林區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題研究

孫相君

摘 要：內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)資源豐富，區(qū)位重要，但資源利用不充分，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，把祖國(guó)北部邊疆這道風(fēng)景線打造得更加亮麗意義重大。通過(guò)分析林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，闡述推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要做好的幾方面工作：產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、爭(zhēng)取和利用好政策資金扶持、產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)安排、人才引進(jìn)和專業(yè)培訓(xùn)、建立健全各項(xiàng)管理機(jī)制從而形成推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作合力等。

關(guān)鍵詞：林區(qū);生態(tài)保護(hù);轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè);高質(zhì)量發(fā)展

一、林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展概述

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)自1952年建局至2000年，近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展主要以木材生產(chǎn)為主，累計(jì)為國(guó)家提供價(jià)值為2億元的商品材，較好地滿足了國(guó)家對(duì)木材生產(chǎn)的需要。由于長(zhǎng)期大量的采伐，森林資源銳減，到上世紀(jì)80年代中期，林區(qū)可采資源幾近枯竭。由于產(chǎn)業(yè)單一，又始終遵循著“先生產(chǎn)后生活”的發(fā)展原則，因此，長(zhǎng)期以來(lái)，林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，職工生活十分艱苦。自80年代中期開(kāi)始，林區(qū)職工已不能按時(shí)領(lǐng)取工資，很多林業(yè)局壓資達(dá)半年之久。2000年，國(guó)家實(shí)施天然林保護(hù)工程，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)以生態(tài)保護(hù)為主，隨著木材采伐額度的逐年減少，林區(qū)開(kāi)始探索培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)近十年的改革探索，森林旅游、綠色食品加工、特種動(dòng)物養(yǎng)殖、中草藥采集種植加工、生態(tài)礦業(yè)等轉(zhuǎn)型項(xiàng)目初見(jiàn)成效。林區(qū)人的生活，也有了一定的改善。2010年12月，國(guó)家頒布《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》，林區(qū)正式進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。2015年2月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，林區(qū)自2015年4月1日起，停止天然林商業(yè)性采伐進(jìn)入全面改革階段，企業(yè)的職能開(kāi)始由過(guò)去的以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)修復(fù)和建設(shè)為主轉(zhuǎn)變、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益向以保護(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。如今，改革已近尾聲，林區(qū)生態(tài)保護(hù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向更為明確。

二、林區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必要性和重要意義

2018年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在參加他所在的內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，銳意創(chuàng)新、埋頭苦干，守望相助、團(tuán)結(jié)奮斗，扎實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2019年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記再次參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，守護(hù)好祖國(guó)北疆這道亮麗風(fēng)景線。習(xí)近平總書記對(duì)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)建設(shè)提出了一系列重要論述。落實(shí)黨的十九大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新理念、新要求以及習(xí)近平總書記的重要指示精神，全力推動(dòng)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為內(nèi)蒙古加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重中之重，這不僅是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，也是內(nèi)蒙古把祖國(guó)北部邊疆這道風(fēng)景線打造得更加亮麗的重要內(nèi)容。

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)地處內(nèi)蒙古的東北部，地跨呼倫貝爾市、興安盟等9個(gè)旗市，是我國(guó)最大的國(guó)有林區(qū)。國(guó)有林業(yè)生態(tài)功能區(qū)總面積10.67萬(wàn)平方公里，森林面積占全國(guó)國(guó)有林區(qū)的10.9%，占自治區(qū)的33.2%;森林蓄積占全國(guó)國(guó)有林區(qū)的12%，占自治區(qū)的63.2%。森林年凈生長(zhǎng)量1200多萬(wàn)立方米，潛力達(dá)2100萬(wàn)立方米，是我國(guó)重要的生物基因庫(kù)、重要木材資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)區(qū)位重要，資源豐富，歷經(jīng)六十多年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，20年的天保工程實(shí)施，5年的停伐改革，無(wú)論是資源恢復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，百姓生活都得到較好的發(fā)展。推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)林區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)和改善林區(qū)職工生活質(zhì)量的必然需要，對(duì)于筑牢祖國(guó)北疆生態(tài)保護(hù)屏障具有重要意義，沒(méi)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是不完整的，也是欠缺的。

