國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃探析

侯淑珺，趙梅紅

（中原工學院，河南 鄭州 451191）

1 研究背景

新時期，新變革。隨著我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展不斷推進，加強生態(tài)文明建設，合理優(yōu)化空間規(guī)劃格局，如何做好國土空間規(guī)劃對于國家空間發(fā)展具有重大意義。2019年5月，國務院發(fā)布《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確開展國土空間規(guī)劃指導思想及主要目標，構建“五級三類”系統(tǒng)框架，做好村莊規(guī)劃詳細規(guī)劃，落實“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃[1]?！度舾梢庖姟返念C布標志著我國國土空間規(guī)劃邁向新時期。

黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。聚焦農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才、產(chǎn)業(yè)、文化、組織、生態(tài)全面振興。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，做好村莊規(guī)劃要遵循以下幾點原則（1）以人為本：改善人居環(huán)境，切實解決農(nóng)民生活空間現(xiàn)存問題；（2）因地制宜：傳承歷史文化，挖掘村莊特色產(chǎn)業(yè)帶動村莊生產(chǎn)空間建設發(fā)展；（3）生態(tài)宜居：堅持村莊建設“底線思維”，維護村莊生態(tài)安全格局；（4）五位一體：堅持“多規(guī)合一”，繪制村莊規(guī)劃“一張藍圖”。

當前，我國國土空間規(guī)劃正值發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展地如火如荼，解決村莊規(guī)劃現(xiàn)存問題是做好國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃詳細規(guī)劃的首要任務。

2 村莊規(guī)劃問題梳理

2.1 村莊土地規(guī)劃布局混亂

長期以來，由于我國城市發(fā)展快速擴張，城市建設過程中占用村莊土地建設指標現(xiàn)象嚴重。從而，造成村莊內(nèi)部大量土地資源流失、村莊產(chǎn)業(yè)建設困難以及村莊區(qū)域整體發(fā)展落后等困境。于此同時，這一現(xiàn)象從側(cè)面反映出我國村莊規(guī)劃中土地規(guī)劃布局混亂。而分析其根本原因在于以下3點：

管理體制缺失：我國村莊規(guī)劃與村莊土地規(guī)劃分屬于住房與城鄉(xiāng)建設部門與國土資源部門，兩部門之間存在缺乏溝通以及政策對接等矛盾問題突出，導致村莊規(guī)劃建設落地實施困難[2]。與此同時，土地管理體制的缺失造成村莊宅基地建設缺乏管控，村莊內(nèi)私搭亂建現(xiàn)象嚴重。村莊規(guī)劃中土地規(guī)劃指標不明晰、土地權屬不明確、村莊內(nèi)部空心化、村莊土地荒蕪等，增加了村莊土地流轉(zhuǎn)難度。

技術底圖不統(tǒng)一：以往在我國村莊規(guī)劃編制過程中常以比例為1∶1000的比例尺為標準，其規(guī)劃比例精度較高，而村莊土地規(guī)劃常以遵循鄉(xiāng)級土地規(guī)劃1∶10000的比例尺，對于村莊土地規(guī)劃比例過大。從而，導致村莊土地分類布局精度不夠。當前，國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃將以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基準，采用不低于1∶5000比例尺，對于村莊的居民點布局仍然無法精確把控[3]。

土地分類不明確：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施以來，對于實現(xiàn)村莊發(fā)展全面振興這一總目標，各地村莊規(guī)劃設計方案提出了許多新的發(fā)展建議與思路，其中包括村莊特色民宿、商業(yè)集會、農(nóng)業(yè)觀光體驗園等，以及各類村莊歷史文化風貌展示，其用地皆尚未在村莊土地規(guī)劃明確劃分，使得村莊空間布局規(guī)劃落地難[4]。

2.2 村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一

當前，我國多數(shù)村莊產(chǎn)業(yè)布局以第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)為主，主要包括糧食種植、畜牧養(yǎng)殖等，其次為第二產(chǎn)業(yè)制造業(yè)，主要包括食品加工廠、輕工業(yè)制造等，而以服務業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)開展較少。這種單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構發(fā)展模式下的村莊建設，主要存在以下幾點問題：（1）以農(nóng)耕為主的村莊建設產(chǎn)能較低，勞動力缺失，導致村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足，經(jīng)濟建設發(fā)展緩慢。）（2）缺乏村莊全域整體長效性規(guī)劃布局，村莊居民生態(tài)保護意識缺失，村莊生產(chǎn)生活造成環(huán)境污染嚴重。（3）盲目追逐經(jīng)濟效益，造成村莊特色歷史文化流失。

