上海市私車牌照拍賣政策的矛盾與替代措施

呂海珠

交通擁堵是全球各大城市難以避免的“城市病”，也是城市治理中的“頑疾”。隨著我國城市化的推進(jìn)，北京、上海、廣州等城市規(guī)模迅速擴大，城市人口快速增長，隨之而來的交通擁堵也成為我國城市發(fā)展過程中不得不面對的難題。一般而言，城市交通擁堵的主要治理模式分為三種：增加供給模式；需求管理模式；制度規(guī)范模式；增加供給模式是指新建、改善城市交通道路網(wǎng)絡(luò)，增加道路供給，提高道路交通容量以緩解道路擁堵。增加道路供給幾乎是每個城市都堅持不懈的措施，但受制于城市土地資源和道路建設(shè)速度，供給滯后于需求。同時，根據(jù)美國交通管理工程師安東尼.唐斯的“唐斯定律”，新建道路只在初始階段起到緩解交通擁堵作用，其將誘增更多的交通量，即增加道路供給并不能緩解交通擁堵。需求管理模式則是控制道路需求，主要是控制城市汽車數(shù)量，調(diào)整并實現(xiàn)交通供需平衡。制度規(guī)范模式則認(rèn)為完善并充分利用道路設(shè)施的政策法規(guī)，強化公眾的交通守法意識，由被迫減少違章行為到自覺減少違章行為，從而消除人為造成的交通擁堵及交通事故。在政策層次方面，需求管理是目前國內(nèi)城市治理交通擁堵的主要措施和方向，如以北京為代表的小汽車車牌搖號政策和上海私車車牌拍賣政策。上海是全國唯一采用拍賣方式控制汽車總量的城市。私車牌照拍賣因稀缺的數(shù)量、高昂的競拍價格、擁堵的現(xiàn)實等因素在社會極具爭議，其政策的公共性、公平性、有效性屢受質(zhì)疑。

一、上海私車牌照拍賣政策

上海私車牌照拍賣政策，亦稱滬牌拍賣政策，官方則稱之為上海市非營運性客車額度拍賣政策，始于1986年，真正建立于1992年。滬牌拍賣經(jīng)歷了有底價遞價式投標(biāo)競拍、無底價遞價式投標(biāo)競拍、無底價公開遞價式投標(biāo)競拍、警示限價競拍等階段，最終形成了現(xiàn)行的警示限價網(wǎng)絡(luò)競拍形式。截止至2017年12月，滬牌最低成交價92800元，按車牌重量計算已超過黃金價格，成為中國最貴的“鐵皮”。上海私車牌照拍賣政策的背后是上海道路資源的使用許可，只有持有滬牌才能獲得上海道路資源的永久使用權(quán)，外地車牌車輛的道路通行權(quán)受到一定程度的限制。

二、上海私車牌照拍賣政策的弊端

滬牌拍賣實行30年來，歷史上確實控制了上海私車擁有量。根據(jù)2016年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，上海私人汽車擁有量242.71萬輛，相較于北京的537萬輛，上海私人汽車數(shù)量控制效果明顯：一方面高昂的競拍價格有效的減少了潛在汽車消費需求，不少消費者面對近10萬的車牌價格望而卻步；另一方面極低的競拍成交率，有效控制了汽車購買群體規(guī)模。關(guān)于上海私車牌照拍賣政策的正效果包括：為上海城市道路建設(shè)提供了資金來源，減少汽車尾氣排放，為發(fā)展公共交通和城市道路建設(shè)贏得了時間和空間等等。但是城市規(guī)模的不斷擴大，交通道路擁堵情況日益惡化，其政策的有效性受到社會普遍質(zhì)疑。主要包括以下方面：一是政策目標(biāo)矛盾。滬牌拍賣無法真正控制上海小汽車實際保有量，政策目的無法實現(xiàn)。面對高昂的競拍費，眾多市民紛紛選擇辦理外地車牌規(guī)避牌照門檻，上海實際行駛汽車總量仍不斷上升。二是政策績效不足，邊際效應(yīng)遞減。經(jīng)濟水平的不斷提升，汽車剛性需求居高不下，以控制汽車總量來抑制人們出行質(zhì)量需求違背社會進(jìn)步發(fā)展規(guī)律。現(xiàn)行競拍中每個月高達(dá)20萬的競拍者充分表明了公眾需求。龐大的需求壓力下，管理部門不得不增加車牌投放額，政策邊際效應(yīng)遞減。三是政策公平性不足，容易引起社會不公。滬牌代表道路資源使用許可，滬牌持有者可以充分使用上海道路資源；但是未持有滬牌的車主，盡管其在上海居住、納稅、繳費卻無法享受上海道路資源，交通基本權(quán)利受限；對于已繳納大量競拍費多次競拍仍失敗的車主，僅因為隨機的“運氣”因素導(dǎo)致無法使用道路資源，顯然不公；對于使用外地車牌的車主，雖然其受到了一定的限制，仍然可以使用大部分的上海道路資源，增加了交通擁堵，對于已支付高昂車牌費的滬牌車主來說也是一種權(quán)益損害。各利益群體均對滬牌拍賣政策不滿，政策公平性明顯不足。四是資金去向不明，政策透明性不足。滬牌拍賣政策每年帶來數(shù)百億的資金收入，為上海市城市道路建設(shè)贏得了資金和時間，但是競拍所得資金的具體使用情況不明，也未經(jīng)審計，政策透明性引發(fā)公眾廣泛質(zhì)疑。五是政策合法性不足。車牌的實質(zhì)為車輛管理制度，滬牌拍賣政策將車輛管理制度與道路通行權(quán)相連接，將滬牌轉(zhuǎn)變?yōu)樵S可憑證既違反了國家車輛管理法規(guī)，也損害了公民道路通行權(quán)的基本權(quán)益。此外，滬牌拍賣政策還引發(fā)了黃牛代拍、牌照租賃、外牌代拍等高達(dá)數(shù)億元的灰色市場和其他社會問題。

