以系統(tǒng)思維完善城鄉(xiāng)戰(zhàn)略性應(yīng)急體系

李新平　胡燕

關(guān)鍵詞 災(zāi)難沖擊 大地震 新型冠狀病毒肺炎疫情

作者簡(jiǎn)介：李新平、胡燕，成都市社科院副研究員。

中圖分類號(hào)：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.251

事實(shí)上2003年我國(guó)就出臺(tái)了《公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、2004年出臺(tái)了修訂版本的《傳染病防治法》、2007年實(shí)施了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理提供了重要法律依據(jù)。但是，在超大城市引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展中的高密集資源匯聚和高頻率的人員流動(dòng)，使應(yīng)急預(yù)防和救援管理的緊迫性日臻凸顯?，F(xiàn)在已經(jīng)是重新審視和完善城鄉(xiāng)戰(zhàn)略應(yīng)急管理系統(tǒng)的時(shí)候了。完善災(zāi)害應(yīng)急體系，就要以系統(tǒng)思維，用戰(zhàn)略性的運(yùn)籌學(xué)理論努力形成一個(gè)完善的應(yīng)急管理體系來應(yīng)對(duì)各種重大災(zāi)難，以此徹底提高救災(zāi)效率，實(shí)現(xiàn)事半功倍。

一、構(gòu)建全面賦權(quán)的決策指揮系統(tǒng)

（一）協(xié)調(diào)應(yīng)急部門和衛(wèi)生疾病防控部門職能形成聯(lián)席決策委員會(huì)

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了應(yīng)急管理部，之后各地設(shè)立了應(yīng)急管理（辦）局，成為了統(tǒng)籌管理公共事件的基礎(chǔ)平臺(tái)。新的應(yīng)急管理部主要是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件，并不包括疫情控制事件。實(shí)際上應(yīng)急管理部跟國(guó)家衛(wèi)健委是同級(jí)的架構(gòu)，應(yīng)急管理部協(xié)調(diào)不了公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。這就是新冠狀疫情出現(xiàn)部門失能的重要原因之一。改革方向有兩條路線：一是把公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的統(tǒng)籌職責(zé)并到應(yīng)急管理部，國(guó)家聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制常態(tài)化（應(yīng)急辦）統(tǒng)領(lǐng)包含醫(yī)療衛(wèi)生事件的各類災(zāi)害應(yīng)急事件;二是構(gòu)建雙方的聯(lián)席決策委員會(huì)，在應(yīng)急準(zhǔn)備階段把各個(gè)部門都協(xié)調(diào)起來，對(duì)疾控事件定級(jí)別的權(quán)力則歸于該委員會(huì)。同時(shí)，賦予各級(jí)疾控部門在意見不同的情況下有越級(jí)、獨(dú)立向上級(jí)匯報(bào)的權(quán)利。本文傾向于第二條改革路線。這是有效防止地方政府基于各種原因隱瞞突發(fā)性公共事件的重要制度建構(gòu)。

（二）成立指揮系統(tǒng)，賦與應(yīng)急指揮部緊急時(shí)刻的最高動(dòng)員權(quán)

一旦啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別后，就會(huì)成立應(yīng)急指揮部。應(yīng)急指揮系統(tǒng)（大多數(shù)地方已經(jīng)建立應(yīng)急辦（局））是災(zāi)難應(yīng)急管理系統(tǒng)的核心，是應(yīng)急管理的大腦，起著呈上啟下的重要作用。所謂呈上，就是要立即將災(zāi)難的動(dòng)態(tài)情況向更上級(jí)應(yīng)急管理系統(tǒng)報(bào)告，直到上報(bào)至國(guó)家最高管理層。所謂啟下則是當(dāng)?shù)貫?zāi)難系統(tǒng)的核心管理部門，發(fā)出指揮決策和具體指令，并在第一時(shí)間了解災(zāi)難的動(dòng)態(tài)情況，并進(jìn)一步為此做出決策。必須從人權(quán)和財(cái)權(quán)上保證政令通達(dá)和強(qiáng)大的執(zhí)行力。

（三）建設(shè)技術(shù)保障系統(tǒng)，提供大數(shù)據(jù)、智能化、區(qū)塊鏈服務(wù)

科技的進(jìn)步使我們能夠更好的面對(duì)災(zāi)難。大數(shù)據(jù)的服務(wù)，使我們能及時(shí)了解災(zāi)難的空間和人數(shù)動(dòng)態(tài)，決策者據(jù)此可以做出準(zhǔn)確決策?？茖W(xué)的決策建立在大數(shù)據(jù)上，就可以準(zhǔn)確的指揮儲(chǔ)備中心向相關(guān)災(zāi)難地點(diǎn)調(diào)撥物質(zhì)、指揮救災(zāi)人員，以及引導(dǎo)志愿者及時(shí)到達(dá)相關(guān)地域?qū)嵤┚戎袨?。這里需要說明的是，武漢紅十字會(huì)的問題在網(wǎng)絡(luò)輿論中受到了強(qiáng)烈的反彈。其核心實(shí)際既有其自身官僚化的問題，也有其技術(shù)能力落后的問題。這次武漢紅十字會(huì)作為物資接受和發(fā)放樞紐發(fā)生的一些問題，說明了應(yīng)對(duì)特大規(guī)模的救災(zāi)救援，僅靠一兩個(gè)公益組織來承擔(dān)這個(gè)職能有較大的局限。

