非常態(tài)下文件治理發(fā)生機制與實踐邏輯研究
——以L大學疫情防治為例

溫 知 新

(上海工程技術大學,上海 201620)

一、問題的提出

信息是歷朝歷代決策的依據(jù)，而官僚體制的運作,本是圍繞對于信息的尋求與控制而展開的。不同的歷史階段中,中央與地方對于信息的占有狀態(tài),呈現(xiàn)著復雜波動的情勢[1]。近年來，有關中國政府組織內部研究的成果頗豐，學者們多以實證研究為主，從觀察官員所處環(huán)境、行為動機，如官員在政策實施過程中所處的壓力型體制[2]，官員的避責行為[3]，也有提出實現(xiàn)官員晉升的職業(yè)生涯錦標賽模式[4]，政府間的控制權理論下的治理模式等[5]，但從文件治理角度分析基層組織內部運作機制的研究則較少。事實上，大多數(shù)基層官員的日常工作并非僅受限于上述理論模式，而是更多地受到文件政治的影響。國外學者威爾遜在《政府機構的作為及其原因》中指出，有詳盡的規(guī)章制度，并且要求組織成員嚴格遵守，是科層制的根本特征[6]。文件制度作為一種準正式制度，在官僚體制運作過程中的作用不可替代。文件既是國家政策的載體，也是推進國家政策執(zhí)行的工具，要理解基層部門執(zhí)行運營中文件治理的深刻內涵，就必須首先了解文件的概念。

《檔案學詞典》中載明關于“文件”狹義和廣義兩個角度的解釋，在狹義上是指法定機關、團體、企事業(yè)單位等形成的具有完整體式和處理程序的公文；在廣義上則定義為組織或個人為處理事務而制作的記錄有信息的一切材料，是人類記錄、傳遞和貯存信息的一種工具[7]。帝制時期，文件治理是人治的主要特性，皇帝和各級官僚通過圣旨、奏折、文書等方式管理國家，有“以文書御天下”的概括，正如黃仁宇先生《萬歷十五年》中所言：“我們的帝國在體制上實施中央集權，其精神上的支柱為道德，管理方法則靠文牘[8]。”總體而言，已有文獻涵蓋了文件治理研究的多個層面，重點聚焦于作為基層文件治理的運行功能、內在機制等，并從不同角度提出了許多有價值的見解，如國內學者有從秩序構建的角度將其界定為基層秩序的規(guī)范來源和權威形式[9]，有從政治溝通的視角分析其功能[10]，有從文件制度的人格化結構進行分析[11]，也有學者以定量方式考察基層文件治理和上級地方政府之間的關系[12]進行研究。但是，作為一種規(guī)范官員行為的制度機制，目前尚缺乏對文件治理本身的深入挖掘，以至于難以回答其在實踐層面為何沒有達到預期的效果。從某種程度上講，制度塑造行為，制度好壞影響著政策執(zhí)行效能。

綜合上述的分析，文件治理概念大體可以定義為：與社會生活中自發(fā)產生的禁忌、習慣、風俗等非正式規(guī)范不同，它是指黨政系統(tǒng)及其代理組織在社會治理過程中，以文件作為其權威和政策的載體，依賴于國家強制力，通過在治理網絡中發(fā)揮的統(tǒng)治、指令、執(zhí)行、傳遞、督導、約束和轉換功能，將其占有的各種資源在整個社會網絡結構內流動、整合、內化與運用，以促進在整個治理網絡中的增長，發(fā)揮其政治價值的最大效用，提升公共治理整體績效，更好地處理社會公共事務和提供公共服務的全過程。這一定義主要有以下幾層內涵：(1)文件治理中的主體不僅局限于政府部門，還包括私營部門、第三部門等在內的其他相關主體；(2)文件治理中的客體是指以政府組織為主的各類正式組織及非正式組織、第三部門等相關主體；(3)文件治理過程中主要包括網絡成員之間的命令執(zhí)行、信息傳達、行政控制和秩序規(guī)范等環(huán)節(jié)；(4)文件治理的目的在于追求公共利益最大化，提升公共治理的整體績效?？傮w而言，上述研究對于解決基層治理問題具有現(xiàn)實指導意義，但是大多數(shù)研究往往著眼于宏大敘事而缺乏基層信息佐證，未能深入、詳實、準確地指出基層治理的實質構成，因此對于基層治理的理論指導作用有限。本文將疫情防控的過程理解為是多元主體之間進行持續(xù)性的文件治理的過程，以L大學在抗擊新冠肺炎疫情的治理過程為研究對象，探討非常態(tài)下文件生產過程、文件傳遞特性以及文件治理途徑等，進而揭示文件治理中問題解決的實踐邏輯，提出有針對性的風險防范路徑，從而力求彌補現(xiàn)有研究對文件治理實際情境的關注不足，對豐富基層治理理論，提升基層治理意識，深化基層風險治理實踐具有重要意義。

