行政決策風(fēng)險評估的預(yù)見性與可持續(xù)性研究

宋湘琦

【關(guān)鍵詞】行政決策? 風(fēng)險評估? 社會穩(wěn)定? ? 【中圖分類號】D922.1? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆四中全會指出，加強(qiáng)重大決策風(fēng)險評估是“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”的一項(xiàng)重要任務(wù)。2019年通過的《重大行政決策程序暫行條例》將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序。風(fēng)險評估是提升行政決策質(zhì)量的重要保障，是從源頭處防范、化解各種風(fēng)險的重要手段。風(fēng)險評估不能僅僅停留在前置性程序之中。要保證行政決策的順利、有效實(shí)施，不僅要預(yù)判決策作出前的可能風(fēng)險，還要綜合研判決策作出后可能產(chǎn)生的潛在風(fēng)險和現(xiàn)實(shí)影響。

風(fēng)險評估是對利與弊的前瞻性預(yù)判，一般包括風(fēng)險感知、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析等環(huán)節(jié)

與法律判斷是非的邏輯不同，風(fēng)險評估的邏輯是權(quán)衡利弊，即對決策可能產(chǎn)生的不同社會效應(yīng)作出分析。評估過程實(shí)際上就是權(quán)衡利弊的過程。從實(shí)踐來看，整個評估過程包括風(fēng)險感知、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析等環(huán)節(jié)。

一是風(fēng)險感知環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)需要評估主體采集大量民眾對行政決策的主觀判斷。受個體差異的影響，這類信息的變數(shù)較多且情況復(fù)雜，并不具備統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此只能進(jìn)行整體量化收集，力求做到全面和深入。

二是風(fēng)險識別環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)由評估主體按照預(yù)先設(shè)定的風(fēng)險評估指標(biāo)體系，通過風(fēng)險收集、篩選、歸類和制作風(fēng)險因子清單這四個子過程，判斷重大行政決策方案到底存在哪些風(fēng)險。比如，在行政決策法定程序中，通過收集公眾的不同意見，找到利益相關(guān)群體，了解其訴求，評估其中隱藏的風(fēng)險。就此而言，公眾的參與程度越高，評估主體對風(fēng)險因素的把握就越全面，得到的風(fēng)險評估內(nèi)容就越充分。

三是風(fēng)險分析環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)由評估主體對各種風(fēng)險因子進(jìn)行綜合打分，并確定風(fēng)險等級。在實(shí)踐中，通常從政治風(fēng)險、社會風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等方面來設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)，通過最終得分來確定風(fēng)險發(fā)生的概率。需要注意的是，由于分析者是憑借自身經(jīng)驗(yàn)對風(fēng)險進(jìn)行綜合評判的，所以評估結(jié)果會不可避免地帶有主觀性。

行政決策風(fēng)險評估如何更有預(yù)見性

第一，做好相關(guān)利益主體的識別工作，確保其充分參與。作為風(fēng)險評估的主要對象，利益主體的識別和充分參與關(guān)系到整個評估質(zhì)量和評估效果。首先，明確行政決策面向的重點(diǎn)人群和重點(diǎn)社會領(lǐng)域，精準(zhǔn)鎖定相關(guān)利益主體。其次，實(shí)現(xiàn)信息收集多樣化，結(jié)合公眾參與和專家論證環(huán)節(jié)獲得的重要信息，鼓勵相關(guān)方實(shí)現(xiàn)信息共享。最后，為不同利益群體搭建溝通、交流渠道，從中獲取爭議焦點(diǎn)等關(guān)鍵信息。

第二，確定評估主體。一般來講，風(fēng)險評估主體可以是決策部門，也可以是“第三方”（專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)）。由決策部門主導(dǎo)風(fēng)險評估的優(yōu)勢在于，能夠獲取更多的社會資源，能夠把握住與決策有關(guān)的核心內(nèi)容;由評估機(jī)構(gòu)主導(dǎo)風(fēng)險評估的優(yōu)勢在于，其內(nèi)容和方法具有較強(qiáng)的技術(shù)性，能夠生成較為詳細(xì)的評估報告。在具體評估中，決策部門與專業(yè)評估機(jī)構(gòu)可以通過行政合同的方式約定各自的分工（決策主體負(fù)責(zé)“領(lǐng)方向”，評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“管內(nèi)容”），有效發(fā)揮風(fēng)險評估主體的優(yōu)勢。

第三，選擇最佳評估方法，制定最優(yōu)評估方案。評估一般通過定性分析和定量分析相結(jié)合的方式進(jìn)行，即根據(jù)不同行政決策的特點(diǎn)，選擇適合的數(shù)據(jù)模型對收集到的各種信息進(jìn)行定量分析，然后再依據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行定性分析，得出結(jié)論。這種定量分析和定性分析相結(jié)合的評估方式能夠全方位地提升評估質(zhì)量，使評估結(jié)果更加準(zhǔn)確。

第四，得出評估結(jié)論，撰寫評估報告。風(fēng)險評估報告是對整個風(fēng)險評估的系統(tǒng)總結(jié)，需要呈現(xiàn)行政決策的制定背景、評估主體、評估方法、分析過程。其中，分析論證過程是風(fēng)險評估報告的重點(diǎn)部分。風(fēng)險評估報告為決策主體提供各種風(fēng)險提示，對中風(fēng)險和高風(fēng)險事項(xiàng)給出行政決策調(diào)整和修改的對策建議，從而優(yōu)化行政決策的內(nèi)容、提高行政決策的實(shí)施效果。