三、林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

（一）林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2017年2月20日，內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林管理局組建成立，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，林區(qū)按照“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的方向，立足生態(tài)和資源優(yōu)勢(shì)，圍繞“林區(qū)美、林業(yè)興、林工富”的發(fā)展目標(biāo)，全力推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)、美麗林區(qū)建設(shè)，初步構(gòu)建了林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體系框架，夯實(shí)了高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1、森林資源經(jīng)營(yíng)保護(hù)成效明顯 根據(jù)2018年第九次森林資源連續(xù)清查結(jié)果顯示，與2013年清查數(shù)據(jù)相比，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林面積凈增10.17萬(wàn)公頃，森林蓄積凈增8873.89萬(wàn)立方米，森林覆蓋率提高了0.95個(gè)百分點(diǎn)，活力木蓄積凈增8297.93萬(wàn)立方米。2000年開(kāi)始實(shí)施的天保工程至今，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林面積凈增100萬(wàn)公頃，森林蓄積凈增3億立方米，森林覆蓋率提高9.25個(gè)百分點(diǎn)，生態(tài)保護(hù)成效巨大。

2、轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展 一是森林旅游業(yè)得到較快發(fā)展。2017年，林區(qū)共接待游客151萬(wàn)人次，旅游直接收入1.46億元。2019年截至當(dāng)年11月15日，林區(qū)全年接待游客70.99萬(wàn)人次，旅游直接收入1.36億元。2018年，滿歸紅豆康養(yǎng)小鎮(zhèn)入選內(nèi)蒙古自治區(qū)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展培育名單;莫爾道嘎林業(yè)局入選全國(guó)森林旅游示范縣;滿歸紅豆小鎮(zhèn)、阿里河相思谷森林特色小鎮(zhèn)入選首批國(guó)家森林小鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)名單;得耳布爾林業(yè)局入選“中國(guó)森林康養(yǎng)基地”。目前，林區(qū)正重點(diǎn)建設(shè)體現(xiàn)溫泉、康養(yǎng)特色的南部板塊，體現(xiàn)鄂倫春狩獵文化的東部板塊，集觀光、科考、探險(xiǎn)、冰雪體驗(yàn)、馴鹿文化為一體的北部板塊，積極培育壯大森林旅游產(chǎn)業(yè)。二是森林碳匯取得可喜成績(jī)。2017年12月，綽爾林業(yè)局與浙江華衍投資管理有限公司完成了內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)第一筆林業(yè)碳匯交易，交易額為40萬(wàn)元。2018年至今，綽爾、克一河林業(yè)局又連續(xù)完成4筆林業(yè)碳匯交易，總交易額達(dá)151萬(wàn)元。三是林下經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。林區(qū)食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展較穩(wěn)定，2019年培植規(guī)模保持在1500萬(wàn)袋左右，有培植戶500余戶。2019年，克一河林業(yè)局“諾敏山”牌黑木耳榮獲第十六屆中國(guó)林產(chǎn)品交易會(huì)金獎(jiǎng)。另外，林區(qū)的中草藥，如：芍藥、防風(fēng)、金蓮花、返魂草、北五味子等種植規(guī)模不斷擴(kuò)大，種植技術(shù)日漸成熟。2019年，各類中草藥種植面積已近17000畝，有中草藥種植戶100余戶。同時(shí)，林區(qū)大力推進(jìn)沙棘等經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2019年完成經(jīng)濟(jì)林新造面積82943.4畝（其中：沙棘36282.4畝、榛子641.4畝、西伯利亞紅松46019.6畝），并完成榛子林改培28783.2畝。四是特種動(dòng)物養(yǎng)殖穩(wěn)中向好。經(jīng)過(guò)多年的養(yǎng)殖，林區(qū)目前有北極狐種狐、二代野豬、馴鹿、狍子等特種動(dòng)物存欄11000余頭（只），有養(yǎng)殖戶500余戶，年產(chǎn)值達(dá)4500萬(wàn)元。通過(guò)養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，林區(qū)現(xiàn)有森林馬近10000匹、肉牛8000余頭、羊15000余只，年產(chǎn)值達(dá)1.5億元以上。