三、上海私車牌照拍賣政策下的各利益群體

盡管上海私車牌照拍賣政策邊際效應(yīng)遞減，政策弊端早已顯現(xiàn)并逐漸擴大，社會公眾的否定性評價也越來越多，但卻苦無替代措施。存在即合理，正因為難覓有效的替代措施，有關(guān)部門認(rèn)為上海私車牌照拍賣政策有其存在的必要性，這顯然倒因為果。上海私車牌照拍賣政策已實行30余年，對上海城市發(fā)展和社會公眾影響深遠(yuǎn)，貿(mào)然廢除必將觸及政策實施中形成的各類群體利益，若處置不當(dāng)將引發(fā)群體沖突、社會動蕩。因此，可行的替代措施應(yīng)當(dāng)妥善銜接上海私車牌照拍賣政策，實現(xiàn)政策過渡的持續(xù)性、平穩(wěn)性，其關(guān)鍵是協(xié)調(diào)平衡拍賣政策下的各類群體利益。上海私車牌照拍賣政策涉及的利益攸關(guān)方主要包括以下群體：

（一）滬牌持有者，也是拍賣政策的最大既得利益群體；滬牌持有者通過競拍和支付高昂的費用獲得上海城市道路的永久使用權(quán)，一旦廢除拍賣政策，無疑對其利益損害最為嚴(yán)重。值得注意的是，滬牌持有者群體內(nèi)部也存在分化。滬牌拍賣政策歷經(jīng)四個發(fā)展階段，不同發(fā)展階段的滬牌持有者利益不盡相同。如在競拍成本上，早期的競拍者付出的名義成本（未考慮通貨膨脹因素）遠(yuǎn)低于后期競拍者，實際獲益時間長。尤其是2013年后的滬牌持有者，其付出的競拍成本最為沉重，獲益時間短。若不能有效處理好各階段滬牌持有者的利益必將引發(fā)社會動蕩，影響社會秩序。

（二）外地車牌持有者；該群體主要是指長期居住生活在上海，但因為政策或經(jīng)濟等因素，無法獲得滬牌而登記外地車牌的車主。外地車牌持有者的數(shù)量雖然無法準(zhǔn)確計算，但根據(jù)上海交通實際情況，其群體規(guī)模與數(shù)量應(yīng)不小于滬牌持有者。該群體也是滬牌拍賣政策的最大反對者，因限行政策導(dǎo)致其道路通行權(quán)利受到限制。

（三）上海地方政府；上海地方政府及管理部門憑借競拍制度，每年獲得數(shù)百億元財政收入，龐大的利益收入使得上海地方政府客觀上成為“既得利益集團”。同時，交通擁堵作為世界性難題，是各大城市難以逾越的“障礙”，任何新政策、新措施亦難以根治交通擁堵頑疾?？陀^的說，新的替代政策也未必比現(xiàn)行的滬牌拍賣政策有著更好的治理效果。因此，交通擁堵治理壓力下的上海地方政府必然面對改革失敗的風(fēng)險，改革面前躊躇不前。

