顧偉強(qiáng)：加大法規(guī)供給，助力檢察公益訴訟

顧偉強(qiáng)：上海市人大常委會(huì)委員、上海市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)主任委員

2020年6月18日，上海市第十五屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》。此項(xiàng)決定出臺(tái)是為更好地貫徹落實(shí)中央和市委要求，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，總結(jié)固化司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益保護(hù)需求，對(duì)切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有重要意義。為此，本刊特邀上海市人大常委會(huì)委員、上海市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)主任委員顧偉強(qiáng)為您解讀該《決定》的相關(guān)內(nèi)容。

貫徹國(guó)家頂層設(shè)計(jì)精神，加大檢察公益訴訟法規(guī)供給

《檢察風(fēng)云》：首先，能否用一句話概述新出臺(tái)的《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）？

顧偉強(qiáng)：這是本屆上海市人大常委會(huì)首次審議的司法領(lǐng)域的法規(guī)性決議，也是本市首次對(duì)檢察公益訴訟立法，目的在于加大法規(guī)供給、助推檢察公益訴訟工作。

《檢察風(fēng)云》：該《決定》出臺(tái)的政策背景是怎樣的？

顧偉強(qiáng)：建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年5月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上指出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益”。同年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)十三個(gè)省市開(kāi)展為期兩年的檢察公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式以法律形式確立了檢察公益訴訟制度。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。

《檢察風(fēng)云》：此次立法著重解決的是哪些方面的問(wèn)題和困難？

顧偉強(qiáng)：自2017年7月，檢察公益訴訟制度在全國(guó)全面施行以來(lái)，本市檢察機(jī)關(guān)依法認(rèn)真履行職責(zé)，積極主動(dòng)作為，在保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮了重要作用。2019年，上海市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檢察公益訴訟作為一項(xiàng)新的制度，由于相關(guān)法律規(guī)定較為原則，司法實(shí)踐中還存在案件范圍窄、線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查核實(shí)證據(jù)難、相關(guān)單位及部門配合度不夠、專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)不健全、社會(huì)知曉度不高、檢察隊(duì)伍能力素質(zhì)不匹配等諸多問(wèn)題和困難，難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求，影響了檢察公益訴訟工作的有效開(kāi)展。

《檢察風(fēng)云》：人大就此次立法做了哪些前期工作？

顧偉強(qiáng)：上海市人大常委會(huì)十分重視檢察公益訴訟工作，去年將其列為專題調(diào)研項(xiàng)目，并聽(tīng)取了上海市人民檢察院相關(guān)工作匯報(bào)。與會(huì)部分市人大常委會(huì)組成人員和市人大代表建議加大法規(guī)制度供給，支持和推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮公益保護(hù)職能作用。今年年初，上海市人代會(huì)上，屠涵英等21名代表提出了相關(guān)立法議案。為更好地貫徹落實(shí)中央和市委要求，上海市人大常委會(huì)及時(shí)將該項(xiàng)立法列為今年正式項(xiàng)目，指定由上海市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)提出法規(guī)案。

明確立法思路，加強(qiáng)和支持檢察公益訴訟工作

《檢察風(fēng)云》：此次《決定》的立法思路是如何的？

顧偉強(qiáng)：在法規(guī)起草過(guò)程中，立法調(diào)研組始終把提高立法質(zhì)量放在首位。一是堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法。二是體現(xiàn)地方特色和立法前瞻性。三是注重問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向。四是加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域立法聯(lián)動(dòng)。

《檢察風(fēng)云》：此次立法所涵蓋的領(lǐng)域和主要內(nèi)容是什么？

顧偉強(qiáng)：《決定》主要包括立法目的，領(lǐng)域范圍，對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的要求，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)支持配合保障、審判機(jī)關(guān)履職、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)公眾參與和加強(qiáng)宣傳的要求、人大監(jiān)督等方面內(nèi)容。

《檢察風(fēng)云》：公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)近幾年工作創(chuàng)新、拓展的重要引擎，外省市的檢察同仁最關(guān)注的是此次立法中，上海對(duì)于公益訴訟領(lǐng)域“4+1”等外還包括哪些內(nèi)容？

顧偉強(qiáng)：根據(jù)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓以及英雄烈士保護(hù)（簡(jiǎn)稱：“4+1”）等領(lǐng)域開(kāi)展公益訴訟。為充分體現(xiàn)中央精神和上海特色，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，《決定》一是明確檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)辦理“4+1”法定領(lǐng)域以及法律規(guī)定的其他領(lǐng)域的公益訴訟案件;二是明確檢察機(jī)關(guān)可以圍繞上?！拔鍌€(gè)中心”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在城市公共安全、金融秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)等領(lǐng)域探索開(kāi)展公益訴訟工作。

