黑龍江省煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的困境與對策

王杰

[摘 要] 黑龍江省煤炭資源型城市在轉(zhuǎn)型過程面臨著資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、替代產(chǎn)業(yè)難興、地方財政困難、人口流失嚴重、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等困境，為破解困境提出了創(chuàng)新政府管理體制、推進產(chǎn)業(yè)升級、積極培育替代產(chǎn)業(yè)、拓寬融資渠道、加大生態(tài)環(huán)境保護力度等對策。

[關(guān)鍵詞] 煤炭資源型城市;轉(zhuǎn)型;黑龍江省

[中圖分類號] F290[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0012-02

黑龍江省煤炭資源型城市曾經(jīng)都是煤炭工業(yè)強市，是國家重要的煤炭和電力生產(chǎn)基地，多年來為國家建設和發(fā)展做出了重要的貢獻。但是近年來，由于國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的變化，四煤城經(jīng)濟形勢急劇惡化，GDP出現(xiàn)了前所未有的負增長。經(jīng)濟下滑，導致人口嚴重外流，步入經(jīng)濟下滑—收入下降—人才外流的不可持續(xù)發(fā)展的惡性循環(huán)怪圈。而四煤城在黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展中占有重要的地位，2018年全省實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為16361.6億元，四煤城實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值共1582.1億元，在四煤城經(jīng)濟非常困難的情況下仍然占到全省地區(qū)生產(chǎn)總值的9.67%，因此加快四煤城轉(zhuǎn)型，使四煤城破繭重生，盡快走出困境實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是黑龍江省面臨的一項戰(zhàn)略性攻堅任務，也是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要任務。

一、黑龍江省煤炭資源型城市面臨的困境

黑龍江省煤炭資源型城市主要功能或重要功能是向社會提供礦產(chǎn)品及其初加工產(chǎn)品等資源型產(chǎn)品。在煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型過程中這些城市都面臨著種種障礙，資源枯竭或?qū)⒁萁?，其企業(yè)經(jīng)濟困難，下崗職工人數(shù)較多，居民生活困難，社會矛盾增加，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，替代產(chǎn)業(yè)難興

由于煤炭資源型城市在經(jīng)濟上嚴重依賴資源開采和加工業(yè)，是以煤為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)通常占GDP的60%以上，第一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后。由于多年“一煤獨大”而導致其他產(chǎn)業(yè)沒有發(fā)展壯大，陷入“資源詛咒”假說。這種“一煤獨大”的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)抵御市場風險能力十分脆弱，同時也“擠出”了其他生產(chǎn)性的組織或經(jīng)濟活動的發(fā)展，導致其他產(chǎn)業(yè)多年發(fā)展緩慢，替代產(chǎn)業(yè)難興。

（二）歷史欠賬包袱重，財政困難

煤炭資源型城市由于多年資源開采而造成了城市基礎設施老化問題長期積累，城市承載能力不足。一些大型煤礦企業(yè)都存在“企業(yè)辦社會”的問題，現(xiàn)在將這些原來由企業(yè)承擔的社會職能移交市政后，增加了政府財政支出的壓力。而近些年來，煤炭企業(yè)經(jīng)營困難，稅收下降，財政收入無法保障城市轉(zhuǎn)型和改善民生的艱巨任務。四煤城都處于嚴重的財政赤字，入不敷出、財政困難的狀態(tài)。

（三）人才結(jié)構(gòu)單一，下崗失業(yè)等社會問題嚴重

黑龍江省煤炭資源型城市支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，煤炭企業(yè)由于減員增效等原因，導致下崗失業(yè)人員劇增，而這些下崗失業(yè)人員屬于結(jié)構(gòu)性失業(yè)，勞動技能單一，文化水平單一，如果沒有重新培訓或接受再教育的機會以掌握新技術(shù)，就很難再找到工作。又由于煤城下崗失業(yè)人員年齡較大，所以再就業(yè)困難重重，造成煤城的社會保障任務非常艱巨。由于煤城經(jīng)濟困難，稅收下降，財政收入無法保障城市轉(zhuǎn)型和改善民生的艱巨任務，因此造成了社會矛盾集聚，存在著大量的社會不穩(wěn)定因素。

（四）人口流失嚴重

黑龍江省煤炭資源型城市目前面臨的最主要的問題是人口流失嚴重。2018年末七臺河全市戶籍人口77.71萬人，比上年減少0.89萬人，18歲至59歲的勞動力人口占比66.6%;雙鴨山2018年末戶籍總?cè)丝跒?40.85萬人，比上年減少1.4萬人，勞動力人口占比66.58%。據(jù)2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，七臺河和雙鴨山戶籍人口減少2.29萬人，而實際勞動力人口減少更多，很多人雖然戶籍留在四煤城，而實際在異地生活和工作，四煤城都存在人口嚴重流失、人口老齡化的問題。人口流失會進一步導致經(jīng)濟不景氣，而經(jīng)濟環(huán)境惡化又會導致人口流失加劇，經(jīng)濟愈發(fā)不景氣。

