歐盟跨境醫(yī)保管理對發(fā)展粵港澳大灣區(qū)商業(yè)醫(yī)療保險的啟示

鄒韻

[摘 要] 跨境商業(yè)醫(yī)療保險是粵港澳大灣區(qū)金融服務創(chuàng)新的重點項目，也是提高大灣區(qū)居民健康福利水平的有力保證。作為實施跨區(qū)域醫(yī)療保險的先進代表，歐盟在跨境醫(yī)療管理和保險報銷方面具備豐富的實踐經(jīng)驗，歐盟成員國的跨境醫(yī)療保險大多采用市場化模式，為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險提供了良好的經(jīng)驗借鑒?；诖鬄硡^(qū)保險市場特點，結合歐盟經(jīng)驗，提出大灣區(qū)醫(yī)療保險共同體“三步走”的建設路徑，并從構建數(shù)據(jù)共享中心和優(yōu)化理賠管理方面，為實現(xiàn)大灣區(qū)保險互聯(lián)互通提供對策建議。

[關鍵詞] 粵港澳大灣區(qū);跨境醫(yī)療;醫(yī)療保險;歐盟經(jīng)驗;保險互通

[中圖分類號] F840.684[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0174-04

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“支持粵港澳保險機構合作開發(fā)創(chuàng)新型跨境醫(yī)療保險產品”，明確將跨境醫(yī)療保險作為大灣區(qū)金融服務的重點項目之一。實現(xiàn)粵港澳醫(yī)療保險互聯(lián)互通，需要克服三地在政策法規(guī)、金融市場、保險制度等的不協(xié)調，以及文化差異、購買習慣差別等多方面的障礙。從全球實施跨區(qū)域醫(yī)療保險的先進代表來看，歐盟成員國雖然都有各自的醫(yī)療保險體系和基金運作模式，相應的管理規(guī)范和費用報銷制度也各有不同，但在歐盟基本法律框架的約束之下，跨境醫(yī)療服務依然能夠有效進行，并且正向著更為通暢和高質的方向發(fā)展。諸如德國一類的市場自由化程度較高的國家，雖然絕大部分公民被納入法定醫(yī)保范圍內，但其保險運作方式卻不同于我國社保，保險基金不是由政府機構統(tǒng)籌管理，而是由多家存在競爭性關系的疾病基金會（法定保險經(jīng)辦機構）自主管理，政府的工作重點在于監(jiān)控和協(xié)調，不插手具體事宜，這種形式更類似于我國的商業(yè)保險市場。因此，研究歐盟跨境醫(yī)療保險制度，對建設粵港澳大灣區(qū)商業(yè)醫(yī)療保險體系具有較好的借鑒意義。

一、歐盟跨境醫(yī)療管理模式

（一）跨境醫(yī)療管理的法律依據(jù)

歐盟各層級的法律法規(guī)和相關實施條例，以及歐盟法院判例法，共同組成了歐盟跨境醫(yī)療服務的法律框架。歐盟建立之初的《建立歐洲共同體條約》作為初級立法，提出了聯(lián)盟應采取行動，以確保社會保障和提高人類健康水平。二級立法主要包括歐盟第1408/71號條例（后被第883/2004號條例取代）、第90/364號指令、第883/2004號條例及其實施條例——987/2009號條例、第2011/24號指令等。另外，歐盟法院的判例也對成文法規(guī)起到了重要的補充和推進作用，較為著名的有“德克爾案（歐盟法院第120/95號判例）”、“科爾案（歐盟法院第158/96號判例）”。[1]

當前歐盟國家在跨境醫(yī)療管理和保險費用報銷方面主要適用的成文法為第883/2004號條例和第2011/24號指令。前者于2004年頒布，在原有法規(guī)的基礎上，擴大了醫(yī)療保障適用對象的范圍，解除了保障對象為職工或定居者的限制，將范圍擴展至成員國的所有公民，甚至是來自歐盟以外國家的合法公民。為了滿足日益增長的流動性患者的保障需求，歐盟制定了第2011/24號指令，賦予患者更加自由的醫(yī)療服務選擇權利和費用報銷權利，同時加強成員國之間的醫(yī)療合作與技術交流，促進歐盟醫(yī)療管理和社會經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

