淺議亳州市譙城區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記問題分析

焦范武

摘 要： 譙城區(qū)國土面積2226平方公里，耕地面積13.2萬公頃，人口165萬，轄22個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、三個辦事處。本次登記發(fā)證范圍為22個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的農(nóng)村集體土地所有權(quán)，登記發(fā)證要求覆蓋到農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。經(jīng)統(tǒng)計譙城區(qū)有254個村（居）委會，3728個自然村。到目前為止，完成登記發(fā)證9437宗。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村;土地;所有權(quán)

一、基本概況

譙城區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作由第三方完成，全區(qū)22個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）分為四個標(biāo)段，2018年1月招標(biāo)結(jié)束。中標(biāo)單位分別為：第一標(biāo)段：安徽省城建設(shè)計研究總院股份有限公司，項目區(qū)包括淝河鎮(zhèn)、雙溝鎮(zhèn)、十河鎮(zhèn)、龍揚鎮(zhèn)、古城鎮(zhèn)、立德鎮(zhèn)6個鎮(zhèn)，土地面積668.67平方公里，共76個村（居）委會，1212個自然村（組），集體土地2943宗，國有土地503宗。第二標(biāo)段：山東省煙臺地質(zhì)工程勘察院，項目區(qū)包括大楊鎮(zhèn)、城父鎮(zhèn)、十九里鎮(zhèn)、譙東鎮(zhèn)、趙橋鄉(xiāng)5個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），土地面積約442.72平方公里，共50個村（居）委會，807個自然村（組），集體土地2162宗，國有土地271宗。第三標(biāo)段：江蘇省地質(zhì)礦產(chǎn)局第五地質(zhì)大隊，項目區(qū)包括五馬鎮(zhèn)，顏集鎮(zhèn)，張店鄉(xiāng)，觀堂鎮(zhèn)，沙土鎮(zhèn)5個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），土地面積約471.28平方公里，共57個村（居）委會，836個自然村（組），集體土地2136宗，國有土地451宗。第四標(biāo)段：江蘇國衡土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估咨詢有限公司，項目區(qū)包括牛集鎮(zhèn)、華佗鎮(zhèn)、蘆廟鎮(zhèn)、古井鎮(zhèn)、魏崗鎮(zhèn)、十八里鎮(zhèn)6個鎮(zhèn)，共71個村（居）委會，873個自然村（組），集體土地2241宗，國有土地563宗。

二、資料情況

譙城區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作基礎(chǔ)資料以每宗地為基礎(chǔ)，分為外業(yè)、內(nèi)業(yè)兩種情況。包括四種類型：1.地籍調(diào)查資料，主要包括地籍調(diào)查表（集體土地權(quán)屬調(diào)查表、土地權(quán)屬界線協(xié)議書）、宗地圖、土地權(quán)屬爭議原由書、控制測量成果、地籍圖、界址點測量成果、面積分類統(tǒng)計匯總成果。2.土地登記資料，主要包括土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記卡、土地歸戶卡。3.信息化成果，主要包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記數(shù)據(jù)庫、數(shù)字化檔案。4.文件資料，主要包括工作方案、實施方案、技術(shù)設(shè)計書、工作報告、技術(shù)報告、檢查驗收文件、工作簡報、自查報告、檢查記錄、整改記錄、工作日志，各類通知、意見、紀(jì)要等工作組織實施和技術(shù)政策規(guī)范文件。

三、問題分析及解決方式

1.明確權(quán)利主體。譙城區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，權(quán)利主體大體上分為（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)、村委會和村民組三類類型。凡是村民組（原生產(chǎn)隊）土地權(quán)屬界線清楚的，原則上將所有權(quán)登記到村民組農(nóng)民集體;村民組（原生產(chǎn)隊）土地權(quán)屬界線不清楚的，并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，本著尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實的原則，確認(rèn)到村委會農(nóng)民集體所有;屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，土地所有權(quán)依法確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。

2.確定申請單位。權(quán)利主體屬于村委會農(nóng)民集體所有的，由村民委員會行使所有權(quán)，以村委會為單位進行申請;屬于村民組農(nóng)民集體所有的，由本村委會代為申請，權(quán)利人填寫到村民組，不動產(chǎn)登記證書由村委會代為保管;屬于鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）農(nóng)民集體所有的， 由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府代為申請，不動產(chǎn)登記證權(quán)利人填寫到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府，不動產(chǎn)登記證書由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府保管。