（五）生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

由于長期對礦產(chǎn)資源進行掠奪式、粗放式的開采和利用，不重視環(huán)境的綜合治理與保護，黑龍江省煤炭資源型城市的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重的破壞。從上世紀五十年代開始至九十年代，四煤城開采規(guī)模不斷擴大，隨著井下開采范圍不斷擴大，礦區(qū)及周邊建筑物受到影響，居民住宅成片被破壞，部分學校、醫(yī)院等公共建筑物、基礎設施及大面積農(nóng)田受到損壞，造成耕地減少、滑坡、泥石流、水土流失、水質(zhì)污染、重金屬污染、大氣污染等嚴重的環(huán)境和生態(tài)問題。經(jīng)過政府十幾年不斷治理，投入了巨額資金治理，采煤沉陷區(qū)問題有所緩解，但是沉陷區(qū)的治理問題仍然沒有完全結(jié)束，在治理過程中受資金所限及政策執(zhí)行問題，仍有沉陷區(qū)群眾上訪，給地方增加了許多不穩(wěn)定因素。

二、破解黑龍江省資源型城市轉(zhuǎn)型困境的對策建議

煤炭資源型轉(zhuǎn)型是一項艱巨而復雜的社會系統(tǒng)工程，包括社會、制度、經(jīng)濟等多個方面。對于黑龍江省來說，雖然經(jīng)濟發(fā)展是首要目標，但是公平的背后是效率的考量，因此沒有公平的社會、制度環(huán)境，經(jīng)濟也是很難發(fā)展起來的。因此黑龍江省煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型應該是經(jīng)濟、社會、制度等多方面的共同轉(zhuǎn)型。

（一）創(chuàng)新觀念，創(chuàng)新政府管理體制

實現(xiàn)煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型首先需要深化行政管理體制改革，改變原有的觀念作風，推進政府管理創(chuàng)新，打造全方位多角度服務區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的“品牌”政府。

1.精簡行政機構(gòu)。提高政府審批效能，為發(fā)展開辟綠色通道。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，設立精干的管理機構(gòu)，整合相關(guān)職能，減少管理層級。精簡統(tǒng)一的機構(gòu)設置避免了職能重疊，責權(quán)沖突，簡化行政手續(xù)，提高辦事效率。從簡化審批環(huán)節(jié)、縮短審批時限等方面著手，實現(xiàn)最短工作日辦結(jié)。

2.增強服務意識。調(diào)整與經(jīng)濟發(fā)展不適應的管理制度與政策，改變不合理的管理方式與行為，增強服務意識，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，政府職能的重心轉(zhuǎn)向社會管理與公共服務。

3.優(yōu)化營商環(huán)境。秉承親商、親民服務理念，為企業(yè)和居民辦實事、解難事，營造省委省政府提出的“辦事不求人”的環(huán)境氛圍。細化企業(yè)走訪機制，定期主動上門為企業(yè)服務，尤其是走訪中小企業(yè)、小微企業(yè)，了解企業(yè)的難處，協(xié)助企業(yè)解決困難問題，贏得企業(yè)的信任和認可，成為“品牌”政府，使企業(yè)就為政府的服務而來四煤城安家落戶。

（二）推進產(chǎn)業(yè)升級，做優(yōu)做強重點產(chǎn)業(yè)

在推進產(chǎn)業(yè)升級的過程中，充分考慮原料、市場、技術(shù)、人才等因素，注重發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，因地制宜地延長產(chǎn)業(yè)鏈，做優(yōu)做強重點產(chǎn)業(yè)。

1.依托煤、延伸煤，積極推進“煤頭化尾”，大力發(fā)展現(xiàn)代化煤化工產(chǎn)業(yè)。從當前和今后一個時期來看，煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)仍然是四煤城懶以生存的根本，必須想辦法做好煤炭精神加工產(chǎn)業(yè)，讓原煤資源的利用率實現(xiàn)最大化。黑龍江省四大煤城保有儲量199億噸，可開采70-80年，加上蒙煤、俄煤等域外資源，發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)有充足的資源保證。以新興煤化工產(chǎn)業(yè)園為依托，發(fā)揮四煤城多年形成的產(chǎn)業(yè)基礎、技術(shù)和人才優(yōu)勢，運用高科技延伸產(chǎn)業(yè)鏈條提升產(chǎn)品競爭力。重點發(fā)展以焦油、煤氣、笨和焦炭為原料源頭的四大延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，開發(fā)建設輕烴、LNG、筑路瀝青、碳纖維、乙二醇等現(xiàn)代煤化工項目，加快構(gòu)建形成以醇、酸、烴、醚、脂及下游產(chǎn)品和碳質(zhì)材料、清潔燃料等產(chǎn)品為主的多元煤化工產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)煤炭資源高值轉(zhuǎn)化和綜合利用。