（四）黃牛和代拍公司；滬牌拍賣政策產(chǎn)生龐大的灰色市場，黃牛和代拍公司活躍其中，屬于拍賣政策漏洞下的寄生群體，必然極力反對廢除滬牌拍賣政策，是政策革新的阻礙群體。

（五）因新能源汽車等新政策的免費滬牌持有者；其通過享受新能源汽車等政策紅利獲得路權(quán)。該群體雖然免費獲取滬牌，但同時也是新能源汽車產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險承擔(dān)者，應(yīng)當(dāng)考慮該群體的付出的風(fēng)險成本。

（六）潛在汽車消費者；該群體擁有購買汽車的支付能力，但因為滬牌競拍政策等因素未能購買汽車。其汽車需求被政策限制，一旦廢除滬牌拍賣政策，將極大刺激消費需求，短時間增加汽車購買量。

四、上海私車牌照拍賣政策替代措施——上海高架道路收費政策

（一）上海高架道路收費政策的淵源

城市道路收費的政策思路來源于國外大城市擁堵費的實踐經(jīng)驗。目前，日本東京、英國倫敦等國際城市在交通擁擠時段對城市部分道路的使用者收取一定的費用，以減少道路車輛，緩解交通擁堵。城市道路作為公共物品，理論上應(yīng)具有非排他性、非競爭性，公眾可以免費使用。但是現(xiàn)有城市道路資源難以滿足交通需求，過度強調(diào)道路的非競爭性、非排他性將使交通擁堵不堪，難以實現(xiàn)道路作用。擁堵費將經(jīng)濟學(xué)中的價格競爭引入道路供需管理中，以價格杠桿調(diào)節(jié)城市道路供需矛盾。實質(zhì)上，上海私車牌照拍賣政策已引入價格杠桿，有償競拍車牌即是通過一次性收費形式授予競拍者排他使用城市道路的權(quán)利。不過其價格杠桿只使用一次，過于僵化，難以發(fā)揮價格調(diào)節(jié)的靈活優(yōu)勢。擁堵費將一次性收費變?yōu)槎啻问召M，可依據(jù)不同環(huán)境，不同時段，靈活使用價格杠桿，在保證道路作用的前提下，最大化實現(xiàn)道路公共屬性。上海高架道路收費政策即借鑒擁堵費價格調(diào)整的靈活優(yōu)勢，引入彈性價格杠桿，同時充分考慮上海交通現(xiàn)實和歷史因素，最大化緩解交通擁堵現(xiàn)狀。

（二）上海高架道路收費政策具體內(nèi)容

上海高架道路收費政策是指在規(guī)定的時間內(nèi)對使用上海高架道路的車輛實行收費。收費對象不區(qū)分滬牌和外地省市車牌，收費模式借鑒高速公路收費形式以實際使用高架道路次數(shù)為基準(zhǔn)，單次定價、按次數(shù)收費。具體做法為：1.建立高架道路使用收費數(shù)據(jù)系統(tǒng)；2.在上海高架道路的每個進(jìn)出匝道設(shè)置高速攝像頭和車輛識別儀器，車輛進(jìn)出高架道路時將會被拍照識別車牌，以此作為車輛使用高架道路的賬號；3.車輛被識別匹配后，以車牌為基礎(chǔ)為車輛自動建立賬戶，記錄車輛進(jìn)出高架道路時間、路線、時長、金額等高架道路使用信息；4.以高架道路使用數(shù)據(jù)平臺為依托，將車輛使用高架道路信息及時發(fā)送給車輛登記人，在規(guī)定時間內(nèi)督促其繳納使用費。5.車輛登記人可以通過數(shù)據(jù)終端平臺查詢、繳費，如通過手機APP可以在其賬戶中預(yù)充費用，由數(shù)據(jù)平臺自行扣繳（可參考共享單車、網(wǎng)約車等平臺APP形式）。6.設(shè)立拒繳費用懲處機制，對長期拒不繳費的車輛登記人實行滯納金懲罰，惡意拒繳者列入失信名單；7.管理部門提前公布高架道路收費標(biāo)準(zhǔn)和收費時間，相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合上海交通實際，收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整應(yīng)聽取公眾意見，依法取得調(diào)價授權(quán)。

