莊的特點進(jìn)行細(xì)化選擇。

（1）對于住戶較為分散且相對獨(dú)立的屯和小組，應(yīng)根據(jù)具體的情況采用針對屯、小組特點的分散式處理模式，處理規(guī)模一般小于30 t/d，保證污水處理設(shè)施滿足易于施工、管理便捷、針對性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)適用的特點。如盤錦市大洼區(qū)白家村相對較小，村莊內(nèi)住戶布局復(fù)雜，生活污水不易收集集中，因而選擇采用分散式處理模式［6］。

（2）對于經(jīng)濟(jì)條件好、鄉(xiāng)村規(guī)模大且分布較為集中的村，可采用村集中處理模式，進(jìn)行統(tǒng)一處理，確保整個污水處理過程運(yùn)行安全可靠，出水水質(zhì)得到保障，處理規(guī)模一般在50～100 t/d。如盤錦市盤山縣沙嶺鎮(zhèn)住戶比較密集緊湊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較好，便于通過修建村污水處理廠的方式將整村生活污水進(jìn)行統(tǒng)一收集，集中處理。

（3）對于離市政污水管網(wǎng)近的村可采用污水管道收集后，將收集污水并入市政管網(wǎng)處理的模式，具有見效快、投資小的優(yōu)點。如盤山縣大洼區(qū)大洼鎮(zhèn)距離城市市政污水管網(wǎng)較近，并入市政管網(wǎng)較為方便，且符合高程接入要求，因此采用接入市政管網(wǎng)的處理模式。

4.1.2 工藝選擇

應(yīng)根據(jù)具體村莊生活污水排放的特點，在充分考慮該村莊治理模式的基礎(chǔ)上，對設(shè)施的處理工藝進(jìn)行選擇［7］。在工藝的選擇上，應(yīng)確保適合當(dāng)?shù)氐纳鐣A(chǔ)條件，在經(jīng)濟(jì)和地理適宜的條件下選擇效果最好、運(yùn)維最簡單的工藝進(jìn)行設(shè)計。通過在鐵嶺市慶云堡村、沈陽姚千戶屯村等地區(qū)的實際運(yùn)行效果來看，以氧化塘、潛流人工濕地為核心的污水處理工藝并不適合遼寧冬季寒冷的氣候條件。由于農(nóng)村污水處理設(shè)施耗能較大，對于一些小型的污水處理設(shè)施，包括一些一體化的處理設(shè)施，可采用通過以光伏設(shè)備供電的形式對設(shè)施進(jìn)行供能。對于光伏設(shè)備，也可通過分布并網(wǎng)設(shè)計，來取代蓄電池的作用，減少需要定期更換蓄電池的費(fèi)用。

4.2 驗收移交體系

設(shè)施驗收交接是施工管理向運(yùn)行管理過渡的重要環(huán)節(jié)，其核心是建設(shè)方按照合同約定向投資方交付竣工無缺陷的設(shè)施［8］。在污水處理設(shè)施建設(shè)完成后，應(yīng)由當(dāng)?shù)卦O(shè)施投資部門（環(huán)保部門或宜居建設(shè)辦等）組織生態(tài)環(huán)境、住建、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的相關(guān)專家對農(nóng)村污水處理設(shè)施進(jìn)行驗收。要特別注意組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村局參加驗收，因為遼寧省衛(wèi)生健康委和遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織制定的《遼寧省農(nóng)村戶廁建設(shè)技術(shù)要求（試行）》，明確了戶廁和管網(wǎng)的連接方案。聯(lián)合驗收可以避免未來連接、運(yùn)行過程中出現(xiàn)問題。

同時也可參考寧波市奉化區(qū)的做法，該區(qū)政府通過將農(nóng)村生活污水治理列入政府民生實事工程，通過區(qū)政協(xié)班子成員督辦，人大代表和政協(xié)委員作為驗收組成員進(jìn)行驗收，在設(shè)施所在村安排1 名村民擔(dān)任工程監(jiān)督員進(jìn)行實時監(jiān)督的形式來對污水處理設(shè)施進(jìn)行驗收工作，并將農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村改廁、村莊環(huán)境綜合整治3 項工作結(jié)合起來，來提高治理效果［9］。

4.3 運(yùn)維管理體制

首先應(yīng)嚴(yán)格明確政府和各職能部門在建設(shè)、運(yùn)行、指導(dǎo)、監(jiān)管、考核獎懲等方面的職責(zé)分工，建立省—市—縣（區(qū)）—鎮(zhèn)（街道）—村的分級管理責(zé)任制，規(guī)范各級政府以及各相關(guān)職能部門的明確管理職責(zé)是建立完善的運(yùn)行管理體制的重要目標(biāo)［10］。具體的運(yùn)維管理工作也應(yīng)結(jié)合村莊所在地的具體情況進(jìn)行不同的運(yùn)維體系選擇。