2.大力推進石墨產(chǎn)業(yè)發(fā)展。黑龍江省是石墨資源大省，其中鶴崗市占37.08%、雞西市占34.77%、七臺河市占24.02%，這三地石墨資源之和占到全省地95%以上。石墨資源豐富為黑龍江省煤炭資源型城市帶來了新的機遇。但是受市場利益驅(qū)使、地方保護、歷史遺留等因素影響，石墨開采處于粗放式，工藝落后，初級產(chǎn)品多，精深加工少，產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，缺少高端產(chǎn)品，科技含量和市場占有率不高。因此有關(guān)部門要制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提升深加工水平和產(chǎn)品科技含量。根據(jù)黑龍江省礦業(yè)布局和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求，科學合理劃定石墨重點開采區(qū)、限采區(qū)、儲備區(qū)和禁采區(qū)，實施保護性開采。整合小企業(yè)，支持企業(yè)做大做強，培育石墨深加工龍頭企業(yè)。構(gòu)建企業(yè)+科研機構(gòu)模式，鼓勵石墨企業(yè)與國內(nèi)外知名的科研院所合作，加快石墨新材料技術(shù)研發(fā)。以石墨烯產(chǎn)業(yè)、新能源材料產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展帶動傳統(tǒng)石墨深加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，加快推進石墨產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，探索產(chǎn)學研一體化，使資源和技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)項目緊密聯(lián)合，打造石墨精神加工項目，增強黑龍江省石墨產(chǎn)品的競爭力。

（三）積極培育替代產(chǎn)業(yè)

發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，可以徹底擺脫對原來資源的依賴，這一目標是從城市整體和長遠發(fā)展目標出發(fā)，引入全新的替代產(chǎn)業(yè)，逐漸退出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)非資源化。一是大力培育自主品牌企業(yè)。以實施自主品牌企業(yè)培育計劃為抓手，通過平臺向企業(yè)集中、人才向企業(yè)集聚、政策向企業(yè)集成，大力培育企業(yè)自主創(chuàng)新能力;深入實施“扎根計劃”，在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域選擇一批有創(chuàng)新特色、有核心技術(shù)、處于行業(yè)領(lǐng)頭羊地位的企業(yè)給予重點支持，努力培育一大批銷售超10億元的科技型小巨人企業(yè);引導企業(yè)實施名牌戰(zhàn)略，推動企業(yè)爭創(chuàng)各級名牌產(chǎn)品稱號，培育馳（著）名商標，創(chuàng)建更多區(qū)域性、全國性品牌，打造以科技上市企業(yè)、自主品牌企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和民營科技企業(yè)為骨干的創(chuàng)新梯隊。二是大力發(fā)展綠特色農(nóng)業(yè)。在煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型過程逐步提升農(nóng)業(yè)的比重，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎上發(fā)展質(zhì)量效益型的強綠特色農(nóng)業(yè)。隨著生活水平的提高，人們更加注重吃的安全、吃的營養(yǎng)、吃的健康，高端農(nóng)產(chǎn)品市場需求旺盛，因此綠特色農(nóng)業(yè)市場前景廣闊。以特色種植、特色養(yǎng)殖、林下產(chǎn)業(yè)、水產(chǎn)業(yè)為重點，積極推進產(chǎn)業(yè)基地建設。三是加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。重點推進生產(chǎn)性服務業(yè)、城市服務業(yè)、旅游休閑觀光服務業(yè)的發(fā)展。

（四）完善投融資體系，拓寬融資渠道

在黑龍江省煤炭資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)型過程中，資金匱乏的問題十分突出。而資源型城市的轉(zhuǎn)型，無論是原有資源產(chǎn)業(yè)的退出，還是替代產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，解決就業(yè)、社會保障問題等都離不開資金的支持。一是由政府主導建立資源型城市轉(zhuǎn)型基金。主要用于發(fā)展城市的新興產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)。二是積極利用民間資本。民間資本的介入可以彌補政府財政困難的問題，積極拓寬民間資本的投資渠道，吸引民間資本。三是創(chuàng)造條件吸引國內(nèi)外資金。創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，大力開展招商引資，以誠感商，吸引國內(nèi)外資金的投入。

（五）加大生態(tài)環(huán)境保護力度，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明和諧并進

生態(tài)建設與環(huán)境保護問題也是資源型城市普遍存在的突出問題。因為在自然資源開發(fā)利用過程中對其生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的危害。因此資源型城市要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，必須要加大生態(tài)環(huán)境的保護力度。一是產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。建立節(jié)能評估、環(huán)保準入和落后產(chǎn)能淘汰制度，堅決不上不符合節(jié)能環(huán)保要求的項目，把服務型經(jīng)濟和創(chuàng)新型經(jīng)濟作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向。二是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。不斷完善、延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條，積極鼓勵企業(yè)從產(chǎn)品設計、原料選用、工藝控制、廠房建設等不同層面開展清潔生產(chǎn)、中水回用和節(jié)能降耗等循環(huán)經(jīng)濟試點。三是強化生態(tài)綜合管理。堅持開發(fā)與保護并重，建設高水準的基礎設施和污水處理等設施，建立生態(tài)管理長效機制，持續(xù)開展生態(tài)修復工程，提升環(huán)境監(jiān)測能力，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

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