探索建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制
——深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神

吳 寧，寧甜甜，孫 魯

（上海師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200234）

脫貧攻堅(jiān)是著眼于全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性舉措，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)要求和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)放到治國(guó)理政的重要位置，納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，提升到貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念的高度?！包h中央、國(guó)務(wù)院明確減貧目標(biāo)、采取精準(zhǔn)的基本方略、制定超常規(guī)的政策舉措，我國(guó)創(chuàng)造了中國(guó)減貧史、人類減貧史上的奇跡，連續(xù)6 年累計(jì)減貧人數(shù)8 329 萬(wàn)，每年平均減貧人數(shù)超1 300 萬(wàn)，預(yù)計(jì)到2020 年，中華民族將徹底擺脫絕對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)全面小康的千年夢(mèng)想?！盵1]黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，這一重要宣示標(biāo)志著我國(guó)扶貧工作的走向?qū)闹攸c(diǎn)消除絕對(duì)貧困向全面應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困過(guò)渡，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制將成為未來(lái)扶貧工作的核心內(nèi)容，為2020 年后我國(guó)相對(duì)貧困指明了方向。貧困是一種狀態(tài)而不是一種固有特征，伴隨貧富差距而出現(xiàn)，伴隨社會(huì)發(fā)展而變化，解決貧困問(wèn)題需要緊密把握我國(guó)的現(xiàn)實(shí)。2020 年后中國(guó)全面建成小康社會(huì)、消除了絕對(duì)貧困并非貧困問(wèn)題的歷史終結(jié)，而是揭開(kāi)了扶貧工作的新篇章。相對(duì)貧困將取代絕對(duì)貧困而成為貧困領(lǐng)域的主要問(wèn)題，相對(duì)貧困仍將存在且在一定時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在，并呈現(xiàn)出新特征。2020 年消除絕對(duì)貧困之后，中國(guó)扶貧工作由集中式減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向常規(guī)性減貧戰(zhàn)略、由解決絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困、由重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)減貧融合推進(jìn)、由重點(diǎn)解決國(guó)內(nèi)貧困轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)外合作減貧。我國(guó)與相對(duì)貧困的斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)也將成為其他國(guó)家的有益借鑒，為世界減貧提供中國(guó)智慧和中國(guó)方案。我國(guó)相對(duì)貧困伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化而變化，具有長(zhǎng)期性、廣泛性和多維性、次生性等特征，并在農(nóng)村和城市地區(qū)具有不同表現(xiàn)形式。相對(duì)貧困因社會(huì)的結(jié)構(gòu)、功能和機(jī)制不完善、不健全而滋生，要分析相對(duì)貧困發(fā)生的制度性根源；建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制要以中國(guó)特色的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和多向合力的共同作用，構(gòu)建伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而調(diào)整變化的長(zhǎng)效減貧體制。

一、解決相對(duì)貧困的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)意義

貧困是一種狀態(tài)而不是一種固有特征，伴隨貧富差距而出現(xiàn)，伴隨社會(huì)發(fā)展而變化，解決貧困問(wèn)題需要緊密把握我國(guó)的現(xiàn)實(shí)。解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，只是完成了最基本的扶貧任務(wù)，貧困現(xiàn)象依然會(huì)長(zhǎng)期存在。相對(duì)貧困的問(wèn)題在絕對(duì)貧困的消失之后愈發(fā)凸顯，提前謀劃和應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困問(wèn)題非常必要，已經(jīng)到了有條件有能力解決相對(duì)貧困問(wèn)題的窗口期。

絕對(duì)貧困是人均年收入在國(guó)家或省級(jí)行政單位劃定的貧困線以下，“是對(duì)應(yīng)‘絕對(duì)剝奪’的概念，對(duì)其測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)主要采用對(duì)食物消費(fèi)的貨幣化”[2]（101）。絕對(duì)貧困主要體現(xiàn)在物質(zhì)匱乏方面，解決絕對(duì)貧困問(wèn)題就是解決貧困人口的溫飽問(wèn)題。2020 年以前我國(guó)的減貧是與絕對(duì)貧困作斗爭(zhēng)，對(duì)于絕對(duì)貧困的扶助僅針對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，這是由我國(guó)的具體國(guó)情決定的：第一，伴隨市場(chǎng)化和城市化進(jìn)程，城市內(nèi)定居人口收入較為穩(wěn)定，財(cái)產(chǎn)性收入較高，防范風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，絕對(duì)貧困發(fā)生率較低;第二，城市內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況相對(duì)繁榮，人口就業(yè)相對(duì)充分，保障性措施較為完備，城市內(nèi)絕對(duì)貧困萌芽易控;第三，城市的外來(lái)人一旦遭遇絕對(duì)貧困，傾向于向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)容易成為絕對(duì)貧困匯聚的“洼地”，以農(nóng)村為導(dǎo)向的扶貧成為了中國(guó)式解決絕對(duì)貧困問(wèn)題卓有成效的利刃。

相對(duì)貧困是指在特定的社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式下，依靠個(gè)人或家庭的勞動(dòng)力所得或其他合法收入雖能解決絕對(duì)貧困問(wèn)題（維持其食物保障），但無(wú)法滿足在當(dāng)?shù)貤l件下被認(rèn)為是最基本的其他生活需求的狀態(tài)。相對(duì)貧困具有隱蔽性、動(dòng)態(tài)變化性、相對(duì)性，更多地強(qiáng)調(diào)一種脆弱性、無(wú)發(fā)言權(quán)、社會(huì)排斥等社會(huì)層面的相對(duì)剝奪感，并表現(xiàn)為收入分配不均。與絕對(duì)貧困不同，相對(duì)貧困則主要是由發(fā)展不平衡和分配不均衡所致。目前，學(xué)界對(duì)于相對(duì)貧困的研究尤其是在貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)、貧困線設(shè)定和貧困識(shí)別等方面尚不充分。譬如，中非以全體居民收入五等份后收入最低的20%為相對(duì)貧困；美國(guó)用依托基本生活費(fèi)用指數(shù)計(jì)算的月收入標(biāo)準(zhǔn)作為貧困線[2]（102）。目前，我國(guó)仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，相對(duì)貧困現(xiàn)象涉及方面也相對(duì)廣泛，涵蓋收入、教育、醫(yī)療、地區(qū)不平衡、勞動(dòng)力參與程度和種類等多個(gè)方面，并且在未來(lái)發(fā)展的每個(gè)階段，都會(huì)呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)形式?；诋?dāng)前我國(guó)的具體情況，應(yīng)兼顧城鄉(xiāng)，統(tǒng)籌東西，以提高收入和生活水平為重點(diǎn)，著重把握“低收入”和“欠發(fā)達(dá)”兩個(gè)重點(diǎn)，妥善應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困這一難題。