以沈陽市為例，沈陽市自大力開展農(nóng)村污水治理以來，根據(jù)村莊具體情況的不同采用3 種不同的運(yùn)維體系：（1）農(nóng)村政府管理模式。該種模式主要用于污水處理經(jīng)費(fèi)大部分來自區(qū)縣財政的鄉(xiāng)村，由政府統(tǒng)一指定相關(guān)部門進(jìn)行管理。（2）村委會管理模式。該模式主要用于一些經(jīng)濟(jì)條件相對發(fā)達(dá)，可以實現(xiàn)大部分治理費(fèi)用自給自足的鄉(xiāng)村，由村委會指定村民進(jìn)行運(yùn)維，如新民縣方巾牛村等。（3）委托管理模式。該種方式主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)條件較為發(fā)達(dá)、污水治理體系比較明確的區(qū)縣，如于洪區(qū)。前2 種方式在經(jīng)濟(jì)上較為節(jié)省，但農(nóng)村地區(qū)缺乏真正了解污水處理設(shè)施運(yùn)維的專業(yè)人才，會造成污水處理設(shè)施運(yùn)行管理效果不佳、出水水質(zhì)較差等問題，而第3 種方式又因為經(jīng)濟(jì)要求較高不適用于所有村莊。

所以，遼寧地區(qū)應(yīng)結(jié)合村莊的具體情況進(jìn)行體系的制定。對于經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，在設(shè)施所在地區(qū)政府及各相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)的情況下，將運(yùn)行管理職責(zé)委托給第三方服務(wù)公司，并由政府及各部門對第三方公司進(jìn)行監(jiān)督；對經(jīng)濟(jì)情況差的地區(qū)，在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，由政府和有關(guān)職能部門管理，建立一個專門的管理機(jī)構(gòu)，通過對具體工作人員進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)等措施來對設(shè)施進(jìn)行運(yùn)行管理。

4.4 監(jiān)督和考核體系

建立科學(xué)完善的獎勵和約束機(jī)制，對農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)維情況進(jìn)行監(jiān)督與考核，是農(nóng)村生活污水處理的重要一環(huán)。對于兩種不同的運(yùn)維體制，應(yīng)制定不同的監(jiān)督和考核體系。對于由政府部門直接運(yùn)營的污水處理設(shè)施，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣块T統(tǒng)一部署，安排考察組每月對污水處理設(shè)施的運(yùn)行和出水水質(zhì)情況進(jìn)行監(jiān)督和考核，將考核結(jié)果定期公示?？己私Y(jié)果達(dá)標(biāo)的相關(guān)負(fù)責(zé)人員，政府可給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和行政獎勵等，用于激勵相關(guān)人員，對不達(dá)標(biāo)的人員，應(yīng)由負(fù)責(zé)部門主要領(lǐng)導(dǎo)通過約談、行政降職等形式予以處罰［11］。對于委托第三方公司運(yùn)行的污水處理設(shè)施，也應(yīng)由政府部門安排考察組按月進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為支付污水處理費(fèi)用的主要依據(jù)，根據(jù)考核情況對處理費(fèi)用予以一定獎勵或處罰［12］。

例如寧波市奉化區(qū)委、區(qū)政府把農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維工作納入政府年度目標(biāo)考核辦法之中，通過制定《奉化區(qū)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)工作考核細(xì)則》，對各鎮(zhèn)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維工作進(jìn)行考核，并要求各鎮(zhèn)對下屬各鄉(xiāng)村進(jìn)行考核，按期匯報運(yùn)維情況。對第三方運(yùn)維公司采用定期考核和不定期抽查2 種考核方式，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行綜合評定，以此作為向運(yùn)維公司支付服務(wù)費(fèi)的依據(jù)［13］。

4.5 資金保障體系

由于遼寧地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)水平比較落后，而農(nóng)村生活污水治理工程又耗費(fèi)巨大，所以單一依靠各級財政的撥款來進(jìn)行農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)維和監(jiān)管工作十分困難，必須通過多渠道的方式來確保治理資金足夠用于治理工程：（1）加大財政投入力度?？稍诟骷壺斦Y金中，單獨(dú)撥出一部分成立農(nóng)村污水處理專項資金，用于設(shè)施的建設(shè)和后期運(yùn)維等工作，同時也應(yīng)積極向中央申請一部分專項資金和補(bǔ)助支持［14］。（2）進(jìn)行村鎮(zhèn)自籌。通過村鎮(zhèn)的一些企業(yè)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，將一部分收入投入到農(nóng)村污水處理中來。（3）其他融資渠道。通過由政府和各相關(guān)部門制定一系列招商引資政策，吸引社會人士加入，將社會資金引入農(nóng)村污水治理中來。除此之外，也應(yīng)協(xié)調(diào)各級部門在污水處理設(shè)施用地、用電等費(fèi)用上給予優(yōu)惠政策，積極使用太陽能供能等方式來減少污水處理設(shè)施從建設(shè)到后期運(yùn)維的費(fèi)用。

5 結(jié)論

通過對遼寧農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)、工藝選擇和后期運(yùn)維管理等情況的分析，并根據(jù)浙江省寧波市奉化區(qū)的成功做法和遼寧部分地區(qū)的成功經(jīng)驗，對遼寧農(nóng)村生活污水處理長效運(yùn)行機(jī)制的確立提出了建議?，F(xiàn)階段，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工藝技術(shù)以及監(jiān)督管理水平限制，遼寧省農(nóng)村污水處理設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)督管理工作仍然有一些問題需要改進(jìn)，但通過建立完善的農(nóng)村生活污水長效運(yùn)行機(jī)制體系，會對改善農(nóng)村居民環(huán)境和水環(huán)境治理起到積極有效的作用。