美國(guó)國(guó)防后勤局部隊(duì)支持改進(jìn)辦公室（CPI）在費(fèi)城舉辦的一場(chǎng)演講會(huì)上，官員們回顧了區(qū)塊鏈技術(shù)如何幫助應(yīng)對(duì)緊急情況。利用區(qū)塊鏈為波多黎各（Puerto RICO）颶風(fēng)瑪麗亞所造成的災(zāi)害提供援助的努力被用作案例進(jìn)行了研究。政府機(jī)構(gòu)也可以探索使用區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)入救災(zāi)系統(tǒng)。救災(zāi)和建設(shè)的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)是資金和物資輸送。區(qū)塊鏈公開透明不可篡改，且具有去中心化特征，可以使得救災(zāi)基金落實(shí)到具體款項(xiàng)上，避免貪污以及因繁雜流程導(dǎo)致的浪費(fèi)，而其可溯源的特性又能在物資輸送上進(jìn)行一個(gè)包括原材料制造商的挑選、運(yùn)輸、運(yùn)輸流程和數(shù)據(jù)跟蹤等在內(nèi)的保證。這就使物質(zhì)的支援從源頭開始跟蹤一直到使用，保證了救援效率。

二、完善災(zāi)害物質(zhì)儲(chǔ)備系統(tǒng)

（一）設(shè)立完備的普通戰(zhàn)略物質(zhì)儲(chǔ)備系統(tǒng)

巧婦難為無米之炊，再好的指揮系統(tǒng)，如果沒有物質(zhì)的援助也只能打空拳。災(zāi)難抗擊首要的是各種物質(zhì)必須到位。我國(guó)一直都有各種物質(zhì)儲(chǔ)備系統(tǒng)，但這些物資散在各個(gè)部門管轄之中，有的系統(tǒng)還殘缺不全，比如這次武漢事件中暴露的醫(yī)療防護(hù)物質(zhì)嚴(yán)重缺乏問題，說明戰(zhàn)略性的醫(yī)療衛(wèi)生防護(hù)儲(chǔ)備很不到位。略物質(zhì)必須儲(chǔ)備在平時(shí)，調(diào)用在抗災(zāi)。每個(gè)城市多建立幾個(gè)災(zāi)害戰(zhàn)略物質(zhì)儲(chǔ)備中心是非常必要的。

（二）建設(shè)應(yīng)急時(shí)刻的支援物質(zhì)儲(chǔ)備系統(tǒng)

武漢這次的紅會(huì)事件也告誡我們應(yīng)有足夠的中心空間儲(chǔ)備應(yīng)急支援物質(zhì)。所謂應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備中心就是專門用來儲(chǔ)備各地支援物質(zhì)的地方。這些儲(chǔ)備中心的安置應(yīng)該分別安置在城市的各個(gè)方向，以便最短時(shí)間對(duì)接災(zāi)難抗擊。

三、完善災(zāi)難救安置系統(tǒng)

（一）建立戰(zhàn)略性醫(yī)院

救災(zāi)過程最重要的目標(biāo)，是保證災(zāi)難中出現(xiàn)的各種傷者、受害者的醫(yī)療。這里有兩種情況，一個(gè)是一般性災(zāi)難的救助系統(tǒng)，一個(gè)是特殊性災(zāi)難的救助系統(tǒng)。地震等地質(zhì)災(zāi)害和高傳染病災(zāi)害的明顯不同之處在于受傷者受害者的本身是否具備傳染性。我們把不具備傳染性的救助定義一般性救助系統(tǒng)，他們不需要隔離治療，而具備傳染性的救助，我們稱之為特殊性救助系統(tǒng)。對(duì)第一種我們認(rèn)為當(dāng)下的醫(yī)院體系基本能夠滿足。關(guān)鍵是特殊性救助系統(tǒng)，它擁有必須隔離的要求，對(duì)床位和醫(yī)療資源的空間和救助人員要求都具備更高。在此我們強(qiáng)烈建議吸取北京市抗擊非典的小湯山模式和武漢的火神山醫(yī)院這種經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。每個(gè)大城市應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有醫(yī)院之外建立自己的醫(yī)院救治系統(tǒng)。在各種災(zāi)難出現(xiàn)時(shí)可以緊急啟動(dòng)戰(zhàn)略性的傳染病集中隔離醫(yī)院，醫(yī)院規(guī)模根據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)模而定。

（二）完善災(zāi)民安置系統(tǒng)，根據(jù)災(zāi)難的性質(zhì)合理安置災(zāi)民

這次新冠狀肺炎疫情防控的災(zāi)民安置出現(xiàn)了較大的問題。由于沒有建立完備的災(zāi)難避災(zāi)系統(tǒng)，大量人員得不到救助，只能被要求居家隔離，這是十分不專業(yè)和十分危險(xiǎn)的。實(shí)踐證明，在各地應(yīng)當(dāng)建立緊急集中隔離地點(diǎn)，特別是專門針對(duì)疫情事故進(jìn)行集中的隔離點(diǎn)。這種隔離點(diǎn)既能保證受害者的基本衣食住行，也能保證病毒傳染的隔離。

