城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目策劃階段工作要略

■ 天和國咨控股集團(tuán)有限公司湖南分公司副總經(jīng)理 宋志宏

天和國咨控股集團(tuán)有限公司湖南分公司總經(jīng)理 黃小利

2019年下半年以來，一系列高層政策信號(hào)顯示，老舊小區(qū)改造是下一個(gè)階段的政府工作重點(diǎn)、勢在必行。2020年年初，中央進(jìn)一步強(qiáng)化了政策指引，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。老舊小區(qū)改造不僅是一個(gè)民生工程，同時(shí)也是一個(gè)發(fā)展工程。

老舊小區(qū)改造涉及改造原則、籌資渠道、需破解的難題、改造內(nèi)容、重點(diǎn)工作、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和機(jī)制探索等方面的問題。此外，當(dāng)前老舊小區(qū)改造項(xiàng)目出現(xiàn)了蜂擁而上的雜亂局面。為此，需要盡快厘清相關(guān)問題，并做好精準(zhǔn)的前期策劃，以引導(dǎo)項(xiàng)目走上正確的推進(jìn)路徑。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的特殊性

政策取向

今年的《政府工作報(bào)告》明確提出：要做好“六穩(wěn)”工作，其中一“穩(wěn)”就是穩(wěn)投資。在政府投資方面，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是繼棚戶區(qū)改造后既能夠滿足群眾期盼、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)，同時(shí)又不會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，可實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等一舉多得的政府投資方向。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，將是當(dāng)前及今后一個(gè)階段的政府投資的“主戰(zhàn)場”。

協(xié)調(diào)機(jī)制

按照“業(yè)主主體、社區(qū)主導(dǎo)、政府引領(lǐng)、各方支持”的原則，通過開展“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”活動(dòng)，加強(qiáng)政府引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，動(dòng)員群眾廣泛參與。

改造方式

不搞“大拆大建”，不與房地產(chǎn)開發(fā)掛鉤，摒棄“穿衣戴帽”式改造，注重小區(qū)內(nèi)在肌理調(diào)適，充分融合基礎(chǔ)類、提升類、完善類改造需求。

籌資渠道

針對老舊小區(qū)改造錢從哪里來的問題，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議曾明確，要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制。老舊小區(qū)改造的資金籌集渠道可以按照“誰受益、誰出資”原則，“居民出一點(diǎn)、社會(huì)支持一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)”，并結(jié)合實(shí)際合理確定改造費(fèi)用分?jǐn)傄?guī)則。同時(shí)要確保融資機(jī)制可持續(xù)，還要防范風(fēng)險(xiǎn)，防止增加地方債務(wù)。以專項(xiàng)債券方式探索金融支持時(shí)，需解決好改造項(xiàng)目自求平衡的問題。

長效運(yùn)營

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造完成后，小區(qū)要建立一個(gè)長效運(yùn)營機(jī)制，構(gòu)建小區(qū)安全防范體系、便民服務(wù)體系、人民健康保障體系等，使小區(qū)居民體驗(yàn)居家舒適感、獲得感和幸福感。長效運(yùn)營的內(nèi)容包括但不限于小區(qū)物業(yè)維修，環(huán)境治理，服務(wù)業(yè)門面特別服務(wù)，公共物業(yè)出租管理，經(jīng)營性物業(yè)運(yùn)營管理，小區(qū)車輛、安防、健康、居家配送大數(shù)據(jù)系統(tǒng)服務(wù)等。

前期策劃工作的表現(xiàn)方式和主要內(nèi)容

由于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造存在上述的特殊性，在小區(qū)改造之前需要安排一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟邉澾^程，對不同區(qū)塊逐一醞釀個(gè)性化的應(yīng)對方案，消解所有的疑慮，拿出一套包括小區(qū)現(xiàn)狀與改造需求、改造內(nèi)容及主要工程方案、建設(shè)與運(yùn)營投入產(chǎn)出評估、資金籌措方案、改造后整體效果評估等在內(nèi)的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)和意見，以便于政府相關(guān)部門據(jù)此作出科學(xué)決策。

策劃工作的表現(xiàn)方式

在老舊小區(qū)改造前期策劃文件的表現(xiàn)方式上，各地出現(xiàn)多種形態(tài)，有的稱作“老舊小區(qū)改造規(guī)劃”“老舊小區(qū)改造實(shí)施方案”，也有的直接以“老舊小區(qū)改造可行性研究報(bào)告”的形式出具。對此，筆者認(rèn)為，規(guī)劃是對未來整體性、長期性、基本性問題的思索和考量，是設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)的方案。但在項(xiàng)目層面上，規(guī)劃由于宏觀性相對突出、微觀性表現(xiàn)欠缺，不利于直接指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施。