2020 年底基本消除絕對(duì)貧困之后，我國(guó)將把扶貧工作重心向治理相對(duì)貧困轉(zhuǎn)移，并將與相對(duì)貧困長(zhǎng)期作戰(zhàn)。貧困問(wèn)題也一直以來(lái)都是世界關(guān)注的難題，2019 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)授予了三位以研究貧困著稱的學(xué)者。在世界各國(guó)仍在尋覓解決貧困的方案之時(shí)，中國(guó)其實(shí)早已給出答案。中國(guó)改革開(kāi)放四十年最偉大的成就之一就是超過(guò)7 億人口脫離絕對(duì)貧困、步入小康和富裕，這樣的壯舉史無(wú)前例。在減貧脫貧的過(guò)程中，我國(guó)充分尊重馬克思主義人類發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，注重內(nèi)生動(dòng)力提升和兜底政策保障兩大手段，吸收借鑒國(guó)內(nèi)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，為解決貧困這一世界性難題貢獻(xiàn)了中國(guó)方案。

二、我國(guó)相對(duì)貧困的原因、現(xiàn)狀和特點(diǎn)

相對(duì)貧困具有與絕對(duì)貧困不同的新特點(diǎn)，解決相對(duì)貧困的難度更大。造成中國(guó)相對(duì)貧困的因素是多方面的，發(fā)展不平衡、不充分，社會(huì)保障體系不完善等因素是產(chǎn)生相對(duì)貧困的主要原因。第一，一部分人因主觀因素和客觀條件的限制而未能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中謀求到合適的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位，只能夠承擔(dān)較低的生活成本;第二，新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式帶動(dòng)了交通、環(huán)境、生活方式的新變化造成部分人員的不適應(yīng)，也增加了新風(fēng)險(xiǎn)，如車禍致死致殘、環(huán)境污染催生疾病、職業(yè)病多發(fā)、金融手段失當(dāng)造成高負(fù)債等，導(dǎo)致了家庭勞動(dòng)力減少或負(fù)擔(dān)加重;第三，生活成本增加，鰥寡孤獨(dú)廢疾等人群生活條件惡化，維系能力不足;第四，相對(duì)貧困生活和文化圈際制約個(gè)人發(fā)展。美國(guó)人類學(xué)家劉易斯曾提出“貧困文化”的概念。他總結(jié)的貧困文化的特征包括較高的死亡率、較低的估計(jì)壽命、較低的教育水平、為生存而進(jìn)行長(zhǎng)期奮斗、典當(dāng)或抵押借貸、過(guò)著受束縛的生活、終生忙碌而無(wú)閑暇、向往權(quán)力、大男子主義、只顧眼前、不信任政府、軟弱無(wú)能、對(duì)地位差異敏感而缺乏階級(jí)覺(jué)悟，等等。這種貧困文化容易形成“圍城”，使人有強(qiáng)烈的宿命感、無(wú)助感和自卑感，讓置身其中的人難以突破。這種貧困文化思維的慣性容易“傳染”，形成“懶散享樂(lè)”的風(fēng)氣；容易“代際傳遞”，造成后代的貧困型思維模型，形成習(xí)慣桎梏。

相對(duì)貧困具有多種表現(xiàn)形式，我國(guó)解決相對(duì)貧困仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要存在以下問(wèn)題：第一，相對(duì)貧困群體脫貧能力不足。農(nóng)村地區(qū)容易產(chǎn)生階層固化，社會(huì)發(fā)展約束因素多，相對(duì)貧困人口致富途徑和能力有限，對(duì)自種地等原生生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式依賴性大，難以完全通過(guò)發(fā)展規(guī)模、高端產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)靈活、穩(wěn)定就業(yè)方式以達(dá)到生活水平躍遷，部分相對(duì)人口仍然局限于滯后的生產(chǎn)方式、落后的思想觀念，承受風(fēng)險(xiǎn)性差，部分地區(qū)整體創(chuàng)業(yè)就業(yè)致富氛圍淡薄，整體生活水平較低;第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較為落后，輔助要素不足。部分地區(qū)交通不便，農(nóng)田水利設(shè)施欠缺，不利于產(chǎn)品外銷，也不利于先進(jìn)產(chǎn)業(yè)、物資內(nèi)流。部分地區(qū)醫(yī)療、教育場(chǎng)所簡(jiǎn)陋、甚至缺失，從業(yè)人員能力水平仍有待提升，其中教育問(wèn)題尤為突出。部分地區(qū)農(nóng)村教育體系欠缺，基礎(chǔ)教學(xué)水平落后，缺乏科技素養(yǎng)、人文視野等，既難以幫助學(xué)生建立長(zhǎng)期的自我教育能力，也難以幫助學(xué)生在應(yīng)試教育中獲得較高的競(jìng)爭(zhēng)力；職業(yè)教育學(xué)校師資薄弱，課程難以對(duì)接社會(huì)應(yīng)用；農(nóng)技培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)流于形式、走過(guò)場(chǎng)，推廣的技術(shù)不能讓貧困人口充分掌握，推廣的產(chǎn)品、項(xiàng)目存在水土不服、難以為繼的現(xiàn)象。農(nóng)村教育作為社會(huì)層次提升手段的重要性逐漸在削弱。部分地區(qū)相對(duì)貧困人口住所僅滿足安全，生活環(huán)境衛(wèi)生較差，部分地區(qū)金融、通信、電視等要素未能完全惠及相對(duì)貧困人口;第三，相對(duì)貧困群體中的特殊人群現(xiàn)象仍然突出。相對(duì)貧困人口中老弱病殘問(wèn)題尤為突出，由于生活水平、醫(yī)療水平較低，不利于病殘問(wèn)題得到較大程度的改變。另外伴隨勞動(dòng)力外出務(wù)工、城市定居，農(nóng)村留守婦女、兒童、老人等特殊群體相對(duì)貧困現(xiàn)狀較為復(fù)雜，婦女忙于土地勞作卻應(yīng)對(duì)乏力，土地荒蕪現(xiàn)象部分存在，老人缺乏親人照顧，兒童缺乏家庭養(yǎng)育，這種社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的缺位現(xiàn)象將帶來(lái)疾病等引發(fā)的貧困和教育缺失帶來(lái)的貧困代際傳遞;第四，相對(duì)貧困人口中矛盾突出。2020 年消除絕對(duì)貧困后，農(nóng)村地區(qū)仍存在大量的“邊緣戶”，他們既難以逾越相對(duì)貧困的“鴻溝”，又擔(dān)心絕對(duì)貧困的“陷阱”。部分已脫貧貧困戶繼續(xù)享受扶貧政策，很多困難程度相當(dāng)?shù)摹斑吘墤簟碧幱谡摺罢婵铡?，兩者的沖突成為農(nóng)村社會(huì)矛盾的焦點(diǎn);第五，守望相助的社會(huì)風(fēng)氣還未蔚然成風(fēng)。部分地區(qū)對(duì)相對(duì)貧困群眾存在社會(huì)排斥現(xiàn)象，既歧視其現(xiàn)有生活水平又看低其發(fā)展致富的決心，形成一種與主流文化相反的負(fù)面風(fēng)氣，造成貧困群眾脫貧的心理壓力；更有甚者，存在家族勢(shì)力把持基層政權(quán)、侵吞群眾利益、限制村民發(fā)展。部分相對(duì)貧困人口也安于現(xiàn)狀，希望“共貧”，排斥“先富”;第六，部分地區(qū)原有扶貧政策較為單一，造成解決相對(duì)貧困問(wèn)題缺乏內(nèi)生動(dòng)力的培養(yǎng)機(jī)制，難以擺脫以送錢、送資源為主的老路子，跨越相對(duì)貧困的可持續(xù)力量不足。