二、個案分析：地方院校的“文件治理”——以L大學為例

Q市位于G省東部，總面積2.7萬平方公里，轄7縣1區(qū)、116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總人口265萬人，L大學是Q市唯一一所省屬本科院校，有全日制在校生15715人。庚子年初，一場新型冠狀病毒感染的肺炎疫情突如其來。面對抗擊疫情的嚴峻形勢，習近平總書記強調要把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓，堅決遏制疫情蔓延勢頭，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。

圖1 L大學疫情防控事件時間線梳理

下面以時間線為軸，以L大學應對新冠肺炎疫情進行展開，對L大學文件治理的主要措施進行研究與分析。

(一)信息傳達：總攬全局，統(tǒng)籌協(xié)調

疫情發(fā)生后，L大學迅速發(fā)布《關于切實做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》，啟動公共衛(wèi)生應急預案，組織部署應急力量，活動內容更為具體，包括：1、召開專題會議部署，2、組建黨員先鋒隊，3、及時報送信息，嚴格落實“日報告、零報告”制度，4、分類落實防控措施，5、加強部門協(xié)調聯(lián)動，6、深化衛(wèi)生改善與健康教育，7、規(guī)范宣傳引導，8、周密組織防控監(jiān)測，9、進行疫情心理疏導。為保證疫情防控工作的順利開展，L大學在抗擊新冠肺炎疫情的初期，就迅速成立了由學校主要黨政領導組成的疫情防控指揮部，統(tǒng)籌指揮學校應對危機的各項管理工作；防控指揮部下設實體化的辦公室，抽調專人專職工作；同時，把防范新冠肺炎所有的日常工作進行統(tǒng)一歸并，成立了綜合協(xié)調組、信息發(fā)布組、日常防護和后勤保障組三個小組負責具體實施。各院系相應成立危機應對工作機構，在學校的統(tǒng)一部署下，負責本單位的疫情防控管理工作。實踐表明，這種自上而下的垂直型組織形態(tài)，不僅可以保證疫情防控領導小組的管理權威，組織防控力量，提高管理效率，又能充分兼顧各部門、各院系的工作優(yōu)勢，調動一切可以調動的積極因素，最大限度地實現(xiàn)有限資源的合理配置，從而在整體上提高學校應對新冠肺炎疫情的能力。

(二)命令執(zhí)行：科學防控，狠抓落實

疫情來勢洶洶，L大學疫情防控指揮體系果斷啟動管理公共安全緊急預案，堅決落實各項措施，迅速進入應對新冠病毒疫情的“戰(zhàn)時狀態(tài)”?？偨Y園區(qū)防控經驗，應注意以下幾點：第一，針對疫情不同階段，采取不同的防控措施，拓寬治理的邊界和范疇。例如，L大學在抗擊“新冠肺炎疫情”斗爭的初期，在當?shù)卣图部胤酪卟块T的指導下，從1月26日對在校師生實行疫情日報告制度，每日統(tǒng)計離校返鄉(xiāng)的師生身體狀況，提醒師生如有異常及時就醫(yī)并向學校報告；隨疫情擴展，又果斷實施了嚴格控制外來人員和車輛隨意進入校園等措施，職工公寓小區(qū)、住宅小區(qū)管理，嚴禁外來人員和車輛隨意出入，同時加強校內場館管理，取消各種進入校園的社會活動，按照疫情防控規(guī)范做好各項防控工作；抗擊“新冠肺炎疫情”斗爭進入攻堅階段時，根據(jù)教育部相關指示，出臺了《關于成立新冠肺炎疫情防控期間在線教學領導小組及工作機構的通知》，“一手抓防疫，一手抓教學”，管理干部輪替工作等措施，逐步由危機狀態(tài)轉為正常狀態(tài)。第二，鑒于高校非常態(tài)期間管理的復雜性，為實現(xiàn)有效管理，還按照“指揮到終端、落實到末梢”的要求，狠抓基層，狠抓落實。L大學動員各院系負責人、各班班主任、各班班委，甚至各學生宿舍長積極行動起來，負責并落實本班、教研室、科室、宿舍的應對措施，并建立了隸屬于學校防控指揮組的督查工作小組，分頭到各院系進行疫情防控工作督導，發(fā)現(xiàn)問題，反饋問題，促進落實。