行政決策風(fēng)險評估如何更具可持續(xù)性

首先，將風(fēng)險評估制度由前置程序擴(kuò)展到?jīng)Q策實(shí)施的全過程。不論是從目前的相關(guān)規(guī)定來看，還是從實(shí)踐的普遍做法來看，作為重大行政決策的法定程序，風(fēng)險評估都只存在于前置程序中。只有評估結(jié)果為“低風(fēng)險”，才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。然而，風(fēng)險是時刻存在、不斷變化的，并不會因?yàn)橐淮物L(fēng)險評估就完全化解，更不會隨著行政決策的作出、執(zhí)行而消失。因此，不僅要在行政決策作出前進(jìn)行風(fēng)險評估，還需要在決策實(shí)施后持續(xù)進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)測和動態(tài)評估。同時，不同階段的風(fēng)險評估還應(yīng)有不同的側(cè)重點(diǎn)，比如前置程序中風(fēng)險評估的重點(diǎn)在于與相關(guān)利益群體的溝通協(xié)商，而決策實(shí)施后風(fēng)險評估的重點(diǎn)在于對決策執(zhí)行情況及其帶來的社會變化進(jìn)行跟蹤了解。

其次，加強(qiáng)和完善風(fēng)險溝通，并將其作為風(fēng)險評估的核心環(huán)節(jié)。具體來講，一方面，要逐步完善行政決策的信息公開制度，加強(qiáng)對行政決策的預(yù)期效果和社會效益等方面的宣傳，做到有理有據(jù)、詳實(shí)充分，避免公眾對行政決策產(chǎn)生認(rèn)知偏差，影響決策實(shí)施效果。另一方面，通過溝通強(qiáng)化公眾參與，形成良性的溝通循環(huán)機(jī)制，將風(fēng)險溝通、公眾參與等形式貫穿于風(fēng)險評估的全過程，強(qiáng)化行政主體的風(fēng)險感知能力，化解、減少風(fēng)險焦點(diǎn)，降低風(fēng)險分值。

最后，將大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用到風(fēng)險評估中。數(shù)據(jù)是評估分析環(huán)節(jié)的重要客觀依據(jù)，大數(shù)據(jù)分析的動態(tài)化特點(diǎn)更能滿足風(fēng)險評估的現(xiàn)實(shí)需要。一般來說，大數(shù)據(jù)分析可以在風(fēng)險評估的以下幾個環(huán)節(jié)中得到應(yīng)用。

一是行政決策相關(guān)利益主體的意見收集、匯總環(huán)節(jié)。圍繞對決策是否滿意、是否有改進(jìn)意見以及是否選擇維權(quán)等方面，進(jìn)行大數(shù)據(jù)收集，確保樣本數(shù)據(jù)來源的廣泛性。同時，利用大數(shù)據(jù)分析、甄別熱點(diǎn)問題，對其進(jìn)行重點(diǎn)收集，提高針對性。

二是賦值打分環(huán)節(jié)。風(fēng)險評估需要對收集到的信息進(jìn)行賦值打分，賦值打分環(huán)節(jié)需要集合行政決策的相關(guān)各方，如政府部門、專家學(xué)者、相關(guān)利益主體代表等。其中，賦值內(nèi)容需要結(jié)合不同決策特點(diǎn)劃分出相應(yīng)的風(fēng)險類型，并按照風(fēng)險因素種類再進(jìn)行細(xì)化分層，比如一級指標(biāo)為“社會風(fēng)險因素”，二級指標(biāo)可細(xì)化為“引發(fā)群體性事件”“堵塞權(quán)利救濟(jì)渠道”等。這種指標(biāo)的細(xì)化需要更加精準(zhǔn)地賦值打分，而賦值打分又需要依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，按照給定的風(fēng)險計算公式進(jìn)行計算。

三是在決策效果不佳時，需要進(jìn)行二次評估或事后評估。在這一環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)要及時更新，尤其是對反對意見的收集，賦分內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

總之，數(shù)據(jù)分析對于風(fēng)險評估至關(guān)重要，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，對數(shù)據(jù)的收集和分析仍然以傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)方式為主，如專題座談、調(diào)查問卷、實(shí)地走訪等，數(shù)據(jù)的多樣化和全面性無法得到保證。對此，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)全面性，提高評估結(jié)果的準(zhǔn)確度。

（作者為中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）法學(xué)教研部講師）

【注：本文系中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）2019年校（院）級專項(xiàng)課題“重大行政決策風(fēng)險評估制度研究”（課題編號：2019ZX01）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①梅揚(yáng)：《論重大行政決策風(fēng)險評估制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》，2018年第4期。

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③林鴻潮：《重大行政決策社會穩(wěn)評體制的批判與重構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》，2018年第3期。

④劉澤照、朱正威：《掣肘與矯正：中國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度十年發(fā)展省思》，《政治學(xué)研究》，2015年第4期。

責(zé)編/刁娜? ? 美編/楊玲玲