實(shí)施方案具有廣泛的適應(yīng)性，并可對相關(guān)事務(wù)作出具體明確的安排，其中有一個(gè)問題，就是報(bào)告中并不體現(xiàn)多方案比選工作，制定出的方案是唯一的，具有較強(qiáng)的規(guī)定性、強(qiáng)制性。對于老舊小區(qū)改造這樣在前期還有很多不確定性因素的工程項(xiàng)目，以實(shí)施方案的形式出現(xiàn)，顯然是不合適的。

可行性研究是指對擬建項(xiàng)目通過技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，以用最小的投入獲得最佳經(jīng)濟(jì)效果的科學(xué)研究方法，其工作對象是擬建項(xiàng)目。擬建項(xiàng)目通常通過項(xiàng)目建議書初步指明工程內(nèi)容，而老舊小區(qū)改造項(xiàng)目大多跳過項(xiàng)目建議書階段，直接進(jìn)入可研階段。此時(shí)，可研承擔(dān)單位大多是把小區(qū)建筑及配套基礎(chǔ)設(shè)施方面存在的問題列為工程內(nèi)容。然而，根據(jù)老舊小區(qū)改造的政策取向，其工程內(nèi)容并不局限于此，由于要求多渠道籌資，在小區(qū)及其周邊挖掘可經(jīng)營性資源并對資源進(jìn)行工程整合，就成為了題中之義?？山?jīng)營性資源工程整合方面的缺失，成為了部分老舊小區(qū)改造項(xiàng)目可行性研究報(bào)告文本中的一種弊病。

結(jié)合相關(guān)的政策要求，筆者認(rèn)為，老舊小區(qū)改造工程完全不同于傳統(tǒng)的、指向性相對明確的政府投資項(xiàng)目，在老舊小區(qū)改造項(xiàng)目前期策劃中，它既要有關(guān)于整體性、基本性問題方面的考慮，又必須在工程、造價(jià)、籌資、回報(bào)、管理等方面通過多方案比選擇優(yōu)推薦適宜的方案。其中，多小區(qū)組團(tuán)自求平衡、新并入可經(jīng)營性資源工程整合和長期運(yùn)營的成本投入，將是策劃工作的重點(diǎn)。此外，策劃方案中還可能涉及土地、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新等需要跨部門協(xié)調(diào)的問題。

因此，老舊小區(qū)改造前期策劃文件是一份集多功能于一身、為政府提供項(xiàng)目決策和重大問題統(tǒng)籌決議的報(bào)告。為此，老舊小區(qū)改造前期策劃文件，建議以“老舊小區(qū)改造組團(tuán)項(xiàng)目綜合評估報(bào)告”的形式出具。

策劃工作的主要內(nèi)容

第一，要調(diào)查、了解小區(qū)現(xiàn)狀與改造需求，包括基本情況（小區(qū)綜合概況、建筑及其配套設(shè)施狀況、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況、宜居狀態(tài)評價(jià)），居民改造愿望（對小區(qū)建設(shè)的需求、對小區(qū)管理體系期待、對美好環(huán)境與幸福生活共同締造的意愿），完善性改造及資源整合的可能性（小區(qū)及周邊服務(wù)業(yè)情況、小區(qū)公共環(huán)境狀況、小區(qū)及相鄰區(qū)域可利用資源）等。

第二，確定小區(qū)改造內(nèi)容及主要工程方案，包括基礎(chǔ)類改造（違建整治、建筑物修繕、建筑物配套設(shè)施修繕），提升類改造（基礎(chǔ)設(shè)施修繕、公共安全設(shè)施改造、便民設(shè)施），完善類改造（養(yǎng)老托幼、文化休閑設(shè)施、愉悅設(shè)施、小區(qū)安全智慧管理體系、小區(qū)人民健康管理系統(tǒng)），融資所需的有機(jī)改造（小區(qū)內(nèi)公共物業(yè)改造、小區(qū)內(nèi)零星資源整合、臨近地段有機(jī)改造）等。