2.3 村莊規(guī)劃村民參與度低

隨著城市化進程的不斷加快，越來越多的村莊青壯年被城市現(xiàn)代化發(fā)展所吸引，進而離開家鄉(xiāng)在外謀生，導致村莊“老齡化”日益嚴重，村莊建設喪失活力。同時，村莊規(guī)劃設計團隊缺乏對鄉(xiāng)村生活深入了解，“城市化”設計手法不適宜村莊建設，規(guī)劃師在與當?shù)卮迕襁M行溝通交流中，往往忽視征求在外務工人員意見，從而，造成村民參與村莊規(guī)劃積極性不高，對于村莊規(guī)劃設計成果缺乏歸屬感。

3 國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃

3.1 科學布局村莊土地規(guī)劃

完善管理體制：開展村莊規(guī)劃與土地規(guī)劃“兩規(guī)合一”是落實建設“多規(guī)合一”實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃的關鍵。加強與民協(xié)商，加大監(jiān)管力度，建立健全村莊土地流轉(zhuǎn)機制，嚴格落實“一戶一宅”政策，有效推進村莊土地規(guī)劃，防止村莊土地資源浪費。

統(tǒng)一技術底圖：遵循科學規(guī)劃為指導，以第三次全國國土調(diào)查成果為基準，統(tǒng)一使用2000國家大地坐標系，結(jié)合村莊資源稟賦各項數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果，構建村莊全域?qū)崟r數(shù)據(jù)信息平臺，加強村莊動態(tài)監(jiān)測評估預警，在此基礎上繪制村莊規(guī)劃“一張藍圖”。

精確劃分村莊土地分類：嚴格遵循國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的劃定，堅持“底線思維”，節(jié)約集約村莊土地，建立村莊“留白”機制，保障村莊新興產(chǎn)業(yè)用地以及各類村莊歷史文化風貌保護用地，加大村莊利用彈性空間，科學布局村莊土地規(guī)劃，優(yōu)化村莊空間格局。

3.2 合理引導村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在對村莊規(guī)劃進行國土空間“雙評價”：資源環(huán)境承載力評價以及國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，將“三生空間”和諧，“三產(chǎn)”融合發(fā)展作為國土空間規(guī)劃視域下村莊產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃發(fā)展的指導思想。綜合考慮“田園綜合體”以及“一村一品”等村莊規(guī)劃思路，圍繞村莊第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用為主導，挖掘村莊特色歷史文化，打造村莊建設第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈。例如：打造油菜花種植+菜籽油加工廠+油菜花攝影基地等“一條龍”村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

3.3 以人為本加強村民主體地位

建立完善村莊規(guī)劃建設長效機制，滿足村莊居民生產(chǎn)、生活切實需求。加強村民主體地位，讓村民真正參與村莊規(guī)劃建設實施中來。采用線上溝通與線下交流相結(jié)合的方式，政府部門與設計規(guī)劃師以及村莊留守人員包括在外務工人員多方合作交流，廣開言路集思廣益共同為村莊規(guī)劃出謀劃策。

遵循“以人為本”的規(guī)劃原則，“上下聯(lián)動”的規(guī)劃方式，通盤考慮國土空間規(guī)劃下村域空間功能合理劃分，完善村莊建設基礎設施，將村莊整體規(guī)劃與景觀規(guī)劃設計相結(jié)合，以功能為主導，做好村莊詳細規(guī)劃，改善村莊人居環(huán)境，打造便民利民、生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境。從而，吸引在外務工人員返鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村振興添活力。

4 結(jié)語

總而言之，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃系統(tǒng)框架下的詳細規(guī)劃，梳理村莊規(guī)劃現(xiàn)存問題，以“多規(guī)合一”科學布局村莊土地規(guī)劃——合理引導開發(fā)村莊特色產(chǎn)業(yè)鏈——“以人為本”加強村莊規(guī)劃村民主體地位為路線，探索國土空間規(guī)劃視域下的村莊規(guī)劃實施具體路徑，對于新時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展起到至關重要的作用。對于協(xié)調(diào)村莊全域生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間，實現(xiàn)村民美好生活向往、村莊建設興旺發(fā)達具有重要意義（圖1）。