3.宣傳發(fā)動工作。組織鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村干部培訓(xùn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作業(yè)務(wù)知識，簡要識別1：5000影像圖，申請表、審批表、權(quán)籍調(diào)查表等表格的填寫，提高確權(quán)登記相關(guān)知識認(rèn)識度。明確業(yè)務(wù)范圍，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋到本村的所有集體土地，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。國有道路、河流，國有企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位，國有醫(yī)療、教育等國有土地要核實清楚，在確權(quán)登記時國有土地除外。利用廣播、會議、電視臺等宣傳方式，宣傳集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作重要性，在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（組）、學(xué)校等醒目位置，懸掛橫幅、刷寫墻壁字。組織召開鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村干部、村民代表動員大會，印宣傳單，使發(fā)證工作深入人心，教育廣大干群自覺維護集體權(quán)益。

4.確定村、組指界人員。譙城區(qū)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，權(quán)利人分為鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村委會、村民組三種類型，原則上以村民組為單位進行。要求每個村民組確認(rèn)一名指界人員，指界人員要工作熱情、責(zé)任心強、認(rèn)真負(fù)責(zé)、堅持原則，保證權(quán)屬調(diào)查時避免錯誤發(fā)生。確保指界經(jīng)費足額發(fā)到指界人員手中，嚴(yán)禁村委會截留指界經(jīng)費，加強經(jīng)費使用審計，發(fā)現(xiàn)指界經(jīng)費不到位現(xiàn)象，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府組織人員嚴(yán)格查處，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)格追究責(zé)任。項目單位技術(shù)人員做好權(quán)調(diào)工作安排，認(rèn)真確認(rèn)宗地界線，經(jīng)指界人員確認(rèn)后的界線作好記錄，簽字要規(guī)范，保留指界人員電話號碼，隨時修正不規(guī)范的記錄。

5.原始資料的搜集整理。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，需要相關(guān)部門提供存量的原始土地信息。按照要求鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府負(fù)責(zé)收集并提供本轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位基本情況信息、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)提供土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證信息、林業(yè)部門負(fù)責(zé)提供國有林地權(quán)屬信息、水利部門負(fù)責(zé)提供水利部門直接管理的涵閘河道等水利工程用地信息、交通公路部門負(fù)責(zé)提供（含區(qū)級）國、省、縣公路線路用地信息等等。信息提供要及時準(zhǔn)確，避免因單位統(tǒng)計不及時、工作人員不認(rèn)真、信息更新變化快等情況，提供的信息存在參差不齊現(xiàn)象。這樣的信息往往與現(xiàn)狀實際差距很遠(yuǎn)，導(dǎo)致信息比對工作無法進行，直接影響權(quán)屬調(diào)查工作質(zhì)量。針對存在的問題，提倡召開相關(guān)部門技術(shù)人員協(xié)調(diào)會，研究制定信息提供工作方案，劃分各部門的職責(zé)范圍，建立工作業(yè)務(wù)群，隨時溝通聯(lián)系。

6.統(tǒng)一坐標(biāo)系。此次使用的1：5000影像圖為一般標(biāo)準(zhǔn)的1980西安坐標(biāo)系，確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫匯交成果要求采用2000國家大地坐標(biāo)系、中央子午線設(shè)為117度。譙城區(qū)平時測繪業(yè)務(wù)使用的為國家2000、115.45度的地方坐標(biāo)系，存量測繪數(shù)據(jù)庫全部采用此坐標(biāo)系。坐標(biāo)系標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一使用，提高數(shù)據(jù)庫建設(shè)質(zhì)量，所有權(quán)發(fā)證技術(shù)人員與本地測繪技術(shù)人員進行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換對接，避免錯誤發(fā)生、減少誤差，保證數(shù)據(jù)順利匯交。徹底解決數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換參數(shù)問題，召開規(guī)劃、地籍、項目單位等相關(guān)技術(shù)人員會議，制定工作方案，確定轉(zhuǎn)換技術(shù)參數(shù)，按規(guī)范要求統(tǒng)一使用國家2000、117坐標(biāo)。

7.數(shù)據(jù)庫對接問題。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作成果要與不動產(chǎn)登記平臺精準(zhǔn)對接。譙城區(qū)不動產(chǎn)登記平臺是蒼穹公司搭建的，數(shù)據(jù)入庫應(yīng)選擇蒼穹公司開發(fā)的所有權(quán)登記發(fā)證軟件。加強數(shù)據(jù)入庫技術(shù)人員培訓(xùn)，避免因技術(shù)人員業(yè)務(wù)不熟練出現(xiàn)入庫不理想想象，解決數(shù)據(jù)入庫技術(shù)漏洞，提高數(shù)據(jù)入庫質(zhì)量，保證數(shù)據(jù)質(zhì)檢順利過關(guān)。