第三，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營投入產(chǎn)出評估，包括項(xiàng)目投資估算（分、子項(xiàng)目工程投資估算、項(xiàng)目總投資估算），規(guī)劃長效運(yùn)營方案（運(yùn)營體系構(gòu)建、運(yùn)營資產(chǎn)管理及經(jīng)營方式、財(cái)務(wù)管理），項(xiàng)目投入產(chǎn)出測算（運(yùn)營期支出測算、運(yùn)營期收入測算、項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營期整體投入產(chǎn)出平衡分析）等。

第四，提交資金籌措方案，包括資金來源分析、資金平衡狀況分析、資金缺口彌補(bǔ)方案等。

第五，小區(qū)改造后整體效果評估，包括改造后宜居狀態(tài)評價(jià)、共同締造效果評價(jià)、小區(qū)長效管理效果預(yù)測與評估、社會(huì)力量和金融機(jī)構(gòu)響應(yīng)度評估等。

第六，評估結(jié)論和建議。老舊小區(qū)居民大多以低收入、中老年人群為主，對改造的基本訴求是解決當(dāng)下緊迫問題而且不愿意出資，這也是前期策劃中不可回避的問題之一。因此，前期策劃前應(yīng)廣泛、深入宣傳和動(dòng)員，不能盲目受制于個(gè)別民意，應(yīng)從政府的角度考慮改造規(guī)模并告知廣大居民，使納入改造的工程內(nèi)容具有一定的前瞻性。

單個(gè)老舊小區(qū)改造很難實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡，因而在前期策劃中首先要根據(jù)對現(xiàn)狀的摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并挖掘可經(jīng)營性資源（公共物業(yè)、公共空地、可整合地塊等），從而在有經(jīng)營收益的基礎(chǔ)上測算可以覆蓋的建設(shè)投資額度，進(jìn)而確定可以組團(tuán)實(shí)施的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目數(shù)量。

關(guān)于“不拆不建”，不能機(jī)械地進(jìn)行理解。如果小區(qū)內(nèi)有使用期超過45年且功能嚴(yán)重缺失（如多家共用一個(gè)廁所）的房屋時(shí)，與其擴(kuò)建增容，不如原地拆除重建，這樣不僅可以極大地提升原住民的居住質(zhì)量，同時(shí)可通過重建增加運(yùn)營收益。

對于小區(qū)內(nèi)歷史遺留下來的違章建筑，應(yīng)該在此次改造中統(tǒng)一拆除，但同時(shí)也要考慮居民訴求，否則強(qiáng)拆便會(huì)引發(fā)矛盾。對此，應(yīng)視小區(qū)情況確定可否默認(rèn)實(shí)際紅線，將原來分散的、無規(guī)則的違建在此次改造中統(tǒng)一拆除重建，并折合一定成本由居民來分?jǐn)偂?/p>

策劃成果的意義和作用

制訂《ΧΧΧ老舊小區(qū)改造組團(tuán)項(xiàng)目綜合評估報(bào)告》，并作為政府投資項(xiàng)目前期工作成果，具有一定的重要意義，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是針對某市縣數(shù)十個(gè)、上百個(gè)老舊小區(qū)，通過評估的形式可以精準(zhǔn)確定哪些小區(qū)作為一個(gè)團(tuán)組實(shí)施改造，有利于避免改造工作的盲目性。

二是改造內(nèi)容既有別于城市微改造，又不同于城市更新。這一類項(xiàng)目的問題不是政府某一個(gè)職能部門可以獨(dú)立解決，而是要通過更高層級的聯(lián)合審查和綜合統(tǒng)籌才能決定，這也正是老舊小區(qū)改造要?jiǎng)?chuàng)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的原因之一。

三是對于政府管理來說，老舊小區(qū)改造工程要依次通過建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫、項(xiàng)目庫、年度項(xiàng)目計(jì)劃等方式循序推進(jìn)。項(xiàng)目儲(chǔ)備庫的建立相對簡單一些，由社區(qū)上報(bào)歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)就可以入庫。但是，進(jìn)入項(xiàng)目庫后就應(yīng)該嚴(yán)格履行程序，實(shí)實(shí)在在地開展工作。制訂《ΧΧΧ老舊小區(qū)改造組團(tuán)項(xiàng)目綜合評估報(bào)告》及其審批意見，便是為入項(xiàng)目庫的工作內(nèi)容之一。

