災(zāi)害脆弱性視角下的突發(fā)公共事件中兒童權(quán)益保護(hù)

談子敏 田甜

[摘要]本文以災(zāi)難社會學(xué)中社會脆弱性與社會生態(tài)韌性的視角，結(jié)合兒童權(quán)利理論，提 出了兒童在突發(fā)公共事件中的雙重脆弱性，并對減少其脆弱性與提升社會生態(tài)韌性的途徑進(jìn) 行了討論。通過對兒童脆弱性的梳理，結(jié)合當(dāng)前中國現(xiàn)有的兒童保護(hù)系統(tǒng)，本文提出了在面臨 突發(fā)公共事件時充分保護(hù)兒童權(quán)益的三點建議，包括對兒童及其家庭的脆弱性進(jìn)行排查、 將兒童保護(hù)體系與應(yīng)急管理體系聯(lián)結(jié)、通過知識轉(zhuǎn)移與人才培養(yǎng)等方式加強(qiáng)兒童保護(hù)人才儲 備等。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共事件社會脆弱性兒童保護(hù)

[作者簡介]談子敏（1987-），男，湖南岳陽人，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院博士后，澳 大利亞新南威爾士大學(xué)社會政策博士，研究方向為兒童保護(hù);田甜（1986-），女，湖北宜昌人，華 東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院上海高校智庫青年研究員，英國約克大學(xué)社會工作碩士，研究 方向為兒童保護(hù)。

[中圖分類號]C916

[文獻(xiàn)剔碼]A

[文章編號]1008-7672（2020）03-0101 -11

一、研究背景

2020年年初，新型肺炎疫情暴發(fā)，這是一起突發(fā)公共事件。在面對疫情侵襲時，中國社會展現(xiàn)出 了面對災(zāi)害凝聚團(tuán)結(jié)、共同抗擊的“危機(jī)共識”。政府展現(xiàn)了在調(diào)度分配資源、集中力量抗擊疫情的顯 著優(yōu)勢，但是同樣也面對著充分獲取信息進(jìn)行有效反饋的難題。在抗擊疫情中發(fā)生的與兒童直接相 關(guān)的悲劇尤為引人嘆息。最為令人揪心的是，湖北省黃岡市一名17歲重度腦癱的兒童因父親被隔 離，在家獨居6天無人照料，被送至集中監(jiān)測點后當(dāng)天中午死亡。湖北省十堰市71歲老人在家病逝 后留下6歲孫子獨自在家數(shù)日，直到社區(qū)網(wǎng)格員上門排查才被發(fā)現(xiàn)。河南省鄧州市一貧困家庭女童

因沒有手機(jī)聽網(wǎng)課心中無望吞下精神藥物企圖自殺。類似新聞提醒我們，在特殊時期，平時就處于 弱勢的兒童在特定的情況下可能遭遇更大的困難。這顯示，我們需要回到災(zāi)害社會學(xué)的脆弱性視 角，即背景性的脆弱因素植根于人類社會結(jié)構(gòu)之中，而來自外界的自然災(zāi)害與其結(jié)合便會對人類社 會造成災(zāi)難。對于兒童這樣一個在社會資源、話語權(quán)、生理與心理等多個層面都尤為脆弱與無助的 群體，在面對突發(fā)公共事件時具有更為顯著的易傷性，并且需要更多的災(zāi)后復(fù)原的資源與關(guān)注。因 此，本文將通過梳理災(zāi)害社會學(xué)對災(zāi)難和脆弱性的認(rèn)知，回顧中西方有關(guān)兒童在災(zāi)害中脆弱性的研 究，并且討論現(xiàn)有中國兒童保護(hù)系統(tǒng)對于保護(hù)突發(fā)公共事件中兒童權(quán)益的作用，為更充分合理地保 護(hù)其權(quán)益提出建議。