相對(duì)貧困具有強(qiáng)韌性、遷移性、次生性、多維性、消費(fèi)型、城市化等新的特點(diǎn)，窮人心態(tài)和貧困思維彌漫。我國(guó)相對(duì)貧困的本質(zhì)是發(fā)展不均衡和分配不充分所致，是當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的真實(shí)表現(xiàn)形式之一，反映了我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，主要具有四大特征。第一，長(zhǎng)期性。我國(guó)擺脫絕對(duì)貧困已近在眼前，但相對(duì)貧困仍然存在，每個(gè)發(fā)展時(shí)期相對(duì)貧困的內(nèi)涵和表現(xiàn)特征也將會(huì)不同，每個(gè)地區(qū)相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，解決相對(duì)貧困問(wèn)題將是我國(guó)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作;第二，廣泛性。相對(duì)貧困不僅存在于農(nóng)村而且存在于城市，在我國(guó)農(nóng)村深度貧困地區(qū)，由于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，貧困面廣，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在不少處于貧困“邊緣”狀態(tài)的相對(duì)貧困群體。中國(guó)城市相對(duì)貧困率多年來(lái)無(wú)明顯改善，遠(yuǎn)高于城市絕對(duì)貧困率;第三，多維性。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どf(shuō)的“貧困必須被視為基本可行能力被剝奪，而不僅僅是收入低下”[3]。阿瑪?shù)賮啞ど瓕⑦@種可行能力解釋為一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合和一個(gè)人擁有的、享受自己有理由珍視的那種生活的實(shí)質(zhì)自由。放在中國(guó)的當(dāng)下語(yǔ)境中，這種可行能力不僅表現(xiàn)在廣大人民群眾對(duì)物質(zhì)文化生活質(zhì)量提出了更高要求，而且反映在對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境、文化等方面的要求也日益增長(zhǎng)。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)相對(duì)貧困衡量指標(biāo)不僅包含收入短板而且涵蓋相關(guān)的社會(huì)指標(biāo)，更加趨于多維化。相對(duì)貧困多維化趨勢(shì)推動(dòng)、帶動(dòng)幫扶政策更加注重人發(fā)展的全面性，突出人的幸福感、價(jià)值感和獲得感。幫扶政策應(yīng)當(dāng)以增收、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老為底色，逐步勾勒基本公共服務(wù)均等化、生活水平現(xiàn)代化、特殊人群幫扶全面化的藍(lán)圖，妥善應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困問(wèn)題的變化與挑戰(zhàn);第四，次生性。擺脫貧困是曲折前進(jìn)的過(guò)程，相對(duì)貧困問(wèn)題多數(shù)是在發(fā)展或扶貧過(guò)程中二次發(fā)生或派生。水庫(kù)移民、異地搬遷中的農(nóng)民在接受安置后，脫離原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，容易失去收入來(lái)源，生活隱憂較原來(lái)有增無(wú)減，其財(cái)產(chǎn)性收益社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度不高不密，在疾病、自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)面前致貧率高；在城市化進(jìn)程中，文化水平、工作技能、資本積累、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等硬性約束條件和思維慣性、地域歧視等軟性限制因素共同作用形成流動(dòng)性人口和新市民融入城市生活難以打破的階層壁壘。其中，農(nóng)民工、落戶難的從業(yè)者工作不穩(wěn)定、勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)大、收入低、缺少歸屬感，這些都是相對(duì)貧困的新形態(tài)，具有隱蔽性的特點(diǎn)，增加了解決相對(duì)貧困的難度。