(三)文件治理：科學規(guī)范，激活基層

規(guī)范性文件是規(guī)范性權力掌握發(fā)布權的象征，是基層政治權力的隱喻和表征，是基層政治治理的一種有效的信息傳播手段，發(fā)揮著預警、規(guī)范、宣傳等功能。如果一定范圍的人們普遍地以某種價值標準或行為規(guī)范來規(guī)制權力的行使，所形成的權力可以將“強制性”與“合法性”結合起來，以使人們服從，這種特定的權力即規(guī)范性權力。校黨委作為L大學行政體制內部規(guī)范性權力的個體單元，是基層政治權力的關鍵要素。疫情期間的規(guī)范性文件以新媒體作為傳播渠道，由L大學校黨委作為傳播者發(fā)起，規(guī)范性權力掌握信息發(fā)布權，向所轄行政區(qū)域內的社區(qū)居民傳播預警信息和政策解讀等信息，以改變社區(qū)居民觀念、規(guī)范其行為，且可凸顯校黨委疫情防控領導小組在疫情防控體系中的角色、激發(fā)基層政府的生命力。規(guī)范性文件不僅成為基層村干部規(guī)范性權力的有效工具，還具有傳播政治信息的功能，是基層政治治理的手段。政治傳播是實現(xiàn)政府和民眾溝通的重要手段，借助各種傳播媒介提供或增加民眾政治意愿的表達渠道，可提高民眾對政治參與的廣泛程度和深入程度，對民眾政治觀念起到引導和支持作用，及時緩和社會矛盾，通過有序的基層治理秩序以穩(wěn)定政治局面。

圖2 L大學新冠肺炎期間的文件治理技術路線圖

表1 L大學文件治理評析的幾個維度比較

三、新冠肺炎疫情的文件治理分析

人們在采取有意識的行動之后，總是傾向于獲取該行為后果的反饋信息，這便是一種基本的評價活動。任何一份文件的制定者在設計和選擇方案時，必然要評價各方案的可能后果；在文件治理后，要想知道治理效果究竟如何，是否達到預期的目標，是否產生了其它非預期結果，就必須通過文件治理評析來獲得這些信息，通常從文件治理的治理方案、治理過程、治理效果來加以判定。在L大學的整個疫情防控戰(zhàn)役中，文件貫穿于整個基層治理的始終，在這場疫情防疫阻擊戰(zhàn)中，校黨委是整個活動的指導者、規(guī)劃者和管理者。同時，透過疫情防控工作的全景圖，可以揭示文件在基層應急管理中文件治理的發(fā)生機制與實踐邏輯。

(一)自上而下：文件治理的維度及其優(yōu)勢

在中國特色的國家治理中，文件制度是貫穿國家的主線，是國家治理體系的神經系統(tǒng)。文件制度是意志表達、信息交流和權力運用的重要方式，龐大的官僚體系必須依賴于文件來實現(xiàn)治理與自治，這其中領導群體居于官僚體系金字塔的頂端，而文件制度又是領導部署工作、安排任務和做出指示的重要形式，是政治回應性的體現(xiàn)。文件治理的信息機制及其維度主要與下述因素相關：(1)做出文件批示的領導人級別或地位的高低；(2)做出文件批示的領導人數(shù)的多少以及批示的數(shù)量；(3)文件批示內容以及語言措辭態(tài)度；(4)文件批示是否及時快速，是不是親筆或親口批示；(5)得到主流新聞媒體報道的情況，尤其是報道的密度和頻率；(6)文件批示的具體實際背景等。對于L大學而言，它既是文件的接受者，也是文件的產生者，在新冠疫情防控過程中，通過向其所屬的下屬組織下發(fā)文件來部署疫情防控工作，既是一種行政慣性，也是一種治理手段。在此過程中，文件通過自上而下的傳導，把上級黨委的決策部署作為中心任務確定下來，并通過文件完成了官僚體制內的動員。1月28日，黨中央印發(fā)了《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，對貫徹落實習近平總書記重要指示精神，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證提出明確要求。L大學各級黨組織通過文件完成了再動員、再部署，在全校的疫情防控工作中加強黨的領導,為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強的政治保證，這本身也是文件治理的一種政治回應性體現(xiàn)。