3、職工收入和民生保障水平不斷提高 為改善民生，縮小與同屬地單位收入差距，滿足職工不斷增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要，林區(qū)連續(xù)多年為職工增資。2019年，林區(qū)一線職工人均增資1.5萬(wàn)元，本年度增資后，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)職工年人均工資突破6萬(wàn)元。另外，近年來(lái)，林區(qū)還啟動(dòng)了企業(yè)年金、爭(zhēng)取政策完成了混崗工身份認(rèn)定和養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作、鞏固完善棚戶區(qū)改造工程等等，職工群眾的幸福指數(shù)不斷提高，生態(tài)保護(hù)建設(shè)的決心和干勁不斷提升。

（二）林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

林區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但仍存在很多問(wèn)題，導(dǎo)致資源利用率低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，地區(qū)發(fā)展不平衡等。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是觀念落后，創(chuàng)新理念缺乏，更缺少敢于創(chuàng)新的勇氣。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期落后，林區(qū)人思想相對(duì)保守封閉，雖然信息社會(huì)飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)通訊方便迅捷，但林區(qū)人對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的感知和判斷總是滯后而緩慢，加上林區(qū)職工文化素質(zhì)偏低，年齡偏大，在職職工平均年齡四十七歲，正是老人需要照顧，兒女面臨婚嫁之際，家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重，凡事追求平穩(wěn)，思維不夠活躍，缺少創(chuàng)新的決心和勇氣。

二是產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品種類少、產(chǎn)業(yè)鏈短，缺少一體化經(jīng)營(yíng)。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)地域廣闊，自然資源豐富，國(guó)有林管理局下屬企業(yè)單位19個(gè)。長(zhǎng)期以來(lái)，各林業(yè)企業(yè)依托自身的生態(tài)、人力和財(cái)力資源培植發(fā)展產(chǎn)業(yè)，由于資源相似，缺少整體規(guī)劃，出現(xiàn)很多相同項(xiàng)目，不僅規(guī)模小，產(chǎn)品大多停留在初級(jí)階段，附加值低，各企業(yè)之間相互競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致產(chǎn)品生命周期短，即使其中一些已是中外合資的名優(yōu)產(chǎn)品，最后也都相繼消失。所以，直到今天，林區(qū)幾乎沒(méi)有屬于自己的品牌產(chǎn)品。在產(chǎn)業(yè)鏈延伸設(shè)計(jì)發(fā)展方面，更是空缺。雖然在理念上林區(qū)人早已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但實(shí)際操作仍是很難實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，缺少一體化經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。

三是資金短缺，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。天保工程實(shí)施后，林區(qū)開(kāi)始探索轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于森工企業(yè)的特殊性，轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)的培植發(fā)展主要依靠企業(yè)自身財(cái)力。由于沒(méi)有其他成熟的產(chǎn)業(yè)可以實(shí)現(xiàn)資金上的依托，職工工資也是依靠天保工程款和后來(lái)的停伐補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)，根本沒(méi)有穩(wěn)定持續(xù)的資金注入產(chǎn)業(yè)發(fā)展。所以，資金短缺始終是制約林區(qū)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大問(wèn)題。如森林旅游業(yè)，經(jīng)過(guò)多年的打造，旅游基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施短缺的問(wèn)題仍沒(méi)能很好解決，林區(qū)旅游仍停留在山水游，風(fēng)光游的初級(jí)階段。

四是人才缺乏，管理粗放，從業(yè)人員素質(zhì)偏低。在林區(qū)發(fā)展史上，繼上世紀(jì)八、九十年代“兩?！敝?，林區(qū)又出現(xiàn)了嚴(yán)重的人才危機(jī)。不僅外面的人才招不進(jìn)來(lái)，本地人才也出現(xiàn)大量外流，就連每年考出去的大學(xué)生也都不回林區(qū)就業(yè)，這種狀況在2000年之后才有所緩解。另外，按照2015年國(guó)有林區(qū)改革方案中關(guān)于林區(qū)人員“只出不進(jìn)”的要求，林區(qū)已經(jīng)五年未引進(jìn)人員，隨著退休人員的不斷離崗，有太多的崗位出現(xiàn)空缺沒(méi)有人員補(bǔ)充。目前，林區(qū)在職人員不僅年齡偏大，而且文化素質(zhì)偏低，能夠拿得起放得下的專業(yè)技術(shù)人員和綜合管理人員更是鳳毛麟角。在這樣的情況下，工作效率低、管理粗放，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量難以提高上檔次。