二、災(zāi)害社會學(xué)的脆弱性視角

國外的災(zāi)害社會學(xué)發(fā)展經(jīng)歷了從針對災(zāi)害中人群心態(tài)到組織行為的演進(jìn)，提出了社會脆弱性范 式作為研究災(zāi)害對于社會造成影響的著眼點。中國學(xué)者逐步接觸并引進(jìn)這個研究范式，并且對其進(jìn) 行了一定的理論深化與實用拓展。

（一）國外災(zāi)害社會學(xué)研究與脆弱性范式的提出

國外對災(zāi)害研究最具代表性的是美國與日本的社會學(xué)界，其中美國的研究來源于其軍方對于在 某些特定突發(fā)公共事件造成的類似戰(zhàn)爭情境下社會狀態(tài)的關(guān)注;①而日本則因為其多發(fā)地震、海嘯、 火山噴發(fā)等自然災(zāi)害，所以對此類研究有顯著的實用性的需求。②

美國對災(zāi)害的研究發(fā)展分為不同主題，一是災(zāi)害發(fā)生期間人們的心理反應(yīng)與行為方式，如災(zāi)難中 的恐慌與理性，即當(dāng)受災(zāi)者在行為規(guī)范、價值觀與優(yōu)先權(quán)等方面能夠達(dá)成“危機(jī)共識”時的社會合作;③?二是災(zāi)難發(fā)生期間的組織應(yīng)對，如災(zāi)害信息傳達(dá)、組織間調(diào)整、功能結(jié)構(gòu)以及組織活動。④

隨著災(zāi)害社會學(xué)的發(fā)展，學(xué)者們嘗試重新定義災(zāi)害并反思社會面對災(zāi)害的脆弱性。“災(zāi)害究竟是 什么”的反思使得學(xué)者們修正傳統(tǒng)災(zāi)害研究范式，并用新的范式探索災(zāi)害研究。Fritz認(rèn)為，災(zāi)害是嚴(yán) 重的突發(fā)或不可控事件導(dǎo)致社會原有的正常秩序處于危險狀態(tài)，并造成人員傷亡與物質(zhì)的巨大損 失，進(jìn)一步導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)崩潰，無法履行其原有的部分或全部功能。其中災(zāi)害有兩個構(gòu)成要素，即具有威脅性的實際沖擊與社會基本功能因為沖擊而遭到破壞。①在此概念之上，Wisner提出了脆弱性的 觀點來解釋災(zāi)害對人類社會的影響，即背景性的社會狀況會深刻地影響著社會成員個體的生活狀 況，從而形成脆弱環(huán)節(jié)，而災(zāi)害是突發(fā)的極端物理性事件碰觸到社會脆弱點所引發(fā)的事件。②之后的 災(zāi)害研究中，研究者更側(cè)重關(guān)注社會的脆弱性，認(rèn)為災(zāi)害產(chǎn)生的原因是災(zāi)害本身植根于社會之中， 自然因素對脆弱性的觸發(fā)帶來了社會集合體常規(guī)秩序的混亂，從而使社會處于危機(jī)之中。③④⑤學(xué)者 們也對這種著眼于“災(zāi)害脆弱性”的新范式寄予了更多的期待，希望能從脆弱性實際測定方法與脆弱 性糾正政策研究兩個方面提升社會應(yīng)對災(zāi)害的能力。

日本學(xué)者基于其國內(nèi)多發(fā)的災(zāi)難所積累的經(jīng)驗認(rèn)為，應(yīng)對公共突發(fā)事件需要啟動人類全部知 識。應(yīng)對災(zāi)害的全過程，不僅僅是對災(zāi)害的沖擊瞬間，因此需要系統(tǒng)性的預(yù)警與教育。⑥并且有學(xué)者針 對“脆弱性”的概念提出了面對災(zāi)害的“恢復(fù)力” （resilience）的概念，在看到面對災(zāi)害的脆弱性的同時， 也應(yīng)關(guān)注存在于受災(zāi)地區(qū)社會文化結(jié)構(gòu)內(nèi)部可以使其從災(zāi)害中恢復(fù)的原動力，⑦即在減少社會脆弱 性的同時增加保護(hù)性因素，提升恢復(fù)力。對于災(zāi)害中的不同人群，也有學(xué)者提出了 “災(zāi)害弱者”的概 念，其既是災(zāi)害之前社會排斥的結(jié)果，又在災(zāi)害的各個階段被應(yīng)急對策、復(fù)興對策所排斥-從表面上 看是個人原因，但實際上有著更深刻的社會結(jié)構(gòu)原因，即災(zāi)害暴露了平時隱蔽的社會結(jié)構(gòu)。有學(xué)者針 對老年人與身心障礙者這兩類典型的災(zāi)害弱者提出了應(yīng)對措施。⑥