（二）跨境醫(yī)療保障的對象

第883/2004號條例和第2011/24號指令的適用人群是參加法定醫(yī)療保險的歐盟公民，其中，第883/2004號條例將參保人員跨境就醫(yī)分成幾種不同類型，并規(guī)定了每種類型的保險金支付方式，但無論是何種情形，其原則是以醫(yī)療服務發(fā)生地的費用標準為參照。

而第2011/24號指令對保障對象的劃分不如第883/2004號條例具體，僅對計劃就醫(yī)類型進行了描述，其最大的區(qū)別在于，費用報銷是依照主管成員國（Competent Member State），即參保國的標準。[2]

（三）跨境醫(yī)療信息共享

為了使跨境醫(yī)療得以順利實現(xiàn)，歐盟成員國最普遍使用的數(shù)據(jù)載體是歐洲醫(yī)療保險卡（European Health Insurance Card，簡稱EHIC），除了計劃跨境就醫(yī)以外，可以使用EHIC結算，支付信息通過保險基金網(wǎng)絡進行報銷結算。對于計劃就醫(yī)，則使用標準化的表格申請授權、記錄信息，如通過E-112表格①完成。

歐盟采取了諸多措施來推進醫(yī)療質量規(guī)范化管理和網(wǎng)絡信息建設，比如鼓勵成員國間簽訂合作協(xié)議，加強關于醫(yī)療質量安全和信息技術方面的交流，逐步實施處方互認和執(zhí)行，在諸如患者信息表單、臨床指南、出院小結等文件制定標準上趨向統(tǒng)一，[3]以保證患者享受醫(yī)療服務的質量和連貫性，同時促進各國間形成相互信任、自由往來、共同發(fā)展的良好態(tài)勢。

第2011/24號指令在關于加強醫(yī)療衛(wèi)生領域合作中還特別提出，支持成員國參加和建設“歐洲參考網(wǎng)絡”（European Reference Networks），建立醫(yī)療工作者和專業(yè)技術中心更深層的聯(lián)系，共享醫(yī)療知識和技術，推進醫(yī)學技術創(chuàng)新，加強罕見病種的研究，傳播優(yōu)秀的研究成果，并幫助醫(yī)療基礎相對薄弱的地區(qū)提高服務水平，通過網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)更大范圍的合作交流和整體的健康管理質量提升。

二、歐盟跨境醫(yī)療保險報銷制度

（一）跨境醫(yī)療費用報銷條件：授權機制

對于跨境就醫(yī)能否在醫(yī)療保險基金中得到報銷，歐盟也設置了一定的限制條件，即并非所有情況下的異地就醫(yī)都能毫無顧慮地進行。第883/2004號條例主要針對“計劃醫(yī)療”類型設置了預先授權制度，并且只有符合了以下兩個條件的參保人，才能獲得費用報銷權利：1.接受的醫(yī)療項目屬于來源國的醫(yī)療福利范圍;2.根據(jù)患者當前的健康狀況，在合理的醫(yī)學期內，其來源國無法提供有效的治療。第一個條件是依據(jù)報銷結算規(guī)定而制定的，由于跨境就醫(yī)患者的費用支出通常由治療地保險機構支付保險金，然后再與參保國保險機構進行清算，最終報銷的保險金來源是參保國的保險基金。第二個條件是對于非必要的跨境就醫(yī)進行限制，旨在以參保國的醫(yī)療服務為優(yōu)先提供方。以上規(guī)定看似合理，但在實際操作中也出現(xiàn)了諸多問題，首先，所有的計劃性醫(yī)療都需要取得授權，增加了相關機構的工作負擔，也不利于成員國間的人員流動和醫(yī)療福利提升。其次，報銷條件的敘述過于寬泛，在處理具體事件時靈活性較大，因而也出現(xiàn)了很多糾紛案件。