五是管理體制的原因。長(zhǎng)期以來(lái)，作為國(guó)有林業(yè)企業(yè)沒(méi)有獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)的負(fù)責(zé)人也是由上級(jí)部門直接任命，并且?guī)啄暌粨Q。由于任期短，出于對(duì)政績(jī)的考慮，領(lǐng)導(dǎo)層面無(wú)論是問(wèn)題決策還是具體落實(shí)，短期行為相對(duì)較重，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)考慮不足，也很難實(shí)現(xiàn)。另外，在全民所有制體制下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況在短期內(nèi)對(duì)職工的切身利益影響不大，職工關(guān)心企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的積極性不高。

四、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展需要做好幾方面工作

（一）增強(qiáng)認(rèn)識(shí)，提升理念，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

林區(qū)要樹(shù)立“大林區(qū)大產(chǎn)業(yè)大發(fā)展”的思想觀念，秉持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念，立足生態(tài)和資源優(yōu)勢(shì)，打破區(qū)域條塊限制，整合資源，統(tǒng)籌安排，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃。通過(guò)以點(diǎn)帶面，集聚多方力量，打造不同產(chǎn)業(yè)群，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，避免單打獨(dú)斗和區(qū)塊發(fā)展。另外，科學(xué)設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和短中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確保產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）調(diào)整創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)制度，爭(zhēng)取國(guó)家和自治區(qū)政策資金扶持

解決林區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺的問(wèn)題，一是調(diào)整和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)管理制度和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)民間資金參與產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展，同時(shí)通過(guò)優(yōu)惠政策引進(jìn)外資帶動(dòng)發(fā)展。二是在自籌資金的基礎(chǔ)上，把握好政策機(jī)遇，最大限度用好國(guó)家及自治區(qū)各項(xiàng)財(cái)政政策，積極爭(zhēng)取財(cái)政貼息、綠色發(fā)展基金政策，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求。

（三）充分調(diào)研，選好做實(shí)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，做好產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)安排

立足林區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，深入林區(qū)內(nèi)外，有針對(duì)性開(kāi)展充分調(diào)研。通過(guò)科學(xué)研判、合理部署，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展各項(xiàng)具體安排。同時(shí)，對(duì)原有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行深入分析總結(jié)，興利除弊，深入做好產(chǎn)業(yè)鏈延伸設(shè)計(jì)安排，并有效開(kāi)展相關(guān)工作，做好人、財(cái)、事一體化工作部署。

（四）做好人才引進(jìn)和專業(yè)培訓(xùn)工作

人才是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素和后續(xù)動(dòng)力。針對(duì)林區(qū)人才短缺的問(wèn)題，隨著國(guó)有林區(qū)改革的結(jié)束，林區(qū)應(yīng)適時(shí)大批引進(jìn)相關(guān)專業(yè)人才，為林區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新生推動(dòng)力量。同時(shí)，根據(jù)林區(qū)發(fā)展需要，對(duì)現(xiàn)有人員有規(guī)劃地進(jìn)行多種形式的專業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，只要能夠提高人員能力素質(zhì)，有利于林區(qū)發(fā)展就要克服各種影響因素，合理有序安排，并把這種人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度化，規(guī)范化并長(zhǎng)期堅(jiān)持。

（五）建立健全各項(xiàng)管理機(jī)制，形成推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作合力

建章立制、改革創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必要因素。面對(duì)新的社會(huì)發(fā)展形態(tài)和新的歷史使命，林區(qū)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，就必須重新審視現(xiàn)有的各項(xiàng)管理制度，創(chuàng)建新的管理制度、改革完善相關(guān)工作機(jī)制及相應(yīng)的考核、監(jiān)督、評(píng)審、激勵(lì)機(jī)制等，制定科學(xué)、合理、系統(tǒng)的制度體系，形成長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持貫徹執(zhí)行，最大程度形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作合力，助推林區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。