三、建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加速治理絕對(duì)貧困。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的提出，標(biāo)志著絕對(duì)貧困運(yùn)動(dòng)式治理、突擊式治理的發(fā)端。“啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的主要意義，即在于它打斷了原有的常規(guī)機(jī)制和節(jié)奏，使得整個(gè)行政體制進(jìn)入一個(gè)高度關(guān)聯(lián)、急速運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，導(dǎo)致了政府治理模式的轉(zhuǎn)化，即從‘行政發(fā)包制’或‘松散關(guān)聯(lián)制’轉(zhuǎn)化為‘高度關(guān)聯(lián)制’。”[4]國(guó)家層面上，引導(dǎo)政策、資源向貧困群眾和貧困地區(qū)傾斜，層層傳遞政治壓力，彌補(bǔ)地方上解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的動(dòng)力不足；地方層面上，將脫貧攻堅(jiān)提升至政治任務(wù)的高度，積極借助國(guó)家政策、資源，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，有效增強(qiáng)絕對(duì)貧困治理的力度；整體視角上，專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧同步進(jìn)行，形成了高度相關(guān)、同頻共振、集中發(fā)力的“大扶貧”格局。運(yùn)動(dòng)式扶貧治理在全面建成小康的歷史任務(wù)中，發(fā)揮了補(bǔ)短板的重要功能。2020年以后，根據(jù)相對(duì)貧困的具體特征，相對(duì)貧困治理將逐步由運(yùn)動(dòng)式、突擊式運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒊Ｒ?guī)性治理機(jī)制。常規(guī)性治理的轉(zhuǎn)向并非弱化扶貧工作的重要地位，而是凸顯內(nèi)生動(dòng)力，改善政府治理方式，推進(jìn)解決相對(duì)貧困與消除絕對(duì)貧困的對(duì)接，推動(dòng)細(xì)工慢活式的精細(xì)治理，避免貧困反彈和治理內(nèi)卷化，在解決相對(duì)貧困中把中國(guó)特色社會(huì)主義制度堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好，使其更加成熟更加定型，引領(lǐng)世界減貧事業(yè)，如圖1 所示。

（一）強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度

實(shí)踐已經(jīng)充分證明，解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的根本在于堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆四中全會(huì)明確了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，解決相對(duì)貧困問(wèn)題更要自覺(jué)堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度精準(zhǔn)施策，構(gòu)建解決相對(duì)貧困的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)，沿用“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，縣委書(shū)記當(dāng)“一線總指揮”，實(shí)現(xiàn)減貧常態(tài)化，將減貧納入到常規(guī)性的職責(zé)中去。充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋和尊重基層首創(chuàng)精神相統(tǒng)一，鼓勵(lì)地方探索適合自己的脫貧路子，豐富中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐。建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相融合，注重發(fā)揮國(guó)家戰(zhàn)略的帶動(dòng)作用，確保相對(duì)貧困人口享受國(guó)家戰(zhàn)略紅利。重視基層黨組織建設(shè)，將基層黨建與貧困治理同謀劃、共推進(jìn)，擴(kuò)大基層黨組織和黨的扶貧工作覆蓋面，整合黨建資源，切實(shí)強(qiáng)化緩解相對(duì)貧困的基層基礎(chǔ)支撐。加強(qiáng)基層黨組織人才隊(duì)伍建設(shè)，提高基層人才的準(zhǔn)入門檻，拓寬選拔渠道，創(chuàng)新培養(yǎng)機(jī)制，選拔出黨性強(qiáng)、能力高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的基層人才，優(yōu)化扶貧基層組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮基層黨員在相對(duì)貧困中的“領(lǐng)頭雁”作用。解決相對(duì)貧困要借鑒、對(duì)接脫貧攻堅(jiān)形成的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制，整合分散在各部門的扶貧資源。

在考核監(jiān)督機(jī)制方面。要緊密結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，借助信息技術(shù)和智能系統(tǒng)來(lái)提高考核的效率，并輔助以滿意度調(diào)查、年度考核、審計(jì)、第三方介入等方式進(jìn)行嚴(yán)格考核，并將考核結(jié)果記入干部人事檔案，作為干部任用、選拔的重要依據(jù)，尤其是暢通駐村第一書(shū)記及工作隊(duì)隊(duì)員的晉升渠道，激發(fā)其積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

在反腐機(jī)制方面。構(gòu)建腐敗預(yù)防機(jī)制，不斷完善扶貧權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，堅(jiān)持內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，形成高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決遏制腐敗增量，堅(jiān)決查處腐敗存量，營(yíng)造不敢腐的氛圍，拓寬并暢通群眾舉報(bào)腐敗行為的渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾行使監(jiān)督權(quán)利，營(yíng)造風(fēng)清氣正的扶貧政治環(huán)境。

（二）協(xié)同多元主體治理機(jī)制

由于相對(duì)貧困轉(zhuǎn)向多維貧困使貧困治理呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化的特點(diǎn)，任何單一的力量都無(wú)法完成可持續(xù)脫貧的目標(biāo)，因此需要堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方力量共同參與，搭建貧困治理的多元主體協(xié)同治理機(jī)制。在貧困多元化治理過(guò)程中，要健全制度建設(shè)，形成系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性和整體性，防止“一堆機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)臏愒谝黄?，各個(gè)組織以一種惡性的方式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)并且毫無(wú)必要地重復(fù)行動(dòng)”[5]。首先，要堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，要在市場(chǎng)中真正發(fā)揮貧困群眾的價(jià)值，培育“造血”功能，既要防止部門扶貧合作性弱造成“輸血”過(guò)量，又要避免無(wú)“造血”功能的盲目輸血。其次，要堅(jiān)持法治化導(dǎo)向，扶貧要在法治的規(guī)范下開(kāi)展，確保扶貧領(lǐng)域的公開(kāi)化、透明化。