基于上述情況，第2011/24號指令中的授權規(guī)定給了患者更大的空間。該指令不再要求所有的計劃性跨境醫(yī)療必須事先申請授權，只規(guī)定了需要授權的三種情形：1.根據(jù)治療需求，需住院超過一晚，或者要求使用高費用高專業(yè)技術的醫(yī)療設備;2.會給患者帶來特殊風險的危險性治療（但未對此類風險作出具體定義）;3.醫(yī)療服務的提供方可能引起醫(yī)療質量或安全方面的風險。同時，如果患者來源國要拒絕授權申請，必須證明申請內容會涉及特定的情況，主要包括跨境治療對患者或其他人群有安全風險、醫(yī)療服務提供方有巨大安全隱患、患者在本國可以得到及時合理的治療。

第883/2004號條例和2011/24號指令并不是相互否定的關系，而是有部分重疊或替代，由于在授權和報銷標準上存在明顯差異，若成員國許可，則本國患者可以在兩者中選擇更適合自己的規(guī)定，但不能同時獲得兩種途徑的補償。

（二）跨境醫(yī)療保險繳費與支付方式——以德國為例

在歐盟各國中，德國是第一個以立法方式實施社會醫(yī)療保險的國家，在2009年設立了國家層面的健康基金，起到了示范性作用，經(jīng)過多年的實踐運作，形成了較為規(guī)范化的保障體系。德國的醫(yī)療保險分為法定保險和私人保險，法定保險參保率高，達到全國總人口的91%，其余的9%左右由私人保險提供保障。[4]法定醫(yī)療保險由疾病基金會經(jīng)辦，負責資金籌集和支付的具體事宜，私人保險則由商業(yè)保險公司辦理。

德國的法定醫(yī)療保險的繳費制度具有比例高、待遇高、覆蓋范圍廣的特點。只要就業(yè)人員申請參保，法定保險就必須接受，而且一人繳費，所有家庭成員均可享受相應的待遇。法定保險繳費比率為稅前工資的14%-15%，同時設有起征額和封頂線并逐年調整，防止收入高的群體繳費負擔過重，對低收入人群也實施減免政策。由此看出，個人收入的高低是決定保費多少的唯一標準，與參保人身體狀況、家庭情況等無關，但不同繳費標準的人卻能享受同等的醫(yī)療保險待遇，充分體現(xiàn)了德國的社會共濟精神。[5]

當?shù)聡姆ǘ▍⒈Ｈ嗽跉W盟其他成員國就醫(yī)時，如果是非計劃醫(yī)療，則主要使用歐洲醫(yī)療保險卡（EHIC）進行信息登記和費用結算;如果是計劃醫(yī)療，則需根據(jù)第883/2004號條例或者第2011/24號指令的規(guī)定，獲得相應授權，再接受醫(yī)療服務。在報銷標準上，患者可以選擇兩條法規(guī)中的一種來執(zhí)行，由于第883/2004號條例采用就醫(yī)地原則，而第2011/24號指令遵循參保國原則，兩個標準下保險報銷金額可能會存在差異，這時患者可以比較德國和就醫(yī)地的服務水平，選擇更有利于自身福利的報銷途徑。當然，在某些特定場景下，患者只允許采用單一報銷途徑，如在境外的私立醫(yī)療機構接受服務時，僅能通過第2011/24號指令實現(xiàn)醫(yī)療費用補償。[6]

在保險費用報銷流程上，根據(jù)具體情況和規(guī)則，有兩種資金支付方式。一種是類似于我國內地商業(yè)醫(yī)療保險的非即時結算，指由參保人先墊付醫(yī)療費用，然后向保險經(jīng)辦機構提出申請，之后直接獲得保險金賠償。另一種是參保人無需支付可報銷的費用，而是由醫(yī)療機構先行墊付，由就醫(yī)地的保險機構和基金管理部門進行補償，然后通過歐盟國際醫(yī)療保險聯(lián)絡機構，向參保國的保險基金部門申請報銷，最終由參保國的保險經(jīng)辦機構支付保險金。在德國，還有法定醫(yī)保認證醫(yī)師協(xié)會、德國醫(yī)療保險國際聯(lián)絡處等參與其中。隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，跨國醫(yī)療費用報銷的流程將進一步簡化，信息傳遞和資金流動將更加高效、順暢。

