淺議城市地下社區(qū)警務風險防控

□劉 哲

(中國人民公安大學，首都社會安全研究基地，北京 100032)

城市地下社區(qū)警務是由城市地下空間的概念衍生而來的，城市地下空間是指屬于地表以下，主要針對城市地下建筑方面的一個名詞，它的范圍包括地下出租房屋、地下商城，地下停車場，地下儲物室等等。北京市曾在2010年提出“堅持開發(fā)和保護相結合、平時與戰(zhàn)時相結合，統(tǒng)籌利用地上地下空間資源”(1)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部．城市地下空間開發(fā)利用 “十三五”規(guī)劃[Z]．2016-05-25.的戰(zhàn)略。隨著城市地下空間的利用率越來越高，城市地下社區(qū)警務的建立與實施顯得越來越重要，城市地下社區(qū)警務是社區(qū)警務的延伸與補充，與社區(qū)警務相輔相成，從而更好地保障社區(qū)居民的人身與財產安全。同時城市地下社區(qū)警務也分擔社區(qū)內部更高一級的功能，主要包括促進鄰里關系的和諧發(fā)展，激發(fā)社區(qū)非政府組織的活力。但是，關于城市地下社區(qū)警務的詳細規(guī)定非常少，需要我們不斷豐富完善城市地下社區(qū)警務的內容。

一、城市地下社區(qū)警務的理論依據(jù)

(一)問題導向型警務理論

問題導向型警務理論是城市地下社區(qū)警務的主要理論依據(jù)。問題導向型警務理論是由美國的“問題導向型理論”之父戈汀斯坦(Goldstein)提出的，該理論的主要內容為：警察的日常工作不僅僅包括打擊違法犯罪，還包括處理社區(qū)中存在的各種非犯罪問題。戈汀斯坦在此基礎上提出了“問題導向型警務理論”的三個關鍵環(huán)節(jié)，即確定問題、研究問題與解決方案，并對這三個環(huán)節(jié)具體實施的方法與策略進行了闡述，共分為四個步驟：瀏覽(Scanning)，首先要明確社區(qū)中需要解決的問題；分析(Analysis)，尋找社區(qū)中的相關信息并分析；反應(Response)，對社區(qū)中存在的問題制定合適的策略；評估(Assessment),對問題解決的有效性。[1]城市地下社區(qū)警務作為社區(qū)警務的一部分，發(fā)揮著預防違法犯罪與服務地下社區(qū)居民的作用，社區(qū)警務的相關理論同樣適用于城市地下社區(qū)警務。城市地下社區(qū)警務是伴隨著城市發(fā)展出現(xiàn)的新生事物，2011年中共中央政治局召開會議強調“各地區(qū)各部門要深刻認識加強和創(chuàng)新社會管理的緊迫性和重要性，把加強和創(chuàng)新社會管理擺在更加突出的位置，加強調查研究，加強政策制定，加強工作部署，加強任務落實，全面提高社會管理科學化水平?！盵2]325面對城市地下社區(qū)警務這樣的新生事物，應當充分發(fā)揮社會綜合治理的創(chuàng)新性，將社區(qū)警務的相關措施應用于城市地下社區(qū)警務，全方位地保護社區(qū)居民的人身和財產安全。

(二)風險防控理論

風險防控理論同樣是地下社區(qū)警務的理論依據(jù)之一。地下社區(qū)警務的首要任務是預防可能在地下社區(qū)中發(fā)生的風險，切斷地下社區(qū)風險的傳播鏈，從而保證社區(qū)中居民的人身與財產安全，因此風險防控理論在地下社區(qū)警務中顯得尤為重要。風險防控理論主要包含以下幾個方面：首先，要對地下空間中存在的風險源進行分析，地下空間風險源的分析分為如下步驟：第一步，從風險事件層面入手，對風險事件進行梳理。地下空間重點風險事件有火災、有害氣體等。第二步，圍繞重點事件去分析識別風險源。按照人、事、地、物、組織這五個維度去進行識別。人的風險源事件有重點人群，流動人口、重點人員、吸毒人員等；事指的是社區(qū)地下空間相關的重大事件；地指的是地理位置；物主要是設備以及地下空間設備系統(tǒng)；組織主要包括社區(qū)中存在的非政府組織。第三步，確定風險源之后，按照行為、狀態(tài)、條件、環(huán)境以及管理等維度分析人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)。從每一個風險源，挖掘它真正的問題原因所在。重點圍繞人與物的交互關系，分析人的不安全的行為與物的不安全狀態(tài)。第四步，對風險事件的可能性進行評價，通過不斷循環(huán)這個過程，盡量把可能出現(xiàn)的各種問題進行歸納總結。根據(jù)實際情況提出對應措施，最終能夠形成一份風險評估報告。地下社區(qū)民警通過風險評估報告來預防地下社區(qū)中可能發(fā)生的風險。