發(fā)揮政府在相對(duì)貧困過(guò)程中的主導(dǎo)作用。相對(duì)貧困政府要實(shí)現(xiàn)由“唱戲”向“搭臺(tái)”的角色轉(zhuǎn)變，由過(guò)去的資源掌控者和具體行動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韰f(xié)調(diào)者，搭建好市場(chǎng)、社會(huì)參與減貧的協(xié)調(diào)平臺(tái)和資源對(duì)接平臺(tái)，而將“唱戲”的任務(wù)交給市場(chǎng)和社會(huì)，實(shí)現(xiàn)由直接物質(zhì)性資助轉(zhuǎn)向?yàn)樨毨е黧w創(chuàng)造擺脫貧困的基礎(chǔ)條件。為切實(shí)發(fā)揮好政府在相對(duì)貧困中的主要作用，確保貧困治理的各項(xiàng)政策舉措落到實(shí)處，應(yīng)加快扶貧立法進(jìn)程，推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)法治建設(shè)，圍繞相對(duì)貧困的目標(biāo)、工作要求、治理途徑、扶貧績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督等方面進(jìn)行立法規(guī)定，使扶貧開(kāi)發(fā)走上規(guī)范化、法制化道路，確保相對(duì)貧困各個(gè)過(guò)程、環(huán)節(jié)能夠有法可依、有法必依，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

發(fā)揮市場(chǎng)在扶貧資源配置中的決定作用。相對(duì)貧困資源傳遞效率下降問(wèn)題、邊際效應(yīng)遞減問(wèn)題將日益凸顯，應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，逐步強(qiáng)化市場(chǎng)在農(nóng)村反貧困治理中的作用。發(fā)揮市場(chǎng)在投資融資方面的優(yōu)勢(shì)，完善扶貧小額信貸、村級(jí)互助資金等農(nóng)村投資融資機(jī)制。消費(fèi)扶貧是幫助相對(duì)貧困人口增收的重要手段，在消費(fèi)扶貧中“要始終堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，堅(jiān)持因勢(shì)利導(dǎo)，采取自愿原則，著力激發(fā)全社會(huì)參與的積極性、主動(dòng)性，引導(dǎo)更多的企業(yè)到貧困地區(qū)建設(shè)生產(chǎn)基地，積極購(gòu)買受幫扶地區(qū)的產(chǎn)品和服務(wù)，并與受幫扶地區(qū)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)銷銜接關(guān)系”[5]。

解決相對(duì)貧困問(wèn)題要堅(jiān)持社會(huì)扶貧的常態(tài)化方向。社會(huì)力量參與扶貧能夠彌補(bǔ)政府失效和市場(chǎng)失靈，彰顯社會(huì)主義共同富裕的本質(zhì)要求，有效解決相對(duì)貧困出現(xiàn)的新問(wèn)題。一方面，解決相對(duì)貧困問(wèn)題，頂層制度設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)。十九屆四中全會(huì)指出，政府在財(cái)政、財(cái)稅、金融等宏觀政策制定過(guò)程中，要盡可能擴(kuò)大貧困家庭、貧困人口的受惠范圍，進(jìn)一步加大政策扶持力度。另一方面，解決相對(duì)貧困問(wèn)題，社會(huì)各方參與是關(guān)鍵。十九屆四中全會(huì)指出，要“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求”，“統(tǒng)籌完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度”。

（三）創(chuàng)新多維動(dòng)態(tài)化的工作機(jī)制

自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以來(lái)，我國(guó)的扶貧工作就彰顯了精準(zhǔn)的底色，“大水漫灌”式的扶貧就被“精準(zhǔn)滴灌”式的扶貧所逐步取代，從“一刀切”似的舉措逐漸向“靶向治療”轉(zhuǎn)變，沒(méi)有針對(duì)性且浪費(fèi)資源、不除病根的笨辦法已基本被淘汰，現(xiàn)有的單一貧困識(shí)別指標(biāo)難以解決相對(duì)貧困。

建立與國(guó)際接軌的多維動(dòng)態(tài)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)際視角全面審視經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有效把握貧困治理的精準(zhǔn)度與有效性。相對(duì)貧困已由原來(lái)的物質(zhì)匱乏、經(jīng)濟(jì)水平較低的物質(zhì)貧困、收入貧困轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等、能力的缺失以及社會(huì)排斥等綜合性貧困。與此同時(shí)，要充分利用好、發(fā)展好、完善好我國(guó)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的自上而下與自下而上相結(jié)合的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，應(yīng)該圍繞精準(zhǔn)識(shí)別到精準(zhǔn)幫扶的核心步驟來(lái)構(gòu)建動(dòng)態(tài)化的貧困戶信息調(diào)整系統(tǒng)，收錄收入、學(xué)歷、就業(yè)情況、財(cái)產(chǎn)信息、健康狀況等多項(xiàng)家庭內(nèi)容，同時(shí)也納入資金、項(xiàng)目、社會(huì)保障等幫扶內(nèi)容，確保錄入內(nèi)容真實(shí)可靠，便于數(shù)據(jù)的宏觀管理和政策的有效制定。

相對(duì)貧困要求政府在貧困線的劃定上擺脫單一的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，吸納生活必要條件、可持續(xù)能力、社會(huì)環(huán)境等重要指標(biāo)，綜合制定我國(guó)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，并定期跟蹤考核脫貧成效和扶貧中的實(shí)際情況，全面考量我國(guó)GDP、CPI 等重要指標(biāo)值情況，借鑒并學(xué)習(xí)歐美等國(guó)治理相對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)，定期動(dòng)態(tài)調(diào)整相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不盡相同，相對(duì)貧困情況也不完全相同，中央下放權(quán)限、加強(qiáng)督導(dǎo)考核以及允許地方自行制定標(biāo)準(zhǔn)、自主完成解決相對(duì)貧困的任務(wù)將成為一種適當(dāng)?shù)倪x擇，既能實(shí)現(xiàn)差異化扶持，又有利于全面統(tǒng)籌。

