地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管的問題與對策研究

戰(zhàn)永潔

[摘 要] 政府隱性債務(wù)管控是規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的必要舉措。以哈爾濱市為例，分析隱性地方債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀，以及其存在的政府間財權(quán)事權(quán)不匹配、債務(wù)資金績效管理不力、國企地方債務(wù)監(jiān)管權(quán)分散、融資企業(yè)風(fēng)險管理滯后、信貸即期效益過度重視等問題，提出了優(yōu)化政府財權(quán)與事權(quán)劃分、強(qiáng)化地方隱性債績效管理、引入?yún)^(qū)塊鏈加強(qiáng)流動監(jiān)管、樹立融資企業(yè)風(fēng)險意識、制定道德風(fēng)險監(jiān)察制度等對策建議。

[關(guān)鍵詞] 地方政府;隱性債務(wù)監(jiān)管;債務(wù)風(fēng)險

[中圖分類號] F812.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0148-02

地方政府隱性債務(wù)包括政府為滿足“道德公意”而產(chǎn)生的隱性直接債務(wù)和為滿足“財政利益”產(chǎn)生的隱性間接債務(wù)，前者是指政府出于道義責(zé)任迫于公眾預(yù)期和對政府角色理解而承擔(dān)的政府支出義務(wù)，后者指地方政府為逃避法律、法規(guī)及政策約束，運(yùn)用金融工具，安排復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)，嵌套多層債權(quán)債務(wù)關(guān)系，達(dá)到隱藏地方政府變相舉債、實(shí)質(zhì)融資目的的債務(wù)。自2017年7月24日中共中央政治局會議上首次提出“隱性債務(wù)”一詞后，黨的十九大、黨的十九屆四中全會和2020年政府工作報告中都多次提出防范化解金融風(fēng)險相關(guān)政策要求。我國作為開放型經(jīng)濟(jì)，既要防范國際金融風(fēng)險，也要主動防范化解國內(nèi)的金融風(fēng)險。加強(qiáng)對地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管，也是防范地方債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險的重要舉措。因此，有效防范地方隱性負(fù)債顯得尤為迫切和重要。

一、地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

1.基本情況。2019年哈爾濱市地區(qū)生產(chǎn)總值為5249.40億元，同比增長4.4%，2017—2019年GDP年均值5968.30億元，年均增速5.4%;2018年哈爾濱市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民可支配收入分別為37828元和16934元，分別同比增長6.4%和8.9%，人民生活水平和生活質(zhì)量得到了較大的提升。

2.哈爾濱市隱性地方債基本狀況。截至2017年末，哈爾濱市顯性地方債務(wù)余額為1776.5億元（低于債務(wù)限額1835.7億元），同比增長7.63%，其中市、區(qū)和縣級分別占比80.16%、14.05%和5.79%，顯性負(fù)債率（債務(wù)/GDP）為28.39%;大型融資平臺28戶（不含控股子公司），36個PPP項(xiàng)目金額為855.04億元，據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫2017年報》公布的30.6%政府付費(fèi)率計算付費(fèi)額，得出隱性地方債務(wù)859.61億元，同比增長24.48%，比顯性債務(wù)增速高16.85個百分點(diǎn)，總負(fù)債率為42.13%。

（二）地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管采取的主要措施

1.國家治理隱性地方債務(wù)的法制政策

2018年3月財政部印發(fā)的《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》中著力強(qiáng)調(diào)堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險特別是隱性債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測和防范;同年國務(wù)院內(nèi)部下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》，全國各地集中學(xué)習(xí)，并制定了地區(qū)性差別化的化解隱性債務(wù)風(fēng)險的舉措，為降低隱性債務(wù)規(guī)模，切實(shí)防范隱性債務(wù)風(fēng)險提供了重要政策指導(dǎo)。

2.地方政府監(jiān)管隱性地方債務(wù)采取的主要措施

2017年哈爾濱市政府出臺的《哈爾濱市級政府債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃》《哈爾濱市政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》明確規(guī)定：按照分類處置和市場化原則依法處理政府債券、存量政府債務(wù)、存量或有債務(wù)等不同類型政府性債務(wù)風(fēng)險事件;2018年青海省人民政府、河南省濮陽市華龍區(qū)政府、山東省濟(jì)南市長清區(qū)政府、江蘇省建湖縣、湖北省仙桃市、海南省?？谑械榷嗟爻雠_化解隱性債務(wù)的具體方案。

二、地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管存在的問題分析

（一）政府間財權(quán)事權(quán)不匹配

1994年實(shí)行分稅制財政體制以來，地方財權(quán)由“鄉(xiāng)—縣—市—省—中央”向上層層集中，而地方事權(quán)卻表現(xiàn)出由“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”逐層下移的趨勢。哈爾濱市下設(shè)9個市轄區(qū)、7個縣，代管2個縣級市，2018年全市一般公共預(yù)算收入384.4億元，同比增長4.4%，而一般公共預(yù)算支出962.2億元，同比增長0.4%，政府財力的有限性與支出規(guī)模的擴(kuò)大性迫使政府以發(fā)行債的形式籌集資金用于各領(lǐng)域的發(fā)展投入;縣級政府財政困難、來源有限，但卻承擔(dān)著農(nóng)村義務(wù)教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等基本民生支出，致使政府亂收費(fèi)、亂罰款等現(xiàn)象時有發(fā)生，加劇了隱性政府債務(wù)發(fā)生的可能性。

