構建新時代軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系芻議

夏 維 張俊楠 閆 婧

（1.陸軍研究院，北京100012；2.中國人民解放軍31668部隊，西寧810000；3.中國建設銀行重慶分行，重慶400010）

軍地協(xié)同發(fā)展離不開強有力的法治保障，要善于運用法治思維和法治方式推動軍地協(xié)同一體化發(fā)展，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范、引導、保障作用，提高軍地協(xié)同發(fā)展法治化水平。加快構建新時代軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)制度體系，是響應黨中央號召、順應國家大勢、全面推進“三步走”戰(zhàn)略、促進軍地協(xié)同一體化發(fā)展的迫切要求。

1 軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系建設的重要意義

1.1 國防和經(jīng)濟建設需要

當前，軍地協(xié)同一體化發(fā)展的廣度、深度和維度不斷拓展延伸，為構建新時代軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系開辟了新天地。

目前，我國軍地協(xié)同一體化發(fā)展領導體系初步建成。在國家層面，2017年1月成立了中央軍民融合發(fā)展委員會及其辦公室，各省、自治區(qū)、直轄市同步設立領導機構，國防建設與經(jīng)濟建設的關系逐步厘清。

2016年5月頒發(fā)的《關于經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展的意見》確定了今后一個時期推進軍地協(xié)同一體化發(fā)展的基本原則，同年12月印發(fā)的《經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展“十三五”規(guī)劃》則為軍地協(xié)同一體化發(fā)展指明了方向。

1.2 理順軍民協(xié)同內(nèi)部關系

軍地協(xié)同一體化發(fā)展的本質(zhì)在于打破軍民分割的局面，避免資源稀缺性對國防建設和經(jīng)濟建設的不利影響，而政策法規(guī)的制定則有助于調(diào)整各方利益、優(yōu)化資源配置。

明確管理機構職能權限。當前，軍民多方介入和運行機制互相排斥，是軍地協(xié)同一體化發(fā)展進程中的主要瓶頸，推進政策法規(guī)體系建設，能夠廓清管理部門職能權限，避免核心部門利益擴大化，改變國防建設和經(jīng)濟建設長期各自為政、條塊分割的情況。

優(yōu)化資源市場調(diào)控配置。國防資源的分配根據(jù)建設規(guī)劃施行，而資源市場的調(diào)控則堅持利益導向。強化立法保障，構建政策法規(guī)體系，有助于兩者從“互擠”轉為“互濟”，實現(xiàn)資源調(diào)控方式由行政手段、市場配置向法治手段轉變。

促進國防經(jīng)濟共融共通。構建軍地協(xié)同政策法規(guī)體系，能夠促進國防建設和經(jīng)濟建設深度融合，軍地雙方信息互通、能力互知、需求共曉，減少“民不了解軍的需求，軍不知道民的能力”問題，獲得需求與供給無縫對接、軍地協(xié)同跨越式發(fā)展的效果，為取得“1+1＞2”的軍地協(xié)同發(fā)展效果當好“擺渡人”。

1.3 固化軍地協(xié)同實踐成果

軍地協(xié)同一體化發(fā)展實踐所取得的成績凝聚著無數(shù)人的智慧和心血，需要用法律的手段加以固化（見圖1）。

固化重點領域創(chuàng)新成果。在國防科技和武器裝備重點領域，基礎設施建設、武器裝備采購等潛力領域，以及海洋、太空和網(wǎng)絡空間等新興領域涌現(xiàn)出大量成果。其中，高技術產(chǎn)業(yè)占比50%以上，一大批核心技術取得突破，需要出臺政策法規(guī)，使軍轉民、民參軍結構和成果得到鞏固優(yōu)化。

固化國防軍隊轉型建設成果。改革至今，戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)軍種主建的新體制機制正全面轉軌，進入調(diào)整理順、同頻共振階段。新時代軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系既是實現(xiàn)軍地協(xié)同法治化的前提，也是國防和軍隊建設法治化的需要，還是我國社會主義法治體系建設的重要方面，應同步推進軍地協(xié)同一體化發(fā)展與政策法規(guī)制度體系建設，以法制促進協(xié)同，以協(xié)同完善法制。

圖1 軍地協(xié)同政策法規(guī)體系的地位作用

2 當前軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系現(xiàn)狀與不足

盡管我國軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系建設取得了不少成績，但我國軍民協(xié)同尚處在由初步協(xié)作向深度融合過渡的階段，這一情況短期內(nèi)不會改變，現(xiàn)行政策法規(guī)體系中還存在較多不足和弊端。

2.1 政策文件多，法律規(guī)范少

在現(xiàn)行法規(guī)體系中，政策性文件占比較大，如《關于經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展的意見》《國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策綱要》等，發(fā)布的法律規(guī)范較少，較難滿足軍地協(xié)同一體化深度發(fā)展的需求。

2.2 專項法規(guī)多，綜合法律少

專項法律是軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系的重要組成部分，對推進軍地協(xié)同一體化發(fā)展作用巨大，如修訂完成的《中國人民解放軍裝備管理條例》《中華人民共和國國防交通法》等，但也存在適用性不高、調(diào)整空白能力不強等問題。截至目前，統(tǒng)領軍地協(xié)同全局發(fā)展的綜合性法律雖已納入全國人大立法規(guī)劃多年，但迄今仍未出臺相關文件。