四、建立抗災(zāi)資金金融系統(tǒng)， 探索設(shè)立救災(zāi)基金

抗擊災(zāi)難不僅需要對(duì)救災(zāi)本身提供資金支持，而且涉及經(jīng)濟(jì)大幅下滑，企業(yè)在災(zāi)難期間無法正常工作而導(dǎo)致的企業(yè)倒閉、員工失業(yè)等問題，這會(huì)導(dǎo)致災(zāi)害后遺癥的延長(zhǎng)。所以，我們建議把抗災(zāi)資金策略提升到了抗災(zāi)金融系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)直接對(duì)應(yīng)急時(shí)刻的物質(zhì)和人員資金運(yùn)用提供支持：一方面接受非災(zāi)區(qū)的救援資金，在應(yīng)急時(shí)刻點(diǎn)對(duì)點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)及時(shí)調(diào)撥資金;另一方面必須建立災(zāi)難時(shí)刻的金融政策系統(tǒng)。考慮金融系統(tǒng)是個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，抗災(zāi)資金金融系統(tǒng)只是對(duì)金融政策提出要求，金融系統(tǒng)及時(shí)作出決策。我們也強(qiáng)烈建議設(shè)立抗災(zāi)基金，基金資金來源可以是個(gè)中央財(cái)政、地方財(cái)政、民政部彩票收入及捐助?；饘⒃诰葹?zāi)中起到重要資金支持。

五、構(gòu)建災(zāi)害維穩(wěn)系統(tǒng)

（一）法治系統(tǒng)保障著整個(gè)社會(huì)治安穩(wěn)定

一方面，通過打擊非法漲價(jià)、囤貨行為，打擊街面犯罪，維持社會(huì)治安，保證著系統(tǒng)不會(huì)出現(xiàn)無序的情況，使人民能夠安心養(yǎng)病治病、社會(huì)不會(huì)陷入混亂。另一方面，通過制度建構(gòu)給予應(yīng)急管理者、救災(zāi)決策者和社會(huì)參與者一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，有助于提高效率。

（二）組織災(zāi)害督查、監(jiān)督系統(tǒng)

武漢的抗災(zāi)實(shí)踐證明，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)決策和評(píng)估督查非常重要。以往鑒來，要加強(qiáng)應(yīng)急的法治制度建設(shè)，特別是要加強(qiáng)重大應(yīng)急事件的免責(zé)和追責(zé)制度。所謂免責(zé)，是要充分考慮到突發(fā)公共衛(wèi)生事件及時(shí)采取隔離、封堵等措施的重要性以及可能帶來的負(fù)面影響，兩害相校取其輕，對(duì)涉及重大傳染性疫情的強(qiáng)硬決策給予一定的免責(zé)。所謂追責(zé)，就是要建立評(píng)估督查系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上建立事后追責(zé)制度，對(duì)不作為、遲作為、亂作為的行為進(jìn)行懲處，以督查抗災(zāi)提高效率。

（三）必須構(gòu)建公開透明的輿論系統(tǒng)

保證人民群主的知情權(quán)、并依法保障敢于講真話的公民的合法權(quán)益，保障信息的公開透明。

六、成立完善的接受援助接待系統(tǒng)

新冠疫情救援中，在舉國(guó)體制下，全國(guó)強(qiáng)大的救援力量陸續(xù)涌入。卻不料爆出了救援力量物質(zhì)安置的問題，給救援帶來了不小的麻煩。這就說明要在指揮部的指揮下分門別類的安排救援力量安置系統(tǒng)，讓救援力量及時(shí)和救災(zāi)系統(tǒng)對(duì)接，也讓他們沒有保留沒有后顧之憂，這是極其重要的。

七、構(gòu)筑多元化的抗災(zāi)體系，積極吸引民間力量抗災(zāi)

在救災(zāi)指揮部的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，我們不能忽視社會(huì)力量參與抗災(zāi)救災(zāi)。事實(shí)證明，社會(huì)組織等民間力量有著強(qiáng)大的救災(zāi)和抗災(zāi)動(dòng)力。在突發(fā)事件的應(yīng)急救援中，應(yīng)當(dāng)歡迎和引導(dǎo)各類社會(huì)組織、社會(huì)力量的參與，主動(dòng)和他們對(duì)接，互通有無，讓各類社會(huì)組織、社會(huì)力量嵌入整個(gè)抗災(zāi)防控的指揮體系之內(nèi)，從物質(zhì)和人力上給予支持。當(dāng)然，需要指出的是，社會(huì)組織、社會(huì)力量的行動(dòng)必須是在救災(zāi)一盤棋之中，不得隨意擾亂國(guó)家應(yīng)急救援的指揮行動(dòng)，要做到重大事件報(bào)備。