（二）債務(wù)資金績效管理不力

《新預(yù)算法》為“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能”的政府債務(wù)管理模式提供了重要依據(jù)，但哈爾濱市政府債務(wù)資金的績效管理仍存在“缺位”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：缺乏明確的還貸準(zhǔn)備金制度、債務(wù)資金績效評價體系，債務(wù)資金使用和結(jié)構(gòu)易出現(xiàn)錯配問題;舉債資金多用于高能耗、高污染、產(chǎn)能過?；蚴侵卮蟮耐顿Y周期長、見效慢的社會公益性項(xiàng)目等，政府很難在短期內(nèi)收回資金再投資于關(guān)系民生和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型項(xiàng)目建設(shè);舉債一般以土地收入作為償債擔(dān)保，使得政府舉債所獲收益難以償還債務(wù)本息，這都間接增加了隱性債務(wù)風(fēng)險的可能。

（三）國企地方債務(wù)監(jiān)管權(quán)分散

我國國資委、財政部和發(fā)改委分別承擔(dān)著經(jīng)營性國有資產(chǎn)大型企業(yè)集團(tuán)、金融和文化企業(yè)、戰(zhàn)略物資類企業(yè)的管理職能，即由國資委、財政部和發(fā)改委分別負(fù)責(zé)國有企業(yè)的經(jīng)營考核、國有資本經(jīng)營預(yù)算制定和國有資本布局，這種三部門式的國企監(jiān)管一定程度上造成了國有企業(yè)經(jīng)營的困難，從而易引發(fā)因國有企業(yè)經(jīng)營不善而產(chǎn)生的隱性債務(wù)，如因國企經(jīng)營績效考核由國資委負(fù)責(zé)實(shí)施，經(jīng)營預(yù)算由財政部決定，易發(fā)生財政部在制定國有資本經(jīng)營預(yù)算時難以結(jié)合國企現(xiàn)實(shí)情況制定差異化的預(yù)算，而國有企業(yè)出資人通常依據(jù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益來決定是否更多地留存利潤，因此在監(jiān)管權(quán)分散造成的國企經(jīng)營困難也會誘發(fā)政府隱性債務(wù)。

（四）融資企業(yè)風(fēng)險管理理念落后

哈爾濱市認(rèn)真貫徹國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制企業(yè)的意見》的政策要求，通過發(fā)行債券、融資等多種手段，積極引入多種社會資本參與國有企業(yè)發(fā)展，但參與融資的企業(yè)風(fēng)險管理理念較為缺乏[1]，主要表現(xiàn)為：一是融資企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對國企債務(wù)風(fēng)險重視力度不足，這些領(lǐng)導(dǎo)層雖意識到隱性債務(wù)風(fēng)險危害的嚴(yán)重性，但卻未樹立從源頭性遏制風(fēng)險的意識;二是融資企業(yè)債務(wù)風(fēng)險防范工作執(zhí)行不到位，針對可能或是預(yù)期發(fā)生的國企經(jīng)營風(fēng)險，缺乏識別、評估和解決對策;三是融資企業(yè)對國有企業(yè)風(fēng)險的認(rèn)識不夠全面，沒有從政府角度考慮因國有企業(yè)經(jīng)營管理不善可能給政府財政造成的巨大隱性債務(wù)壓力。

（五）過度重視信貸即期效益

據(jù)不完全統(tǒng)計，哈爾濱市所屬轄區(qū)內(nèi)共計1264家銀行，各銀行間競爭激烈，銀行工作人員的績效主要以貸款量、交易額、開戶數(shù)等為考核指標(biāo)，考核嚴(yán)格，因此在日常經(jīng)營業(yè)務(wù)的開展過程中，很多信貸人員以完成信貸業(yè)務(wù)量為主要工作目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注的是客戶貸款如何快速有效地獲得審批，而忽視了信貸風(fēng)險，導(dǎo)致員工在為營銷客戶辦理理財業(yè)務(wù)時，通過一些變通手段，幫助不符合標(biāo)準(zhǔn)的客戶取得銀行貸款，加大了資金挪用、壞賬風(fēng)險等不良后果的可能性，這是誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要導(dǎo)火索，一旦發(fā)生金融風(fēng)險，必然造成市場失靈，政府在應(yīng)對和處理危機(jī)中無形地增加了隱性地方債務(wù)[2]。