《檢察風(fēng)云》：開(kāi)展公益訴訟，不能靠檢察機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗，《決定》就相關(guān)單位的履職配合，作了哪些規(guī)定？

顧偉強(qiáng)：為增強(qiáng)檢察公益訴訟工作合力，《決定》分別對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的協(xié)作配合內(nèi)容作了規(guī)定。一是要求各級(jí)人民政府及其部門積極配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)工作，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，建立行政執(zhí)法與公益訴訟工作銜接機(jī)制等。公安機(jī)關(guān)辦理相關(guān)刑事案件時(shí)可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入，并協(xié)助收集、固定犯罪嫌疑人侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的證據(jù)，依法及時(shí)處理有關(guān)人員暴力阻礙公益訴訟辦案的違法行為;發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)。二是要求審判機(jī)關(guān)加強(qiáng)公益訴訟審判專門化、專業(yè)化建設(shè)，完善相關(guān)庭審機(jī)制，依法審理檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求，依法推進(jìn)懲罰性賠償在相關(guān)領(lǐng)域公益訴訟的適用;三是明確司法機(jī)關(guān)可以將公職人員干擾、阻礙辦案，以及行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不落實(shí)檢察建議等情節(jié)嚴(yán)重行為，移送監(jiān)察機(jī)關(guān)依法處理。

《檢察風(fēng)云》：做好檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作，需要人力、物力保障和提高社會(huì)參與度。這些方面《決定》中提供了哪些法規(guī)供給？

顧偉強(qiáng)：做好檢察公益訴訟工作，既需要技術(shù)和資金保障，也需要全社會(huì)的共同參與?！稕Q定》規(guī)定：“市級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察公益訴訟工作的財(cái)政保障，將相關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。本市將健全公益訴訟賠償金管理制度，完善賠償資金的管理和使用，建立鑒定、評(píng)估、檢測(cè)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！贝送?，要求司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、教育部門通過(guò)多種方式加強(qiáng)宣傳，提高檢察公益訴訟社會(huì)知曉度。

降低執(zhí)法成本，爭(zhēng)取最大公約數(shù)

《檢察風(fēng)云》：此次上海推出的這個(gè)《決定》有哪些特色？

顧偉強(qiáng)：這次立法我總結(jié)下來(lái)，有以下幾個(gè)特色：1.“依法履職”。當(dāng)前推出的公益訴訟的制度，是作為我們國(guó)家全面依法治國(guó)的重要組成部分，并且借鑒了世界文明的成果（國(guó)外也有這個(gè)制度，當(dāng)然不完全一樣）。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍都曾這樣表示：嚴(yán)格來(lái)說(shuō)檢察機(jī)關(guān)不是沖在公益訴訟的第一線，而是需要讓全社會(huì)都來(lái)參與。就是說(shuō)我們要在原先工作的基礎(chǔ)上，發(fā)揮主體作用，以動(dòng)員和促進(jìn)全社會(huì)的支持。2.“先行者，排頭兵”。習(xí)近平總書(shū)記、黨中央交給我們上海的任務(wù)是當(dāng)“先行者，排頭兵”，啃最硬的骨頭，這也是我們此次立法的政治站位。我們?cè)诳偨Y(jié)其他兄弟省市的一些好的做法的基礎(chǔ)上，在充分領(lǐng)會(huì)黨中央和國(guó)家總體要求的前提下，除了共性的要求，我們還要突出體現(xiàn)上海的個(gè)性。3.“推動(dòng)”。我們這個(gè)立法的關(guān)鍵是要實(shí)實(shí)在在地“推動(dòng)”檢察院開(kāi)展公益訴訟工作，這里面的關(guān)鍵就是要“做強(qiáng)做實(shí)”。我們的立法是立足上海的實(shí)際情況和特點(diǎn)，結(jié)合對(duì)全國(guó)各地的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，而不是照搬硬抄，根據(jù)上海的幾個(gè)特點(diǎn)，確立“等外”的內(nèi)容。4.“全社會(huì)的支持和參與”。我們這個(gè)決定，是盡可能地把能涵蓋的內(nèi)容都涵蓋進(jìn)去。有些條件不成熟的，我們只能原則上進(jìn)行規(guī)定;條件成熟的，就列出具體的要求。

總之，上海市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)最關(guān)心的，就是要“加大立法成本，降低執(zhí)法成本”。指導(dǎo)思想就是要管用、務(wù)實(shí)，它不僅僅是一個(gè)宣示性的法律文本，更重要的是成為真正有可操作性的法律文本。使立法既符合黨中央和國(guó)家對(duì)上海的要求，又符合上海自身的實(shí)際需要，更要體現(xiàn)它的可操作性，以取得“最大公約數(shù)”。

采寫(xiě)：本刊記者 黃靈