二、城市地下社區(qū)警務存在的困境與風險

(一)城市地下社區(qū)警務存在的困境與風險種類

1．城市地下社區(qū)警務相關的法律、法規(guī)不完善。城市地下社區(qū)警務作為社區(qū)警務的組成部分，分擔著社區(qū)警務的部分功能，使得社區(qū)警務戰(zhàn)略能夠更好地實施。城市地下社區(qū)警務是新生事物，與其相對應的法律法規(guī)亟待進一步完善，特別是地方公安系統(tǒng)對城市地下社區(qū)警務方面的規(guī)定非常少，導致社區(qū)民警在城市地下空間執(zhí)行警務活動時無法可依。地下社區(qū)警務室在地下空間中也沒有建立起來，社區(qū)民警基本不會關注城市地下空間的治安狀況，地下社區(qū)警務室應有的功能也未能充分發(fā)揮。在這種情況下，必然會形成城市地下社區(qū)居民對社區(qū)警務工作的不認可、不信任、不滿意。長此以往，社區(qū)民警很難得到社區(qū)居民的配合與支持。

2．社區(qū)居民對地下社區(qū)警務的認同感不強。地下社區(qū)警務的定位是與社區(qū)警務相似的，都是服務型的警務活動，在地下空間中不但要發(fā)揮著預防與制止違法犯罪的功能，而且要樹立為社區(qū)居民服務的意識，從而提升社區(qū)居民的幸福感，增加社區(qū)中的人情味。在實踐過程中，社區(qū)居民對地下社區(qū)警務認同感并不強，一方面是地下社區(qū)民警與社區(qū)居民的交流少，走訪入戶的次數(shù)少，沒有發(fā)揮好社區(qū)民警的服務意識；另一方面，社區(qū)民警很多都是身兼數(shù)職，很難拿出時間去高質量的完成地下社區(qū)警務的工作。因此社區(qū)居民與社區(qū)民警之間缺乏良好的溝通，社區(qū)居民對地下社區(qū)警務的認同感較差。

3.城市地下社區(qū)警務的警力不足。社區(qū)警務的整體警力本身就是不足的，很難再提供多余的警力分配在城市地下社區(qū)警務中。這其中的原因有：首先，公安系統(tǒng)的編制有限層級較多，導致大量的在編民警在機關單位，而真正需要警力的派出所民警卻相對較少；其次，社區(qū)民警往往存在身兼數(shù)職的情況，社區(qū)民警在城市地下空間執(zhí)行社區(qū)警務任務的同時還要承擔巡邏防控、抓捕、派出所接處警等任務，占據(jù)了很多本該屬于地下社區(qū)警務的工作時間，很難保證地下社區(qū)警務工作高質量完成；最后，社區(qū)民警的相關福利待遇、晉升機制、工作環(huán)境、基礎設施等都不完善，很大程度上阻礙了青年民警加入到社區(qū)警務的隊伍中，使得社區(qū)民警的后備力量不足。

4.城市地下社區(qū)警務的執(zhí)法環(huán)境較差。城市地下空間的結構不同于地上社區(qū)，首先城市地下空間主體結構存在于地下，如果發(fā)生災害事故或治安事件居民的逃生通道相對單一，只能通過電梯或樓梯向地上逃生；其次，地下空間中的空氣環(huán)境相比地上社區(qū)而言比較封閉，空氣流暢性較差，如果地下空間發(fā)生火災或有害氣體泄漏，容易造成較大的人員傷亡；再次，地下空間燈光死角多，很多地下空間硬件設備不完善沒有充足的照明設備，存在較大的黑暗死角，一定條件下給非法犯罪提供有利條件或會引誘犯罪人去犯罪。因此，社區(qū)民警在地下空間執(zhí)行警務活動時的危險性較大，給日常的執(zhí)法活動帶來很多困難。