結(jié)合所述，《ΧΧΧ老舊小區(qū)改造組團(tuán)項(xiàng)目綜合評估報(bào)告》的作用，匯總起來有以下幾點(diǎn)：

一是明確了從儲(chǔ)備庫中可以遴選出哪些小區(qū)經(jīng)過組團(tuán)綜合評估可以進(jìn)入項(xiàng)目庫；二是推薦的可經(jīng)營性資源及其整合措施，為政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了清晰而具體的對象和路徑；三是形成了相對全面的改造工程內(nèi)容清單和對應(yīng)的工程建設(shè)方案，可以得出相對準(zhǔn)確的團(tuán)組項(xiàng)目總投資；四是在有效規(guī)劃長效運(yùn)營機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以相對準(zhǔn)確地測算運(yùn)營成本，并在此基礎(chǔ)上得出投入產(chǎn)出平衡測算數(shù)據(jù)；五是可以作為地方政府項(xiàng)目庫入庫審查的重要依據(jù)；六是可以作為老舊小區(qū)改造專項(xiàng)債券發(fā)行申請的重要的支撐性文件；七是項(xiàng)目一旦入庫，便具備了向政府申請專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的條件；八是可以直接從項(xiàng)目庫中提取并申請列入政府下一年度項(xiàng)目計(jì)劃；九是可以在工程內(nèi)容上對可研形成相對指引和約束，同時(shí)有利于加快可研進(jìn)度。

問題與建議

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在全國460億平方米的住房建筑中，老舊小區(qū)存量達(dá)100億平方米。老舊小區(qū)改造將拉動(dòng)投資10萬億元，規(guī)模之大、資金之巨需要經(jīng)過多年努力才可以消化掉，切不可章法失序，一哄而上。為此，特提出以下幾個(gè)方面的建議：

一是要探索老舊小區(qū)改造項(xiàng)目生成機(jī)制，直擊老舊小區(qū)改造要害。當(dāng)前出現(xiàn)的一些狀況表明，多數(shù)人仍然是以棚改的思維進(jìn)行老舊小區(qū)改造，導(dǎo)致出現(xiàn)了前期工作簡單化、粗暴化現(xiàn)象。建議將老舊小區(qū)改造組團(tuán)項(xiàng)目綜合評估作為生成過程必經(jīng)之路，通過審查后入項(xiàng)目庫，完成項(xiàng)目生成過程的核心程序。

二是對綜合評估報(bào)告進(jìn)行聯(lián)合審查，是有效的工作方法之一。建議政府尊重老舊小區(qū)改造面臨的客觀情況，按照上級部署建立地方政府領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括完成聯(lián)合審查在內(nèi)的需要威權(quán)管理的推進(jìn)機(jī)制。

三是簡化程序要科學(xué)、守法。建議略去項(xiàng)目建議書階段的工作，但對項(xiàng)目團(tuán)組內(nèi)的每個(gè)小區(qū)應(yīng)當(dāng)分別開展改造項(xiàng)目的可行性研究，完成項(xiàng)目生成過程的關(guān)鍵程序，進(jìn)而繼續(xù)完成立項(xiàng)審批、工程管理、造價(jià)管控、工程驗(yàn)收與移交等項(xiàng)目建設(shè)管理任務(wù)。

四是老舊小區(qū)改造專項(xiàng)債申請是當(dāng)前的熱門話題之一，但操作過程中容易出現(xiàn)時(shí)間錯(cuò)配和程序錯(cuò)配等問題，所以這方面有待進(jìn)一步探討。

五是關(guān)于老舊小區(qū)改造實(shí)施主體，地方政府多授權(quán)當(dāng)?shù)貒螅ǖ胤狡脚_(tái)公司）來承擔(dān)。這一做法，擠壓了其他高效管理方式的施展空間，建議保留多樣化的推進(jìn)方式。

六是關(guān)于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)與審批問題，建議采用不同的建設(shè)管理實(shí)施方式，區(qū)別對待。如果采用傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工平行發(fā)包方式組織項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，則實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)分別委托完成項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，并對施工圖和施工圖預(yù)算組織聯(lián)合審查后，實(shí)行組團(tuán)項(xiàng)目集中授權(quán)或公開招標(biāo)；如果采用工程總承包方式發(fā)包，則建議實(shí)施機(jī)構(gòu)將團(tuán)組項(xiàng)目委托咨詢機(jī)構(gòu)逐一完成擴(kuò)大的初步設(shè)計(jì)，并以團(tuán)組項(xiàng)目擴(kuò)初設(shè)計(jì)的總概算為控制指標(biāo)，采用授權(quán)或公開招標(biāo)方式確定承包方。承包方完成施工圖設(shè)計(jì)并承擔(dān)施工圖設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。