(二)規(guī)范之道：文件治理的邏輯路徑

規(guī)范分析同樣離不開價值。規(guī)范要有效，必須以相關的價值為基礎。價值的觀念的變化必然帶來社會規(guī)范的變化。文件治理除了發(fā)揮其政策治理的作用外，還具有秩序規(guī)范意義，即政府文件形式賦予基層群眾自治組織以“準正式規(guī)范”的秩序建構意義，或者說，準正式規(guī)范也是政府意志的一種表達形式，它起到調控基層社會某些領域秩序的作用。在社會生活中，人們對事物的判斷，存在著彼此聯(lián)系的四種形式，即事實判斷、價值判斷、規(guī)范判斷和命令判斷。這種關系，在文件治理分析中處處表現(xiàn)出來。

在L大學疫情防控工作中，人們在討論疫情防控時，會有如下邏輯次序：1.校園內部的環(huán)境安全是疫情防控的物質基礎；2.對于病情隱瞞不報、明知故犯等行為對疫情防控工作是十分有害的；3.我們應當實施封閉式管理，隔絕與病毒接觸的可能性，保護好校園環(huán)境；4.必須對戰(zhàn)疫情期間隱瞞不報者或者明知故犯者施以嚴懲。很明顯，在這四句中，前三句分別是事實判斷、價值判斷和規(guī)范判斷，最后得出的第四句是命令判斷。聯(lián)系L大學的疫情防控工作，一種有價值的秩序規(guī)范的落腳點是公共利益，文件治理所提供的價值標準，不可能對全社會每一個成員都產生相等的意義，但在文件治理研究中有目的地選擇事實時，便會誘發(fā)出事實的潛在性價值。L大學作為一個疫情防控的場域，在疫情防控工作中首先必然要考慮的是公共利益，而封閉式管理則是阻斷疫情擴散的重要方式之一，它的潛在價值要遠遠大于因校區(qū)封閉式管理而對民眾生活所造成的不方便。為構筑群防群治抵御疫情防線，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，L大學發(fā)布了《關于做好新冠肺炎疫情防控期間人員管控工作的通知》。人們發(fā)現(xiàn)，在一定的價值判斷確定后，隨之自然會引申出規(guī)范判斷。在上例中，正是人們普遍認為，“對于病情隱瞞不報、明知故犯等行為對疫情防控工作是十分有害的”，才得出“我們應當實施封閉式管理，隔絕與病毒接觸的可能性，保護好校園環(huán)境”這樣的結論。如果文件治理分析中只有事實分析，而沒有價值分析和規(guī)范分析，或者只有事實與價值分析，而沒有規(guī)范分析等，顯然分析的結果是不全面的。

(三)監(jiān)督執(zhí)行：文件治理的績效評判

文件治理的執(zhí)行是將治理理想轉化為治理現(xiàn)實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。一般來說，文件治理的執(zhí)行過程包括三個階段，一是政策執(zhí)行的準備階段，包括進行宣傳動員、加強政策認知、制定執(zhí)行計劃、進行物資準備和做好組織準備等活動環(huán)節(jié)；二是文件治理執(zhí)行的實施階段，包括政策實驗、全面推廣、指揮協(xié)調和監(jiān)督控制等環(huán)節(jié)；三是文件治理執(zhí)行的總結階段，包括執(zhí)行效果評估、追蹤決策等活動環(huán)節(jié)。