(二)城市地下社區(qū)警務的風險來源分析

1．來自于人的風險。城市地下社區(qū)警務面對的人群具有密集、流動性大，種類復雜等特點，地下空間內部常住居民較少，大部分都是租戶，其中的人員組成比較復雜，可能存在著重點人員，違法犯罪嫌疑人等不法犯罪分子。[3]同時地下空間本身并不是一個穩(wěn)定的系統(tǒng)，外來人員不斷地在地下空間中流動，給地下空間的人員監(jiān)管帶來較大挑戰(zhàn)。地下空間中人員的復雜性與流動性是地下社區(qū)警務面對的主要風險來源。

2．來自于物的風險。城市地下社區(qū)警務面對著復雜的工作環(huán)境，地下空間中存在著各種各樣的設備設施，包括電路系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、供暖系統(tǒng)、燃氣系統(tǒng)等等，這些設備設施在地下空間中交錯縱橫，與社區(qū)共同構成了社區(qū)系統(tǒng)，社區(qū)是城市生命線系統(tǒng)的末梢，當城市受到自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的威脅時，社區(qū)受到的影響通常更大，并且極易發(fā)生鏈式反應，[4]向社區(qū)周圍輻射，形成范圍較大的災區(qū)，這種復雜的地下空間環(huán)境同樣給地下社區(qū)警務帶來很大的挑戰(zhàn)。

3．交叉型風險。一般情況下，人的行為與物的狀態(tài)本身不會是風險的來源，但是當兩者發(fā)生交叉耦合時可能就會產生風險源。例如人乘坐電梯時，當人的數(shù)量與重量在電梯的承受范圍之內時不會發(fā)生危險，但是當人的數(shù)量或者重量超出了電梯的承受范圍，就會同時引發(fā)人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)，形成較大的危險源。在復雜的城市地下空間，“人—事—地—物—組織”多類型交織 ，“警務—政務—物業(yè)管理—綜合治理”多業(yè)務交疊的行為與狀態(tài)，是地下社區(qū)警務面對的風險來源之一。

三、城市地下社區(qū)警務體系構建

城市地下社區(qū)警務在整體功能上與社區(qū)警務具有相似性，地下社區(qū)警務作為新出現(xiàn)的事物也有自身的特點，根據(jù)現(xiàn)在較為完善的社區(qū)警務體系并結合地下社區(qū)警務的特點構建城市地下社區(qū)警務體系，真正做到全方位保障社區(qū)居民的人身與財產安全。

(一)完善城市地下社區(qū)警務相關的法律法規(guī)

城市地下社區(qū)警務作為一個新出現(xiàn)的事物，與其相適應的法律法規(guī)有待進一步完善。(1)完善地下社區(qū)警務經(jīng)費保障制度。實施地下社區(qū)警務必然需要確保地下社區(qū)警務基本運行的經(jīng)費保障，為維護地下空間的公共安全必須要建立常態(tài)的地下社區(qū)警務保障機制，保證地下空間安全的經(jīng)費籌集有一個穩(wěn)定的財政支撐體系，所以應當制定法律法規(guī)或者地方性法規(guī)來明確財政保障。(2)完善地下社區(qū)警務的警力保障制度。地下社區(qū)警務建設離不開社區(qū)民警深入細致的群眾工作，這要求地下社區(qū)民警要擁有更全面的業(yè)務技能與警務素質。公安機關在職務晉升時適當考慮參與地下社區(qū)警務工作的民警，在這樣的用人制度下，將會在很大程度上提高地下社區(qū)民警的積極性，吸引業(yè)務水平更高、政治素質更強、身體素質更好的青年民警到地下社區(qū)警務的工作崗位上，從而改善地下社區(qū)民警的人員構成。(3)建立起常態(tài)的法制保障機制。地下社區(qū)警務的建設離不開法制的基本保障，由于缺乏完善的法律法規(guī)的有力支持，使社區(qū)民警在地下空間管控中舉步維艱，社區(qū)民警在具體工作中經(jīng)常感到力不從心，左右為難。所以必須從地下社區(qū)警務建設所要實現(xiàn)的根本目的出發(fā)，進一步完善相關立法工作，從立法角度解決地下社區(qū)警務的難題。