3 推進軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系建設的意見及建議

構建軍地協(xié)同一體化發(fā)展政策法規(guī)制度體系時，應將其置于軍地協(xié)同法治體系建設總體框架之下，秉承中國特色、遵循憲法精神、樹牢系統(tǒng)思維、緊貼實踐需求，努力做到層次分明、彼此配套。

3.1 優(yōu)化頂層設計，出臺基本法律法規(guī)引領協(xié)作

抓好頂層設計，可取得事半功倍的效果。一是出臺基本法律法規(guī)。建議盡快修訂《中華人民共和國國防法》，增加軍地協(xié)同發(fā)展章節(jié)，將政策法規(guī)上升為法律，搭建體系框架結構；同時，盡快出臺軍地協(xié)同發(fā)展綜合性法律。二是規(guī)劃建設路徑。根據(jù)軍地協(xié)同發(fā)展思路目標，科學合理調(diào)配資源和保障力量，設計軍地協(xié)同一體化發(fā)展遠景圖、路線圖和施工圖，利用法律手段解決實踐中面臨的各種問題，增強時效性與權威性。三是解決矛盾問題。打破部門間的利益壁壘，解決管理交叉、效率低下問題，暢通“民參軍”“軍轉民”渠道，適當放寬準入門檻，加大監(jiān)督檢查力度，竭力減少法律糾紛。四是借鑒先進經(jīng)驗。參考美國、俄羅斯等國家的經(jīng)驗，建立高度集中的一元化管理體制和領導體系。

3.2 完善配套立法，強化軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)無縫對接

依照《憲法》對現(xiàn)存的法律規(guī)范進行整理，果斷廢除滯后項，及時糾正沖突項，完善補充空白項。一是找準職能定位。根據(jù)軍地協(xié)同發(fā)展目標趨勢、內(nèi)外環(huán)境和任務需要，著眼國家“十四五”規(guī)劃、國防和軍隊建設“三步走”戰(zhàn)略，用法制固化改革發(fā)展成果，用發(fā)展推動法制自身改良進步，堅持法制與發(fā)展相生相伴、相互促進。二是堅持需求導向。根據(jù)“國防建設融入經(jīng)濟建設，地方建設貫徹國防需求”的總體目標，修訂完善現(xiàn)有法律規(guī)范，著力解決層級低、權威性差和執(zhí)行力弱等問題，針對軍地協(xié)同發(fā)展過程中軍品采購、國防專利流失、知識產(chǎn)權保護等領域的立法不足等問題，按照“集中統(tǒng)籌、先急后緩、先有后優(yōu)”的方針，推進重點領域政策法規(guī)的制定和實施。三是搭建體系框架。軍地協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)體系涵蓋了軍隊、地方、裝備、后勤等多個領域，需要規(guī)范的事項涉及方方面面，故法規(guī)的類別和側重點應該有所區(qū)別，不僅要制定有關基本原理、原則要求的基本類法規(guī)，也要有規(guī)范操作程序、工作流程的管理類法規(guī)，還要有規(guī)范某一武器裝備、具體事項指標性能的技術類法規(guī)。四是關注重點領域。對于軍地協(xié)同發(fā)展過程中的立法空白項，注重強化軍地雙方溝通協(xié)調(diào)，加快立法進度和力度，適當向國防動員、人才培養(yǎng)等重點領域，以及海洋、太空、網(wǎng)絡、電磁等新興領域傾斜，完善知識產(chǎn)權、準入許可、安全保密和投資融合等法律制度，促進軍地協(xié)同一體化發(fā)展工作走向科學化、法治化、規(guī)范化，消除軍民體系分離的制度障礙，提升法治化水平。

3.3 創(chuàng)新融合機制，確保國家安全與經(jīng)濟發(fā)展同頻共振

法規(guī)制度要想長效落實，需要建立完善可靠可行的運行機制。一是分解細化機制。國防安全與國家根本利益、人民切身利益息息相關，必須通盤考慮，應當按照“中國夢—國防安全—職責使命—能力素質(zhì)—要素需求”的邏輯鏈條解析民族復興偉業(yè)，使軍事需求遵循“研究提出—評估論證—執(zhí)行展開—反饋調(diào)整”程序形成閉環(huán)回路，通過立法保證軍地協(xié)同一體化發(fā)展方向。二是推廣普及機制。堅持把軍地協(xié)同發(fā)展理念納入國防教育和軍營文化建設體系，加大宣傳力度，調(diào)動社會參與的積極性，提高政策法規(guī)執(zhí)行力度。三是創(chuàng)新協(xié)作機制。分類審查批準，完善市場準入制度；對涉及利益主體多、協(xié)調(diào)難度大的重點法規(guī)，抓好先期試點工作；對軍地協(xié)同發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題、新需求，常態(tài)引入第三方評價監(jiān)督機制；相關單位應健全完善獎懲激勵機制，嚴格執(zhí)法監(jiān)督機制，確保軍地協(xié)同一體化發(fā)展始終沿著正確軌道前行。