（二）中國災(zāi)害社會學(xué)研究與脆弱性范式的引入和應(yīng)用

中國社會學(xué)界對災(zāi)難問題的研究同樣也明顯受到重大事件的影響，研究多集中2003年的非典 疫情和與2008年的汶川大地震兩次重大突發(fā)公共事件，并且有相對較多的實用性的政策社會學(xué)討 論，包括應(yīng)急預(yù)案制度建設(shè)與災(zāi)害輿情管控等。而對于災(zāi)害社會學(xué)的理論探索多為對于國外理論的引入，較少有自身的理論創(chuàng)建。

在這次新冠肺炎疫情之中，學(xué)界認(rèn)為應(yīng)反思應(yīng)急管理制度。如童星認(rèn)為應(yīng)建立兼具常態(tài)與非常 態(tài)的應(yīng)急管理體制，對中國現(xiàn)行應(yīng)對突發(fā)公共事件的“一案三制”進(jìn)行討論，指出應(yīng)急管理整體作為 一種非常態(tài)化的管理，而其中又有應(yīng)對一般事件常態(tài)應(yīng)急管理與低概率嚴(yán)重后果的特殊災(zāi)難的非常 態(tài)應(yīng)急管理。這在一定程度上回應(yīng)了 Clarke對災(zāi)害應(yīng)對成本與可能性的討論，①嘗試著在應(yīng)災(zāi)系統(tǒng)的 成本控制與面對災(zāi)難的應(yīng)災(zāi)能力之間達(dá)成損益比上適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

自2011年起，國內(nèi)有學(xué)者開始關(guān)注社會脆弱性在災(zāi)害中的作用，但相關(guān)研究多為綜述與回顧性 質(zhì)，專門對脆弱性這一視角展開的研究還相對較少。周利敏認(rèn)為社會脆弱性包括：社會結(jié)構(gòu)、社會地 位中的潛在因素，社會群體、組織在災(zāi)害中的易受傷與損失大小程度，災(zāi)害后的調(diào)適與反應(yīng)能力。②他 進(jìn)而提出了社會脆弱性到社會生態(tài)韌性（resilience）的范式轉(zhuǎn)變，③其中社會生態(tài)韌性（resilience）與前 文所述日本學(xué)者提出的恢復(fù)力為同一概念，筆者認(rèn)為脆弱性與恢復(fù)力為面對災(zāi)害的一體兩面，減少 脆弱性與提升韌性在很大范圍內(nèi)方式相同。

陶鵬、童星以脆弱性的視角提出了“風(fēng)險-危機(jī)轉(zhuǎn)化模型”并且從組織適應(yīng)、脆弱性分布和災(zāi)害文 化三個層面進(jìn)行了分析。④此后學(xué)界對于災(zāi)害脆弱性的分支與實際應(yīng)用研究有了推進(jìn)。有些學(xué)者從性 別視角對婦女面對災(zāi)害更為脆弱的狀態(tài)進(jìn)行了分析，包含了兩性在災(zāi)害中不同的傷亡率、災(zāi)后資源 獲取與權(quán)力表達(dá)的差異和針對女性的暴力等話題。⑤從社會工作的角度來看，社會脆弱性分析是有效 識別災(zāi)難風(fēng)險分布的原因、結(jié)果，并降低脆弱人群受影響的程度、增強(qiáng)其應(yīng)對能力的關(guān)鍵。⑥但總體來 說，中國社會學(xué)界災(zāi)害研究的理論發(fā)展相對較弱，實用性的展開也不夠豐富，多數(shù)研究呈現(xiàn)出了事件 導(dǎo)向與過度依賴政府經(jīng)費(fèi)的特點。⑦