L大學在疫情防控過程中，前期通過宣傳欄張貼相關文件和官網、微信公眾號等自媒體等手段對民眾普及新冠肺炎預防的基本知識、口罩的正確佩戴等，促使和引導文件治理執(zhí)行者和治理目標群體的行為向著宣傳者所希望的方向發(fā)展。它貫穿于文件治理過程的始終，既是文件治理執(zhí)行的先導，又是相關政策的手段。文件治理的執(zhí)行是一項非常復雜的管理活動，需要不同的執(zhí)行機構和執(zhí)行人員密切配合，需要調動各方資源，需要綜合使用行政、法律、經濟等手段。在文件治理執(zhí)行的實施階段，L大學疫情防控領導小組充分發(fā)揮其指揮協(xié)調功能，指導文件執(zhí)行工作的順利展開和有效推進，同時提高了文件執(zhí)行的效率，減少人力、物力、財力和時間等方面的浪費。監(jiān)督控制是文件執(zhí)行過程中的保障環(huán)節(jié)。在實際文件執(zhí)行過程中，常常由于上下級之間缺乏有效的溝通等因素造成文件執(zhí)行的結果偏離原有的政策目標，出現(xiàn)文件執(zhí)行結果的偏差、失誤與低效等情況。因此，必須加強對整個政策執(zhí)行過程的監(jiān)督和控制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正一切違背文件治理目標的行為，提高文件治理執(zhí)行的效率，確保執(zhí)行目標的實現(xiàn)。在疫情防控過程中，L大學黨委專門成立疫情防控督查小組，監(jiān)督檢查學校各項工作部署落實情況，各學院、各單位、機關各部門要不折不扣地落實學校疫情防控“八項措施”和疫情監(jiān)測排查各項工作安排，監(jiān)督檢查報告制度落實情況，監(jiān)督檢查輿論引導工作開展情況，加強輿論引導，強化有關政策措施、防護知識宣傳解讀工作。此外，督察組針對在督查過程中發(fā)現(xiàn)的一些亟待解決的問題，提出了相應整改意見，即《L大學關于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作督查情況的通告》，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強的紀律保障。

四、總結與反思

習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話中指出：“此次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平?！睆闹黧w角度進行分析，應對新肺疫情失去黃金時間，很大程度有治理體系能力貧困的原因：一方面，一線政府以穩(wěn)定的理由采取保守做法小看事件的嚴重性；另一方面，專業(yè)系統(tǒng)被排除在政府的應對系統(tǒng)之外。治理體系應急管理要在第一時間有效行動，需要上下互動、一線作為。上下互動，是上層組織應該前瞻性戰(zhàn)略型，有宏觀協(xié)調能力；一線組織應該技術性戰(zhàn)術型，有前線控制能力。重大事件應急管理的有效做法是重心下移，吸納非政府的專業(yè)化力量發(fā)揮作用，信息溝通、公私合作，政府統(tǒng)籌各方指揮作戰(zhàn)，對類型不同、程度各異的所有公共突發(fā)事件，不加區(qū)別地都采用同一種應急管理體制，恐怕都不合時宜。常態(tài)化和非常態(tài)化兩種應急管理體制各有各的適用范圍，因而也各有其邊界。應急運行機制重在理順政府內部關系，包括府際關系和部門關系；輿情管理必須由管控型轉為共治型，把主要精力用于防范風險和解決問題，高度重視應急資源的生產、儲備、調運和分配，并依靠政府、市場與社會三方的合作，真正提升客觀的公共安全指數(shù)，增強主觀的民眾安全感。

L大學應對新冠肺炎疫情的經驗表明，及時、全面、高效的信息獲取、分析、反饋和溝通對于有效監(jiān)測和提前預警，加快建構以政府為主導的多元社會合作網絡并進一步加強有關應急管理的“一案三制”建設，對于完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理機制具有重要意義。文件只是制度的載體，制度的生命力在于執(zhí)行。要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達的根本保障。但從疫情防控阻擊戰(zhàn)中來看，一些領域存在著制度執(zhí)行力不足的問題，這已經成為影響治理效能的“短板”，也充分暴露出了文件治理中人治屬性的短板。完善和發(fā)展我國國家制度和國家治理體系，要在堅持好、鞏固好已經建立起來并經過實踐檢驗的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，不斷推進制度創(chuàng)新，抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度。本文對地方高校應對新冠肺炎實踐開展學術探究，旨在通過總結經驗教訓，完善公共治理體制，提升基層政府應對公共衛(wèi)生事件的治理能力。在短期內，這一工作有助于我們更好地做好疫情防控工作；在中長期，則有助于我們積累社會治理經驗，未雨綢繆，能夠在今后以更低成本和更高效率應對此類事件。消除文件治理的人治特性在于貫徹民主與法治，只有在民主與法治規(guī)范的控制和約束之下，文件治理才能正本溯源，最終使得中國的文件制度更加規(guī)范化、制度化、法制化。