三、強(qiáng)化地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管的對策建議

（一）優(yōu)化政府財權(quán)與事權(quán)劃分

事權(quán)的層層下移、財政和支出劃分不清晰，致使經(jīng)濟(jì)建設(shè)從表面上看轉(zhuǎn)移給了地方和基層政府，但我國行政管理體制又決定了地方財政困難實(shí)際上由中央“兜底”[3]，因此地方政府需進(jìn)一步細(xì)化政府事權(quán)與支出責(zé)任，一是要適當(dāng)下放財權(quán)給地方，如給予地方中心城市下屬各區(qū)、縣，以及代管的縣級市更多財政自主權(quán);二是要進(jìn)一步細(xì)化地方支出責(zé)任，有些區(qū)、縣一般公共預(yù)算收入和支出有較大缺口，財政收入難以維持巨大的財政支出，因此應(yīng)將本級政府和所屬轄區(qū)、縣的支出責(zé)任予以明確劃分，以保證各級政府間的權(quán)責(zé)相匹配。

（二）強(qiáng)化地方政府隱性債務(wù)績效管理

中心城市應(yīng)在堅持《新預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的債務(wù)資金績效管理機(jī)制，實(shí)施地方政府債務(wù)項(xiàng)目滾動管理和績效管理，加強(qiáng)債務(wù)資金使用監(jiān)控，主要表現(xiàn)包括：完善還貸準(zhǔn)備金制度，保證隱性地方能夠及時足額償還;建立地方隱性債務(wù)資金績效評價體系，嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)資金使用范圍和支出結(jié)構(gòu)，如地方政府債務(wù)資金只能用于公益性支出而不能用于經(jīng)常性支出，以將現(xiàn)存隱性債務(wù)存量保持在合理的范圍內(nèi)，并降低隱性債務(wù)增量發(fā)生的可能性;政府部門績效評價中引入地方政府隱性債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，以約束政府和規(guī)范政府行為。

（三）引入?yún)^(qū)塊鏈加強(qiáng)流動監(jiān)管

區(qū)塊鏈作為一種現(xiàn)代化技術(shù)手段，是不依賴于第三方，通過自身分布式節(jié)點(diǎn)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的存儲、驗(yàn)證、傳遞和交流的一種廣泛應(yīng)用的技術(shù)方案[4]。哈爾濱市應(yīng)運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)于國企監(jiān)管領(lǐng)域，一是要運(yùn)用區(qū)塊鏈的存儲和傳遞功能，加強(qiáng)對國企資產(chǎn)、負(fù)債、職工等指標(biāo)的動態(tài)監(jiān)控和實(shí)時更新;二是運(yùn)用其先進(jìn)技術(shù)加強(qiáng)國企監(jiān)控頂層設(shè)計，針對不同區(qū)域、不同類型、不同行業(yè)的國企制定差別化準(zhǔn)入和退出機(jī)制，爭取做到一企一策，實(shí)施分類監(jiān)管;三是運(yùn)用區(qū)塊鏈的大數(shù)據(jù)等功能，做好與金融、審計、銀行等多部門的對接工作，建立銀行政府企業(yè)間的國有資產(chǎn)信息溝通和監(jiān)控平臺。

（四）樹立融資企業(yè)風(fēng)險意識

我國目前尚未出臺監(jiān)督國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體文件，使得從全國到地方層面缺乏國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律依據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算單位在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算時相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的不健全，如在混合所有制改革進(jìn)程不斷深化的過程中，大量社會資本參與、交叉持股，為此中心城市的政府必須要制定相關(guān)有力舉措加強(qiáng)國有資本監(jiān)督，如要強(qiáng)化融資企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對國企債務(wù)風(fēng)險的重視程度，樹立正確的債務(wù)風(fēng)險意識，加強(qiáng)對融資企業(yè)債務(wù)資金用途的監(jiān)督和管理;完善融資企業(yè)債務(wù)風(fēng)險防范措施，提高國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險應(yīng)對和處理能力，特別是加強(qiáng)對可能誘發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險的國有企業(yè)的管控。

（五）制定道德風(fēng)險監(jiān)察制度

當(dāng)前中心城市銀行中存在著部分員工為追求個人即期收益，以貸款額度為工作目標(biāo)，員工間無形的道德風(fēng)險極易產(chǎn)生不良銀行金融資產(chǎn)，進(jìn)而引發(fā)銀行業(yè)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，最終導(dǎo)致金融風(fēng)險財政化，增加地方政府隱性債務(wù)。為此，除在法律層面約束銀行業(yè)外，還應(yīng)加強(qiáng)員工道德約束，樹立員工道德風(fēng)險意識，制定道德風(fēng)險監(jiān)察制度，諸如強(qiáng)化中心城市銀行業(yè)資產(chǎn)和負(fù)債管理，提升銀行業(yè)自身資產(chǎn)和負(fù)債管理能力;加強(qiáng)銀行業(yè)文化建設(shè)，幫助員工樹立正確的隱性債務(wù)風(fēng)險理念，擺脫過去只重業(yè)績忽視風(fēng)險的工作模式;完善中心城市銀行次級債券制度[5]，營造公平競爭的市場環(huán)境，切實(shí)規(guī)避銀行業(yè)可能產(chǎn)生的隱性地方債務(wù)。

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[責(zé)任編輯：史樸]