（三）上海高架道路收費政策的技術(shù)支持

上海高架道路收費采用無人自動收費形式，其收費過程簡單、高效、透明，將有效避免人工收費帶來的交通擁堵。現(xiàn)代技術(shù)的飛速發(fā)展則為這種無人化操作帶來的現(xiàn)實可能性。車輛識別技術(shù)是高架道路收費的前提，現(xiàn)行的車輛違章攝像抓拍系統(tǒng)以及高速公路ETC等技術(shù)發(fā)展為高架道路車輛識別提供了技術(shù)積累和借鑒，而隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息新技術(shù)的快速發(fā)展和逐步成熟，建立上海高架道路收費系統(tǒng)將為未來智能交通的到來做出有益的嘗試。例如，上海部分道路已安裝“13合1”電子警察攝像頭，可以同時抓拍闖紅燈、逆行、不禮讓行人等13種交通違法行為，并可以進(jìn)行人臉識別，強大的識別能力和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)均表明高架道路收費系統(tǒng)具有充足的技術(shù)支持。

（四）上海高架道路收費政策與私車牌照拍賣政策的銜接

上海私車牌照競拍十分激烈，數(shù)十萬市民投入了巨大的精力和高昂的費用，可謂千辛萬苦始得一牌。在30余年的實踐中產(chǎn)生了龐大的利益集團和利益攸關(guān)方，有效處置平衡好各利益攸關(guān)方訴求，實現(xiàn)與私車牌照拍賣政策的有效銜接是上海高架道路收費政策成功與否的關(guān)鍵。實行上海高架道路收費政策應(yīng)妥善處理好上述群體的利益訴求，建議實行以下措施：

1.上海高架道路收費時間和收費路段與現(xiàn)行非滬車牌車輛限行時間與限行路段相一致，實現(xiàn)政策的最大化銜接。

2.保障現(xiàn)有滬牌持有者利益，對其予以補償。建立現(xiàn)有滬牌持有者車牌數(shù)據(jù)庫，在其使用高架道路賬戶中補償金額或減免高架道路使用費用。如以補償金額形式為主，車牌持有者無法提取補償金額，該資金只能用于支付上海高架道路使用費用 （待政策成熟時可根據(jù)實際情況開放金額提?。?。需要注意的是，對現(xiàn)有滬牌持有者應(yīng)充分考慮歷史因素，采用區(qū)別對待原則，補償金額應(yīng)當(dāng)高于競拍價，充分保護(hù)其合法利益。同時對新能源汽車等政策福利而持有的免費滬牌持有人應(yīng)享有同等待遇，鼓勵新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.制定科學(xué)合理的價格收費標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用。首先，收費價格應(yīng)充分考慮上海車輛實際保有量和道路交通實際情況，避免收費過低無法發(fā)揮價格的調(diào)節(jié)作用，引起上路車輛的爆發(fā)性增長；同時也要避免定價過高，增加公眾壓力，引發(fā)道路資源閑置與浪費。其次，收費定價應(yīng)充分尊重民意，獲取民眾支持?？梢酝ㄟ^召開聽證會、網(wǎng)絡(luò)咨詢等多種形式聽取專家、公眾意見，征詢民意。再次，收費價格應(yīng)經(jīng)過依法授權(quán)，明確法律基礎(chǔ)；最后，收費價格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實際交通情況適時進(jìn)行調(diào)整。

4.采用先行試點，逐步推廣的實行模式，減少改革震蕩。在正式實施收費前，應(yīng)根據(jù)高架攝像頭和車輛識別系統(tǒng)計算評估每天交通量，搜集積累交通數(shù)據(jù)，充分掌握上海實際交通容量。改革期間，滬牌競拍制度不停止，但應(yīng)大幅降低競拍價格，競拍成功者亦獲得與競拍價格相一致的補償額度。與之銜接的外牌限行范圍與時間逐步放開，避免突然開放引發(fā)交通量的爆發(fā)式增長，借此測試外牌車主對新政策的反應(yīng)及道路容量極限，積累交通數(shù)據(jù)。最后，正式實施前應(yīng)充分制定預(yù)警方案，防止新政策實施初期帶來的交通癱瘓。

5.上海地方政府應(yīng)充分認(rèn)識到現(xiàn)行私車牌照拍賣弊端，拿出“壯士斷腕”的改革勇氣和魄力。上海高架道路收費政策具有無可比擬的靈活性和科學(xué)性，將為上海道路建設(shè)提供更為有力的支撐，促進(jìn)上海道路交通的長遠(yuǎn)發(fā)展。（作者單位為上海交通大學(xué)）