(二)建立完善的地下社區(qū)警務室

地下社區(qū)警務室是地下社區(qū)警務中最基層最核心的部分，在地下社區(qū)警務中也應當參照社區(qū)警務建立相應的地下社區(qū)警務室。地下社區(qū)警務可以在社區(qū)警務室的基礎上建立地下社區(qū)警務室，在地下社區(qū)警務室中可以配備專職地下社區(qū)民警或者地下社區(qū)輔警，與社區(qū)警務室的社區(qū)民警遙相呼應齊抓共管；地下社區(qū)警務室也應當像地上社區(qū)警務室一樣實施警務公開制度，公開地下社區(qū)民警和地下社區(qū)輔警的姓名、照片、警號、聯(lián)系方式等內容，公開地下社區(qū)民警的職責任務、工作紀律與工作方式等警務活動；配備標準化的辦公設備與專業(yè)化裝備，主要包括辦公桌椅、警械柜、檔案柜、民生服務公示牌等必要的辦公設施以及視頻監(jiān)控設備。每名地下社區(qū)民警必須要配齊單警裝備，有條件的地下社區(qū)警務室可以配備高拍儀、錄音筆和數(shù)碼相機等設備；條件好一些的地下社區(qū)警務室可以設置“網(wǎng)上警務室”，通過網(wǎng)上警務室，地下社區(qū)民警可以發(fā)布與地下空間相關的動態(tài)，及時收到社區(qū)群眾的請求并在第一時間答復群眾，實現(xiàn)零距離服務社區(qū)居民。

(三)依托基層派出所與社區(qū)網(wǎng)格化管理

地下社區(qū)警務是社區(qū)安全風險防控的有效方式，地下社區(qū)警務作為社區(qū)警務的補充同樣發(fā)揮著良好的社區(qū)安全風險防控作用。地下社區(qū)警務的建設與實施離不開基層派出所，基層派出所是公安系統(tǒng)里最基礎的力量，具有完整的行政體系，對接上級公安機關和政府的各職能部門工作，管理并承擔地下社區(qū)中應急管理、社會治安、群眾服務、矛盾化解等具體治安問題。地下社區(qū)警務室的社區(qū)民警應當依托基層派出所發(fā)揮強大的組織作用，成為社區(qū)中重要的組織力量。地下社區(qū)民警可以組織居委會、物業(yè)、網(wǎng)格員等社區(qū)中的有生力量多元化參與社區(qū)安全風險防控，使地下社區(qū)警務與社區(qū)組織、社區(qū)志愿服務、社區(qū)自治等深度融合，加強防范和控制風險能力。社區(qū)網(wǎng)格化管理也是一種重要的依托于社區(qū)警務的社區(qū)管理和協(xié)調模式，地下空間網(wǎng)格化管理是依托統(tǒng)一的管理以及數(shù)字化的平臺，將地下空間按照一定的標準劃分為單元網(wǎng)格，通過加強對單元網(wǎng)格內的事件與部件的監(jiān)控與巡查，建立一種監(jiān)督與處置相分離的模式。對于地下社區(qū)民警來說，主要優(yōu)勢為能夠主動發(fā)現(xiàn)和及時處理問題，加強地下社區(qū)民警對社區(qū)治安問題的處理速度和管控能力，將治安問題解決在社區(qū)居民報警之前。這種社區(qū)警務模式通過運用信息化、數(shù)字化手段，以社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍,以事件為管理中心，以社區(qū)警務室中的民警為責任人，通過地下空間網(wǎng)格化管理信息平臺，實現(xiàn)資源共享、縱橫聯(lián)動的一種社區(qū)管理創(chuàng)新模式。[2]325