開(kāi)展扶貧制度的供給側(cè)改革。扶貧也是一個(gè)供需過(guò)程，“扶”是供給側(cè)，“貧”是需求側(cè)，根據(jù)貧困的實(shí)際情況，優(yōu)化扶貧制度，調(diào)動(dòng)各方資源，切實(shí)提高扶貧成效。一是建立反饋機(jī)制。及時(shí)優(yōu)化扶貧的規(guī)劃布局，形成績(jī)效考評(píng)的基層觸角，形成反饋“閉環(huán)”，根據(jù)客觀實(shí)際情況和群眾滿意度，調(diào)整扶貧政策與制度，防止扶貧資源的“浪費(fèi)”和“不足”。二是注重與國(guó)家重大戰(zhàn)略進(jìn)行結(jié)合。相對(duì)貧困的解決應(yīng)當(dāng)注重與城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行緊密結(jié)合，擅于借助國(guó)家戰(zhàn)略的資源傾斜，通過(guò)制度建設(shè)引流資金、資源、資產(chǎn)向扶貧領(lǐng)域傾斜。根據(jù)城市化進(jìn)程、鄉(xiāng)村振興成效，及時(shí)調(diào)整扶貧政策，確保相對(duì)貧困幫扶的針對(duì)性。三是做好脫貧成果和拓展。根據(jù)反饋內(nèi)容，查漏補(bǔ)缺，化解新生致貧因素，鼓勵(lì)脫貧貧困群眾發(fā)揮“溢出效應(yīng)”，重視扶貧資產(chǎn)、資金、資源轉(zhuǎn)型升級(jí)，融入新階段的扶貧工作或其他工作。

（四）建立解決相對(duì)貧困與鄉(xiāng)村振興有效銜接的機(jī)制

鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村地區(qū)的全面振興，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容，要把鄉(xiāng)村振興納入解決相對(duì)貧困的全過(guò)程。一方面，按照鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅瑢?shí)現(xiàn)相對(duì)貧困治理與產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化、治安等治理模塊的有效銜接。在產(chǎn)業(yè)銜接上，融合個(gè)體農(nóng)業(yè)合作社和集體農(nóng)業(yè)合作社的雙重作用，借助市場(chǎng)主體活力，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)，最大程度地吸納相對(duì)貧困勞動(dòng)力，形成致富階梯。在治理銜接上，復(fù)歸相對(duì)貧困人口的主體地位，保障他們對(duì)村情和村務(wù)的發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)，防止邊緣化，充分尊重其參與村莊治理的積極性。在政策銜接上，在解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的基礎(chǔ)上開(kāi)展相對(duì)貧困治理，將解決絕對(duì)貧困的過(guò)程中建立的有效機(jī)制、積累的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行正向轉(zhuǎn)化，為鄉(xiāng)村振興和相對(duì)貧困治理所用，不能完全“另起爐灶”，對(duì)于原絕對(duì)貧困地區(qū)的扶助政策，不能直接叫停，必須經(jīng)過(guò)分析研判，確定該地內(nèi)生發(fā)展能力是否提升到相應(yīng)水平，避免“爛尾”；對(duì)于貧困人口保障體系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)貧困人口的發(fā)展情況經(jīng)民主協(xié)商妥善調(diào)整政策傾斜，做到公平公正。在環(huán)境、文化等方面，堅(jiān)持改善貧困群眾生活環(huán)境，推動(dòng)貧困群眾接受先進(jìn)文化，以嶄新面貌加入到鄉(xiāng)村振興的事業(yè)中來(lái)。另一方面，在鄉(xiāng)村振興中，落腳點(diǎn)在于農(nóng)民生活富裕，相對(duì)貧困的存在成為整個(gè)振興體系中的短板。在鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)過(guò)程中，要著力保障相對(duì)貧困人口的發(fā)展權(quán)利，促進(jìn)相對(duì)貧困人口朝著多元化目標(biāo)發(fā)展，在逐步富裕的前提下持續(xù)縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困人口結(jié)構(gòu)性的脫貧。把探索出的扶貧經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到解決相對(duì)貧困和鄉(xiāng)村振興中去，繼續(xù)堅(jiān)持因地制宜、因戶施策，增強(qiáng)個(gè)體主動(dòng)性，提高幫扶針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的緊密結(jié)合，助推鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展。

（五）完善持續(xù)增收的促進(jìn)機(jī)制

產(chǎn)業(yè)增收是我國(guó)扶貧工作的重要內(nèi)容，直接促進(jìn)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力的轉(zhuǎn)化，是貧困群眾的生產(chǎn)生活水平提升的重要支撐，是緩解相對(duì)貧困的重要前提。產(chǎn)業(yè)幫扶是我國(guó)扶貧工作的重要內(nèi)容，直接促進(jìn)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力的轉(zhuǎn)化，提升貧困群眾的生產(chǎn)生活水平。在產(chǎn)業(yè)培育方面，協(xié)調(diào)資金、技術(shù)等要素，幫扶相對(duì)貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)，打造多樣化的產(chǎn)業(yè)幫扶機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)培育方面，立足貧困地區(qū)的資源稟賦，緊緊依靠市場(chǎng)需求，創(chuàng)建市場(chǎng)決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制，協(xié)調(diào)資金、技術(shù)等要素，對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展，與集體經(jīng)濟(jì)、規(guī)模農(nóng)業(yè)、合作社發(fā)展對(duì)接，引導(dǎo)相對(duì)貧困人口發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、高產(chǎn)農(nóng)業(yè)，提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；在新興業(yè)態(tài)方面，鼓勵(lì)貧困人口依托商業(yè)圈、名牌企業(yè)，代理具有增長(zhǎng)趨勢(shì)的第三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)村電商，疏通貿(mào)易渠道，促進(jìn)相對(duì)貧困人口融入電商新業(yè)態(tài)；在推進(jìn)就業(yè)方面，強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任，采取獎(jiǎng)補(bǔ)、政策傾斜的方式鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立“扶貧就業(yè)車間”，形成“培訓(xùn)+就業(yè)”復(fù)合體系；在分紅幫扶方面，應(yīng)選取收益可觀、安全性高的企業(yè)，投入扶貧資金、定期分紅，作為社會(huì)保障的重要補(bǔ)充，解決老弱病殘等特殊群體的貧困問(wèn)題。借助扶貧資金，入股安全性高的企業(yè)，帶動(dòng)其改善環(huán)保、生產(chǎn)安全情況，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，帶動(dòng)貧困群眾增收。在政府、村委會(huì)投資建設(shè)光伏、風(fēng)電、土地托管等帶動(dòng)型產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮地方自然條件和實(shí)際收益，確保收益大于投資，避免項(xiàng)目著急上馬、成效大失所望。2020年前原有扶貧資產(chǎn)多向相對(duì)貧困治理靠攏。