三、對發(fā)展粵港澳大灣區(qū)跨境商業(yè)醫(yī)療保險的啟示

（一）構建跨境醫(yī)療保險共同體的路徑

第一步，做好制度建設。構建大灣區(qū)保險共同體，政策和制度是前提與基礎。歐盟正是通過制定法規(guī)和指令，為跨國就醫(yī)和費用報銷建立了通道，并且依據(jù)現(xiàn)實發(fā)展，不斷修正法案，賦予了患者和醫(yī)療機構、保險機構更多的選擇權，進一步完善歐盟健康保障和養(yǎng)老福利制度。

第二步，通過現(xiàn)存業(yè)務，開辟互通渠道。根據(jù)香港保監(jiān)局（Insurance Authority）的統(tǒng)計，自2015年起，內地居民赴香港購買人身保險的數(shù)量呈現(xiàn)明顯上漲態(tài)勢，2019年全年，內地居民帶來的新增保費就高達434億港元，占個人業(yè)務新增保費總量的25.2%，其中，疾病和醫(yī)療保險保單數(shù)量占比超過60%。由此可見，跨境醫(yī)療保險市場已有一定的業(yè)務基礎，可以從現(xiàn)有保單入手，允許符合資格的香港保險公司在大灣區(qū)內設立“保險服務中心”，開展業(yè)務咨詢、售后服務、續(xù)交保費等業(yè)務，再逐步將范圍擴展至新單銷售、賠款支付等，實現(xiàn)保險業(yè)的“管道式”聯(lián)通[7]。將現(xiàn)存業(yè)務作為突破口和“試驗田”，試行三地醫(yī)療方案與費用互認，打破區(qū)域和機構間的壁壘。

第三步，全面互通，形成保險共同體。從中長期來看，可通過設立合資保險公司，或設置跨境分支機構的方式，在區(qū)內自由開展包括醫(yī)療保險在內的保險業(yè)務。新公司應重視產品創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，形成良性的競爭式發(fā)展。當然，要實現(xiàn)三地居民暢通無阻地享受不同類型的醫(yī)療保險產品和服務，還需要得到良好的法律法規(guī)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施建設等相關環(huán)境的支撐，而保險共同體的建立也將有效加速上述各層面的發(fā)展進程。

（二）建立醫(yī)療保險數(shù)據(jù)共享中心

數(shù)據(jù)共享機制是實現(xiàn)跨區(qū)域醫(yī)療保障的技術前提，也是保證醫(yī)療及保險服務順利開展的必備工具?；浉郯娜卦卺t(yī)療保險領域，既存在客觀制度的區(qū)別，又存在主觀理解的差異，在這種狀況下，必須采用相互認可的資料形式。這些資料文件和相關數(shù)據(jù)在傳輸途徑和方式上，需要做到方便、快捷、準確、安全，既要考慮效率問題，同時也要注重患者隱私和關鍵信息的保護。

從歐盟經(jīng)驗來看，至少有三點是非常值得借鑒的。一是處方和資料的規(guī)范化。逐步建立的處方互認制度，以及文件格式和標準的統(tǒng)一，大大減少了各區(qū)域間的交流障礙，提高工作效率，增加患者獲得足額保險金的概率。二是采用“一卡通”模式。歐洲醫(yī)療保險卡（EHIC）作為非計劃跨國就醫(yī)的信息載體，獲得成員國的普遍認可。在德國，更是通過“雙面卡”功能，即一面是國內醫(yī)療保障卡，另一面是EHIC，[8]給使用者帶來更多的便利。三是建立和完善“歐洲參考網(wǎng)絡”，以期實現(xiàn)歐盟國家整體醫(yī)療和健康水平的提高，同時也能進一步優(yōu)化跨境醫(yī)療保障服務。