8.省、縣權(quán)屬界址確認(rèn)問題。相鄰的省、縣（區(qū)）界簽字確認(rèn)工作一般比較困難。解決這個問題應(yīng)采取以下方法：一是省界線簽字確認(rèn)問題，省廳自然資源部門之間下發(fā)工作函，要求地方自然資源部門積極協(xié)調(diào)配合;二是縣（區(qū)）界線簽字確認(rèn)問題，這種情況可以分為兩類情況，一類是市轄區(qū)范圍的縣（區(qū)）之間界線問題，由市自然資源部門向縣（區(qū)）自然資源部門下發(fā)通知，要求縣（區(qū)）自然資源部門安排專人協(xié)調(diào)配合;另一類是市轄區(qū)之間的縣（區(qū)）級界線確認(rèn)問題，市級自然資源部門相互函告通知，由縣（區(qū)）自然資源部門協(xié)調(diào)配合;三是相鄰的縣（區(qū)）自然資源部門各自發(fā)工作函安排專人協(xié)調(diào)配合;四是相鄰鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）自己協(xié)調(diào)解決?？傊疅o論哪一級單位函告解決，都離不了村（居）委會干部的協(xié)調(diào)配合，只有村（居）委會干部熱線工作、有責(zé)任心，可以直接到另一個省、縣（區(qū)）界線相鄰的村委會協(xié)調(diào)解決，這樣更直接、更高效。

9.指界人員簽字確認(rèn)問題。村（組）指界人員如何有效指界簽字，應(yīng)該按照以下方式進行。1.村（居）委會召開“兩委”干部會議，研究本村所有村（組）界址基本情況，對以道路、河流、溝渠、堤壩等地貌地物為界址線的，要熟悉情況，做到心中有數(shù);2.村（居）書記、主任帶領(lǐng)指界人員到實地逐一核實，認(rèn)真負(fù)責(zé)，在核實界址點時不留死角;3.村（居）委會指定的指界人員，工作熱情、認(rèn)真負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，對沒有原則性、存在老好好思想的人員堅決不能采用;4.村（組）每個指界人員確認(rèn)界址后都要簽字確認(rèn)，簽字要規(guī)范，一般要求書寫楷書字體，方便識別，在簽名上按上手指印;5.在備注欄留上指界人員電話號碼，如需要更改方便及時聯(lián)系。

10.公告問題。集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證公告是一項重要工作內(nèi)容，公告內(nèi)容如實公示給村民，使村民完全了解信息，直接關(guān)系到廣大村民切身利益。如何規(guī)范公告，建議采取如下做法：1.在村（居）委會辦公駐地醒目地點張貼公告，張貼后用數(shù)碼相機拍照，將影像資料留存;2.公告內(nèi)容四至敘述簡捷清楚，文字?jǐn)⑹鍪褂么蟊娀Z言，使群眾看得清楚明白;3.公告權(quán)利人一欄填寫規(guī)范，要有公告單位印章，保留公告單位電話號碼，方便電話咨詢;4.村（居）委會干部利用電話、廣播通知本村村民，詳細(xì)解釋公告內(nèi)容，提高全村廣大干群知曉率。

四、幾點體會

1.通過宣傳工作使鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（組）干部深刻理解農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作意義和目的，使廣大干群知曉登記發(fā)證工作的主要內(nèi)容、增強認(rèn)知度，充分動員社會各方面力量積極參與、贏得調(diào)查對象的積極配合、為順利實施所有權(quán)發(fā)證工作創(chuàng)造良好的社會氛圍。外業(yè)測繪調(diào)查工作中，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國土中心所業(yè)務(wù)人員提前到村（居）委會、村民組進行宣傳動員、會議培訓(xùn)，使村級干部人員熟悉基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識。第三方外業(yè)測繪調(diào)查技術(shù)人員進場時，加強部門配合協(xié)調(diào)力度，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、村民組抽調(diào)相關(guān)人員積極參與形成合力，確保確權(quán)登記發(fā)證項目的連續(xù)性、整體性。

2.第三方在業(yè)主單位指導(dǎo)下認(rèn)真研讀縣級部門下發(fā)的《農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案》，深入鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村委會、村民組了解實際情況，對轄區(qū)的地貌、地物等有一個整體的認(rèn)知。選一個村民組作為工作試點，形成一整套完整的工作經(jīng)驗，用以指導(dǎo)全鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的發(fā)證工作，這樣能達到事半功倍的效果。

3.加大矛盾糾紛的調(diào)處力度，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府成立矛盾糾紛處理小組，村（居）委會成立矛盾糾紛處理工作站點，做到小問題不出村，大問題不出鎮(zhèn)，暫時解決不了先行測繪調(diào)查暫緩發(fā)證。面對出現(xiàn)的各種矛盾糾紛各單位要勇于面對、積極化解，避免小矛盾越積越深，大矛盾釀成大問題。