三、突發(fā)公共事件中的兒童權(quán)益保護(hù)

本文將著重探討兒童這一特殊群體在面對災(zāi)害時有哪些顯著的脆弱性，以及針對這些脆弱性可 以釆取的措施。從前文可知，脆弱性視角提出后在研究中已經(jīng)有了一定的發(fā)展，只是其中涉及的領(lǐng)域 仍相對有限，已有文獻(xiàn)從性別、社區(qū)、社會經(jīng)濟(jì)地位等角度對其進(jìn)行分析，但鮮有涉及兒童這一人數(shù)眾多、特點鮮明且脆弱性顯著的群體。

依照聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，兒童所指的是所有未滿十八周歲的未成年人，即兒童與未成年人 兩詞的含義相同。在實際語境中兩者可能稍有差異，如未成年人多出現(xiàn)在法律術(shù)語中，強(qiáng)調(diào)其相對 于成年人尚未成熟的心理狀態(tài)與生理狀態(tài)，語義上更偏重與成年群體的對比;而兒童一詞在日常生 活中更為常用，與童年、童心、童稚等詞語的聯(lián)系更緊密，指的是處在這一年齡階段的人群，更偏重 于該人群的本身的主體性。在本文中兩詞的含義相同，都是指處于未滿十八周歲、心理和生理狀態(tài) 未成熟這一階段的人群，本文將要討論的脆弱性也是基于兒童未成熟的心理狀態(tài)與生理狀態(tài)展 開的。

中國在1991年加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》后，受其概況性條款制約，包括對兒童的生命權(quán)、人 身權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利的保護(hù)，并且通過《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》以國內(nèi) 法的形式對其進(jìn)行了確認(rèn)。①但不論是《兒童權(quán)利公約》還是《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》對兒 童權(quán)利的保護(hù)都是相對原則性的規(guī)定，是指導(dǎo)性與方向性的法律綱要，在實務(wù)中不具有可操作性。因 此，如何對兒童權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，需要基于權(quán)利的分類與保護(hù)的原則，對其在具體場景的適用進(jìn)行分析 與討論，因而本文嘗試對在突發(fā)公共事件中如何充分保護(hù)兒童各項權(quán)利進(jìn)行探討。

對于兒童權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，不僅具有保護(hù)兒童作為個體應(yīng)享有的正當(dāng)權(quán)利的倫理價值，同時也具 有對于家庭與對于社會的實際意義。在當(dāng)代中國獨生子女家庭中，兒童受到傷害將對家庭造成深遠(yuǎn) 的影響，同時兒童作為社會的未來，在老齡化日趨嚴(yán)重的當(dāng)下，保護(hù)其生命健康權(quán)、發(fā)展權(quán)和受教育 權(quán)都有著積極的意義。

（一）兒童面對突發(fā)公共事件的雙重脆弱性

討論兒童面對突發(fā)公共事件的社會脆弱性具有兩個層面的含義：一是兒童主體作為未成年人所 具有的脆弱性，其生理、心理尚未成熟，面對災(zāi)害更易受傷，且他們依賴家庭、社區(qū)等社會結(jié)構(gòu)的照 護(hù)。二是兒童作為社會中的成員處于社會結(jié)構(gòu)中的地位，如其家庭結(jié)構(gòu)的完整性、家庭的社會經(jīng)濟(jì)地 位、社區(qū)環(huán)境、社會文化環(huán)境對兒童的態(tài)度等。這兩層脆弱性會互相影響，使得兒童面對災(zāi)害時更容 易受到傷害。