結合粵港澳大灣區(qū)的特點，在建設跨境醫(yī)療保險數(shù)據(jù)共享中心方面，提出幾點建議：

1.歐洲參考網(wǎng)絡采用的自愿參加原則，但大灣區(qū)的信息平臺可以自上而下地推行，由灣區(qū)金融和信息管理機構為主導，整合優(yōu)質資源，實行規(guī)范化的統(tǒng)籌管理。

2.信息中心應實現(xiàn)多方互聯(lián)，將所有醫(yī)療和保障服務的參與者都納入到信息共享體系中，包括各級醫(yī)療衛(wèi)生和保險監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會或學會組織、各級醫(yī)療機構及醫(yī)學研究所、保險經(jīng)營和服務單位等。為確保信息安全，平臺可以設置各參與方的分等級權限，安排監(jiān)管和協(xié)調崗位并授予審批職能。

3.考慮到大灣區(qū)三地的風俗文化差異，在設定信息標準時應綜合各方意見，尊重受眾的多樣化需求，體現(xiàn)個性化服務。比如采用多語種呈現(xiàn)方式，包括普通話、英語、粵語、客家話等，如表達出現(xiàn)歧義，則選定一種語言作為最終解釋。再如內地個人健康保險銷售以直銷、網(wǎng)銷或代理人銷售為主，而港澳地區(qū)多是中介方銷售，那么在權限設置和信息公開方面需考慮此類差異。

4.新型信息技術不斷發(fā)展，諸如大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等在保險業(yè)的應用也愈加廣泛，為信息共享中心的數(shù)據(jù)積累和運用提供了良好的技術支持。實際上，國內保險市場已經(jīng)在積極實踐“科技型保險”，比如多個第三方保險平臺開發(fā)了AI產品對比功能，幫助客戶挑選更合適的保險產品;三星集團將其數(shù)字健康產品，包括心臟監(jiān)視器和健康應用于平安的保險管理相結合，[9]通過大數(shù)據(jù)分析來提升保障服務的精準度;眾安保險利用物聯(lián)網(wǎng)技術，綁定微信步數(shù)或運動手環(huán)數(shù)據(jù)，鼓勵被保險人加強鍛煉以獲得更高額度的健康險保障。數(shù)據(jù)中心可以充分利用灣區(qū)技術資源，成為新時代金融科技的領航者。

（三）優(yōu)化跨境醫(yī)療保險理賠管理

1.保障內容。比較內地和香港現(xiàn)有醫(yī)療類保險產品的保障內容，可以發(fā)現(xiàn)這些產品各具優(yōu)勢。普通醫(yī)療保險的保障范圍大體類似，一般包括門診、住院、手術等，有些香港醫(yī)療保險產品還增加了非疾病的健康體檢保障，但在自付比例和分項限額等方面的規(guī)定則各有不同。對于重大疾病類保險，香港保單采用“自定義”模式，不同產品的保障范圍有明顯差異，需要消費者仔細對比和篩選;內地保單則按照監(jiān)管要求，統(tǒng)一包含25種疾病，且這些疾病的定義也是一致的，雖然保障范圍和保費的靈活度相對較差，但避免了消費者因專業(yè)知識不足導致購買的產品不適用的風險。

大灣區(qū)保險市場應當是更為開放自由的市場，能夠提供更加多樣化和個性化的保險商品，因此建議采用自由競爭模式，鼓勵研發(fā)創(chuàng)新，在已有保障內容的基礎上，開發(fā)出適應性更強的產品。例如增加因跨境就醫(yī)產生的必要的交通費用、家屬的旅途開支和陪護費用等，更好地滿足跨境醫(yī)療患者的需求，增加產品的競爭力。

2.賠付條件和標準。醫(yī)療險保單一般會對醫(yī)療機構、藥品種類、費用類型、診斷標準等方面作出限制性規(guī)定，這將直接影響患者可獲得的賠償金額。香港目前形成了以公營為主、私營為輔的“雙軌制”醫(yī)療體系，以及“診所—急診—專科—住院”分級診療方式[10]，與內地醫(yī)療體系設置難以有效對接。出于風險管控目的，內地醫(yī)療保單通常要求診療機構為二級或以上公立醫(yī)院，并且對境內和境外醫(yī)療的適用情況做出了不同規(guī)定。