（六）優(yōu)化人力資本投資機(jī)制

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨強(qiáng)調(diào)“改進(jìn)窮人福利的關(guān)鍵因素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質(zhì)量，提高知識(shí)水平”[6]。相對(duì)貧困由解決物質(zhì)貧困向人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變、由生存型貧困向發(fā)展型需要轉(zhuǎn)變。完善人力資本投資機(jī)制以及通過(guò)教育、健康、職業(yè)培訓(xùn)等途徑，加強(qiáng)貧困主體的脫貧能力建設(shè)是有效緩解相對(duì)貧困的有效路徑，更是有效遏制返貧的戰(zhàn)略性選擇。

提高相對(duì)貧困人口的教育人力資本投資。教育缺位、技能低下和知識(shí)落后是相對(duì)貧困和貧困代際傳遞的重要原因，“無(wú)能可以導(dǎo)致貧窮，貧窮也可以導(dǎo)致無(wú)能。窮人的稀缺心態(tài)，是導(dǎo)致他們無(wú)能的主要原因”，“要設(shè)計(jì)有效的預(yù)警機(jī)制，讓窮人提早為未來(lái)做準(zhǔn)備”[7]。提高貧困地區(qū)教育資源質(zhì)量、形成人力資本、發(fā)揮知識(shí)與能力在社會(huì)中流動(dòng)作用，能有效防止貧困代際傳遞。一方面，廣泛實(shí)施基礎(chǔ)教育與專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，為貧困主體提供免費(fèi)的通識(shí)教育培訓(xùn)和相關(guān)技能知識(shí)，促使其掌握基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，有效提升其財(cái)產(chǎn)性收入的能力；“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，健全學(xué)前教育、特殊教育和普及高中階段教育保障機(jī)制，完善職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、繼續(xù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制”[8]，提高貧困地區(qū)教育資源、設(shè)施的質(zhì)量，形成人力資本，發(fā)揮知識(shí)與能力在社會(huì)中的流動(dòng)作用，有效防止貧困代際傳遞，充分發(fā)揮教育阻斷貧困代際傳遞的作用。另一方面，治理相對(duì)貧困要重視“精神貧困”的治理，激發(fā)解決相對(duì)貧困的內(nèi)生動(dòng)力。以人民為中心是扶貧工作的重要價(jià)值取向，其中就包含激勵(lì)貧困群眾發(fā)揮自身專長(zhǎng)或培育個(gè)人專長(zhǎng)，提升其生活水平和社會(huì)地位，最長(zhǎng)久的扶貧要“漁”“魚(yú)”兼顧，以“漁”為主，宣傳好社會(huì)主義核心價(jià)值觀，建立心理干預(yù)機(jī)制，發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗、勤勞致富的精神，傳承好優(yōu)良家風(fēng)，形成“守望相助”的文化氛圍。

健康的身體素質(zhì)是人力資本存量中的一個(gè)重要的構(gòu)成因素，在相對(duì)貧困中要引導(dǎo)貧困主體進(jìn)行健康人力資本的投資。通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的健康資源來(lái)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，健全基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，加強(qiáng)基層醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，完善工資績(jī)效制度，發(fā)揮績(jī)效分配制度的正向激勵(lì)作用，為貧困地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)護(hù)人員創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，確保貧困戶能夠享受到更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)；提高貧困地區(qū)和貧困人口加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控能力，做好傳染病預(yù)防防護(hù)等工作，全面提升貧困地區(qū)婦幼健康服務(wù)水平，對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口長(zhǎng)期、定向開(kāi)展健康教育，扎實(shí)有效推進(jìn)健康干預(yù)，倡導(dǎo)健康的生活方式。

（七）構(gòu)建多重社會(huì)保障機(jī)制

解決相對(duì)貧困問(wèn)題要以開(kāi)發(fā)式扶貧為主轉(zhuǎn)向兜底保障式和公益式扶貧并重，政策兜底是保障貧困戶生活的最后一道防線，織密政策網(wǎng)絡(luò)才能充分發(fā)揮兜底優(yōu)勢(shì)，針對(duì)特殊群體和重點(diǎn)區(qū)域，將短期扶助措施轉(zhuǎn)型為綜合保障長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，筑牢基本民生底線，構(gòu)建相對(duì)貧困的多重保障機(jī)制。一是完善最低生活保障與扶貧政策銜接制度。堅(jiān)持應(yīng)保盡保、統(tǒng)籌兼顧的基本原則，加大對(duì)因病、重殘、缺少勞動(dòng)力的貧困人口的救助，全面落實(shí)貧困地區(qū)社會(huì)專項(xiàng)救助項(xiàng)目，健全最低生活保障動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)最低生活保障的兜底扶貧力度。二是健全商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)制度。給相對(duì)貧困人口中的特殊人群全額補(bǔ)貼或部分補(bǔ)貼購(gòu)買商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)，提高其醫(yī)療、意外、財(cái)產(chǎn)方面的保障水平。三是建立農(nóng)村養(yǎng)老照料制度。采取新型養(yǎng)老保險(xiǎn)、家庭養(yǎng)老與土地養(yǎng)老相結(jié)合，將無(wú)人供養(yǎng)的特殊群體即鰥寡孤獨(dú)廢疾者納入養(yǎng)老照料制度中，引入社會(huì)力量，逐步引進(jìn)全自動(dòng)或半自動(dòng)的護(hù)理、康復(fù)設(shè)備，設(shè)立護(hù)理、康復(fù)的特色房間，并針對(duì)相對(duì)貧困人口開(kāi)展免費(fèi)或優(yōu)惠服務(wù)，形成適合相對(duì)貧困人口的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合保障。四是保障相對(duì)貧困人口在各項(xiàng)發(fā)展事務(wù)中的權(quán)利。相對(duì)貧困人口是社會(huì)的一員，必然要參與到社會(huì)運(yùn)作中去。但由于處于社會(huì)的弱勢(shì)地位，其各項(xiàng)權(quán)利需要傾斜與保障。在城鎮(zhèn)規(guī)劃的拆遷、移民等工作中，優(yōu)先做好相對(duì)貧困人口的安置工作，適當(dāng)提高征收補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉痤~。同時(shí)，注重監(jiān)察相對(duì)貧困人口工作場(chǎng)所的衛(wèi)生情況、作息時(shí)間，避免不健康的工作方式；關(guān)注相對(duì)貧困人口工作量與收入關(guān)系，嚴(yán)防壓榨，避免血汗工廠對(duì)相對(duì)貧困人口健康的侵害。此外，要疏通相對(duì)貧困人口合理化的訴求渠道，增強(qiáng)法律意識(shí)，各地信訪部門需正常接訪，必要時(shí)司法部門要提供法律援助。