(四)建立高效安全的地下社區(qū)警務營救通道

鑒于地下社區(qū)與地面有著天然的土壤隔離，一旦發(fā)生災害事故地下空間中的人群很難快速逃離事故現(xiàn)場，所以建立高效的地下社區(qū)警務安全營救通道顯得非常必要。這里可以參照美國的應急管理全社區(qū)模式來規(guī)劃地下社區(qū)警務模式，應急管理全社區(qū)警務模式是美國的聯(lián)邦緊急事務管理局(Federal Emergency Management Agency，簡稱 FEMA)在2011年提出，與此同時這個機構發(fā)布了一系列文件指導應急管理人員整合全社區(qū)力量的方法，賦予社區(qū)成員權力以及加強日常有效的社區(qū)實踐，提高社區(qū)居民整體的應急準備能力。為此美國在全國的各個社區(qū)中設立社區(qū)應急響應小組(Computer Emergency Readiness Team，簡稱 CERT)計劃教育志愿者有關可能影響其區(qū)域的災害預防準備，并培訓他們基本的災害應對技能(表1)，[5]如輕型搜救、消防安全、團隊組織和應急醫(yī)療操作，通過 CERT 可以構建和增強準備、響應和從災難中恢復的功能。有研究顯示，如果在災害發(fā)生半小時內，救援隊伍就做出及時應對，那么受困人群中的 99.3%能獲救。CERT 的志愿者相比一般志愿者具備更強的專業(yè)性。同樣的，社區(qū)民警可以組織社區(qū)居民在地下空間進行全面的地下空間風險防范應急訓練，并進行相關的演習活動，提升居民在城市地下空間的逃生能力。

表1 目前的培訓活動

CERT計劃涵蓋的領域

(五)增強社區(qū)居民對地下社區(qū)警務的認同感

地下社區(qū)民警的職能定位首先是社區(qū)工作服務者，而不是社區(qū)工作管理者，只有真正高質量地完成城市地下空間的服務工作，才能使社區(qū)居民認同地下社區(qū)警務工作。服務意識可以從以下幾個方面實施：首先，實施社區(qū)民警的錯時工作制度，[6]使地下社區(qū)民警的工作時間與社區(qū)居民的下班時間重合，有效提高地下社區(qū)民警走訪社區(qū)居民的成功率，這樣可以有效促進社區(qū)居民與地下社區(qū)民警的交流與溝通，消除雙方之間的隔閡；其次，實施警務工作前置制度，將社區(qū)居民相關的警務事項前置到地下社區(qū)警務室辦理，不僅可以為社區(qū)居民提供便利，而且能夠增加社區(qū)居民與地下社區(qū)民警的交流時間，增強社區(qū)居民對地下社區(qū)警務的認同感；最后，采用“網(wǎng)上警務室” 辦理社區(qū)警務活動，實現(xiàn)網(wǎng)上信息采集、居民溝通、社區(qū)回訪、教育宣傳等活動，更加方便社區(qū)居民的生活。

四、結語

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展地下社區(qū)的分布范圍也會越來越廣泛，城市地下空間雖然有其自身的特點，但在實質上仍然是社區(qū)的一部分，與社區(qū)居民的生活與工作息息相關。城市地下空間作為一種新出現(xiàn)的事物，其各方面的條件還不成熟，安全隱患和治安事件在地下社區(qū)中時有發(fā)生，給社區(qū)中居民的生活帶來了極大的危險。本文通過運用風險防控理論并結合地下空間的特點，形成獨具特色的地下社區(qū)警務。在地下社區(qū)警務中，其核心仍然是地下社區(qū)警務室，主體是社區(qū)民警。將地下空間區(qū)分為不同的網(wǎng)格區(qū)域，地下社區(qū)民警在相應的地下空間網(wǎng)格中應當主動擔當起責任宣傳相關的地下社區(qū)警務知識，組織好地下社區(qū)內的志愿者，使得地下社區(qū)內的成員在遇到危險情況時在專業(yè)志愿者的協(xié)助下增加逃生的機率。在地下空間中，地下社區(qū)民警要做好與社區(qū)居民的溝通工作，及時發(fā)現(xiàn)地下空間中存在的問題與隱患，將其扼殺在萌芽中。因此，在地下空間中，社區(qū)民警在維護社區(qū)治安與地下空間安全方面同樣發(fā)揮著重要的作用，所以在地下空間中也同樣要注重地下社區(qū)警務的建設，從而有效提高社區(qū)居民在地下空間的安全感。