要實現(xiàn)大灣區(qū)醫(yī)療保險互通，需要加強醫(yī)療體制的銜接合作。一是借鑒歐盟經(jīng)驗，若被保險人在獲得灣區(qū)內互認資質的醫(yī)院治療，則可以獲得保險賠償。短期內可指定條件較成熟的試點醫(yī)院，再逐步加強協(xié)調合作，從衛(wèi)生管理部門、機構資質認定、執(zhí)業(yè)醫(yī)師管理等方面加以完善。二是加快診療方案、檢查檢驗結果、藥品使用等內容的交流互認，規(guī)范管理，有序開放。三是建立跨境轉診通道，在緊急或必要情況下，實現(xiàn)機構、交通和跨境通關的順暢聯(lián)通，醫(yī)療保單應針對轉診患者設置專門條款，提供相應保障。

歐盟跨境醫(yī)療費用報銷的標準分為“參保地”和“就醫(yī)地”兩種，患者可二選其一，這與其醫(yī)療保障的法定性質和福利屬性有關，而商業(yè)保險則可相對簡化處理。商業(yè)醫(yī)療保險的賠付方式主要分為報銷型和定額給付型，前者按實際支付的費用給與補償，這一原則在大灣區(qū)內任何地方都可適用。定額給付類型的賠付金額一般與保費高低相關，保險費率越高，患者能獲得的保險金就越多。鑒于粵港澳不同地區(qū)醫(yī)療費用水平的差異，建議在定額給付型保險中加入變通條款。例如香港和澳門的住院費用普遍高于內地，私立診療機構的費用更高，內地保單通常對住院提供50-100元人民幣/天的補償，這顯然不適用于港澳地區(qū)，那么針對跨境醫(yī)療需求開發(fā)的保險產品，可以考慮對應不同地區(qū)和醫(yī)療機構類型，設置階梯式的賠付金額，使被保險人獲得更充分的保障。

3.理賠流程。為優(yōu)化大灣區(qū)跨境醫(yī)療保險的理賠流程，提高理賠效率和質量，提出以下幾點建議：

（1）授權和補授權機制。在跨境醫(yī)療試行階段，可以參照歐盟的做法，在保單中設置開放性條款，即規(guī)定特定狀況下的跨境醫(yī)療行為，經(jīng)過預先報備與審核，可以獲得相應的保險賠付。同時增加未事前授權的補救措施，允許特殊和緊急就醫(yī)時，采用事后補授權方式。隨著日后區(qū)內醫(yī)療互通的加深，授權事項的范圍將逐步縮減。

（2）實行小額快速理賠。醫(yī)療保險理賠中最為消費者詬病的事項，就是賠款支付慢和理賠資料繁多。實際上，對于發(fā)生頻率高且單筆金額較低的小額賠款，保險公司可以借鑒車險快速理賠模式，簡化手續(xù)，縮短時間。通過加強保險與醫(yī)療機構間的合作，建立快賠基金，采用基金支付和定期結算方式，無需被保險人先行墊付可報銷的醫(yī)療費用。

（3）加強理賠科技創(chuàng)新。大力推進數(shù)據(jù)共享中心的建設，利用信息化手段，實現(xiàn)理賠資料的電子化傳輸，更多地采用便捷的線上理賠形式。另一方面，加大科研力度，運用大數(shù)據(jù)、人工智能等新科技，提高核賠工作的效率和準確度。比如自動識別患者信息和過往醫(yī)療記錄、一鍵區(qū)分可報銷和自費項目、快速審核醫(yī)療單位資質和單據(jù)真?zhèn)蔚取＠碣r科技創(chuàng)新既能節(jié)省資源、降低成本，又能有效治理保險欺詐，打造健康互利的市場環(huán)境。

[注釋]

①第883/2004號條例第20條第2款所述的程序即“E-112表格”程序，后被“S2-表格”代替。

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[責任編輯：史樸]