（八）健全訂單式的要素整合機(jī)制

十九屆四中全會(huì)提出，要形成解決相對(duì)貧困的多層次、多體系的資源支撐。相比于絕對(duì)貧困，相對(duì)貧困更加隱蔽，對(duì)多層次、多體系的資源支撐有更高的要求。目前一些地區(qū)產(chǎn)生相對(duì)貧困問(wèn)題，就是由于這一地區(qū)人群局限于“人情社會(huì)”、宗族關(guān)系之中，缺乏現(xiàn)代的信息資源。在現(xiàn)代信息社會(huì)，掌握較多的信息和資源，就能夠獲得更多的致富機(jī)會(huì)；相反，缺少信息和資源的一部分人群就會(huì)被逐漸分化，成為相對(duì)貧困人群。要針對(duì)相對(duì)貧困問(wèn)題的產(chǎn)生根源和主要特征，形成解決相對(duì)貧困問(wèn)題的多層次要素支撐和保障。

要素支撐是解決相對(duì)貧困問(wèn)題的重要依托。相對(duì)貧困使扶貧投資的邊際效用遞減、扶貧成本攀升，扶貧資金由財(cái)政政策為主向財(cái)稅、金融和社會(huì)幫扶資金合力支持轉(zhuǎn)變。要提前預(yù)算、統(tǒng)籌扶貧資金，以扶貧資金為主體，以涉農(nóng)資金、城鄉(xiāng)建設(shè)資金、結(jié)余資金等為補(bǔ)充，列支出一定數(shù)額的資金用于扶貧事業(yè)。同時(shí)注重盤活社區(qū)、村級(jí)集體資金和資產(chǎn)，妥善用于扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)。另外，借助金融貸款引流和社會(huì)捐資捐贈(zèng)增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)的資金鏈條。貧困地區(qū)可以充分利用“東西部扶貧協(xié)作”等重點(diǎn)工作，爭(zhēng)取資源、資金的定點(diǎn)傾斜。結(jié)合具體階段的具體要求，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，重在農(nóng)田水利設(shè)施、交通路橋和便民設(shè)施，為相對(duì)貧困人口提供公共化服務(wù)。針對(duì)貧困戶個(gè)人的生產(chǎn)生活，在住房安全、人均住房面積達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，積極落實(shí)“美麗庭院”計(jì)劃，進(jìn)一步提升居住環(huán)境。在保障信貸安全的條件下，通過(guò)補(bǔ)貼、政策扶持等方式鼓勵(lì)銀行、金融機(jī)構(gòu)推出惠民的金融產(chǎn)品，直接資助相對(duì)貧困人口的創(chuàng)業(yè)或生產(chǎn)。針對(duì)必要人群，政府提供貼息服務(wù)；針對(duì)承擔(dān)扶貧責(zé)任的重點(diǎn)企業(yè)，設(shè)計(jì)降息貸款或采取部分貼息的方式資助其發(fā)展。對(duì)于服務(wù)設(shè)施方面，重點(diǎn)建設(shè)社區(qū)、鄉(xiāng)村的便民設(shè)施，建立全國(guó)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)融合的常態(tài)化減貧助弱機(jī)制。提升養(yǎng)老院、康復(fù)中心等公共機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，增加公共養(yǎng)老院、互助養(yǎng)老院等服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量。在養(yǎng)老體系中，以培訓(xùn)和監(jiān)管雙結(jié)合的方式提高服務(wù)人員素質(zhì)，逐步引進(jìn)全自動(dòng)或半自動(dòng)的護(hù)理、康復(fù)設(shè)備，設(shè)立護(hù)理、康復(fù)的特色房間，確保鰥寡孤獨(dú)廢疾者能夠生活舒暢，并針對(duì)相對(duì)貧困人口開(kāi)展免費(fèi)或優(yōu)惠服務(wù)。服務(wù)設(shè)施建設(shè)要突出長(zhǎng)效化、集中化，服務(wù)設(shè)施歸屬權(quán)多歸于集體，便于統(tǒng)籌利用，避免將扶貧設(shè)施據(jù)為私有。在要素分配方面，要尊重相對(duì)貧困人口的具體情況，進(jìn)行合理的要素規(guī)劃，做到量身定做、量體裁衣式地支持相對(duì)貧困人口的發(fā)展。

以上八個(gè)解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制互促，借鑒和對(duì)接脫貧攻堅(jiān)形成的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制，整合分散在各部門的扶貧資源，建立全國(guó)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)融合的減貧助弱常態(tài)機(jī)制，注重關(guān)聯(lián)性、整體性，實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)。2020 年以后，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制將成為化解我國(guó)當(dāng)前主要矛盾的重要舉措，減貧長(zhǎng)效機(jī)制的制定應(yīng)當(dāng)全面把握我國(guó)相對(duì)貧困的基本情況，設(shè)置階段性的目標(biāo)，及時(shí)納入合理的評(píng)判指標(biāo)，強(qiáng)化主要舉措抓手，注重精準(zhǔn)施策，重視成效評(píng)判，從社會(huì)反饋中調(diào)整目標(biāo)、政策、舉措，逐步化解未來(lái)我國(guó)各個(gè)階段的相對(duì)貧困問(wèn)題。建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制必須注重整體性、精準(zhǔn)性、長(zhǎng)期性、有效性，必須立足于我國(guó)已取得扶貧開(kāi)發(fā)的成績(jī)基礎(chǔ)上，把握好扶貧開(kāi)發(fā)的基本原則，將脫貧攻堅(jiān)工作推向更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)，并為世界各國(guó)提供更加全面、長(zhǎng)效的減貧路徑。