兒童作為未成年人，他們的各項基本權(quán)利都更容易受到突發(fā)公共事件的威脅，其中生命健康 權(quán)、受教育權(quán)與發(fā)展權(quán)受到的影響最為明顯。如聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》所述，“兒童因身心尚未成 熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保護(hù)和照料”，即身心尚未成熟這項特性是兒童作為未成年 人與成年人的最主要區(qū)別。這項特性不僅決定了兒童自身面對災(zāi)害的侵襲時更為脆弱，同時也要求他們的家長、家庭與社會對他們給予更多更細(xì)致的照顧，即兒童對外界的社會結(jié)構(gòu)具有顯著的 依賴性o Hoffman認(rèn)為，兒童的易受傷性和其生存、決策與情感的依賴性，使其面對突發(fā)公共事件時很脆弱。①

因此，本文基于兒童自身的特性進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在突發(fā)事件中兒童的脆弱性如表1所示。

從兒童需求的種類來看，在突發(fā)事件中需要認(rèn)知到兒童的生理需求與心理需求與成年人都有差 別，應(yīng)對其特殊對待。對兒童的生理需求的相關(guān)研究較少，而對兒童的心理需求與成年人的心理需求 差異，學(xué)界有深入的探究。

兒童的生理成熟程度與成年人有顯著差別，當(dāng)面對災(zāi)害威脅的時候，他們更容易出現(xiàn)脫水、器官 衰竭或營養(yǎng)不良等癥狀，也更容易感染疾病。因為對成年人有效的救助方式可能對兒童無法產(chǎn)生作 用，所以需要為兒童作專門的救助準(zhǔn)備。②

在心理需求方面，所有種類的災(zāi)害都會對兒童心理健康造成影響，有些甚至?xí)斐砷L期的發(fā)展 性的損傷。災(zāi)害暴露程度（Exposure to disaster）會影響創(chuàng)傷程度，但是即使是最小的災(zāi)害暴露也會造 成傷害。兒童遭受災(zāi)害影響的方式是不同的，這跟他們的年齡、性別、種族、社會文化環(huán)境等因素相 關(guān)。兒童可能在受災(zāi)之后有輕度到重度的承壓，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致急性應(yīng)激障礙（Acute Stress Disorder， ASD）和創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙（Post-traumatic Stress Disorder， PTSD）以及一系列其他反應(yīng)，③包括 哀傷、抑郁、睡眠障礙等健康影響和兒童獨有的一些反應(yīng)如耍性子、發(fā)脾氣、依戀程度增加等。④

有研究表明，即使在缺少專業(yè)干預(yù)的情況下，給予兒童足夠的支持與時間，他們具有從創(chuàng)傷之中復(fù)原的能力，①但是兒童的受災(zāi)程度（如受傷、家庭損失程度）、本身存在的脆弱性因素、災(zāi)后應(yīng)對方式 和能力、社會支持程度與其他承壓因素會影響兒童的心理恢復(fù)狀態(tài)，增加兒童受傷害的風(fēng)險。②也有研 究發(fā)現(xiàn)，即使對兒童進(jìn)行了初步的干預(yù)，但被隔離兒童的創(chuàng)傷后平均壓力得分是未隔離兒童的四倍。③

由于兒童本身的依賴性，因而需要同時考慮兒童的照料者的心理因素。一方面，家長自身的心理 狀態(tài)會影響兒童的心理健康，將家長的災(zāi)害承壓心理狀態(tài)視為對兒童首要的心理風(fēng)險因素，并且家 長的心理創(chuàng)傷癥狀會被兒童顯著地放大，兒童承受更大的壓力。另一方面，家長因為自身的心理狀態(tài) 可能會忽視兒童的心理風(fēng)險或者無法協(xié)助兒童應(yīng)對，①⑤他們傾向于持續(xù)低估與不報告他們的孩子受 到災(zāi)害影響帶來的心理沖擊。⑥更進(jìn)一步來說，家長由于自己無法有效地幫助孩子，也會使得他們的 心理承壓增加，從而對兒童心理造成影響。

兒童作為社會結(jié)構(gòu)中的成員同樣也受到社會的地區(qū)脆弱性的影響。依照學(xué)者們對脆弱性的解 析，可以從三個方面進(jìn)行分析：第一是根源性的原因，如貧困、權(quán)力結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等整體 性背景性因素;第二是動態(tài)壓力，如地區(qū)的公共設(shè)施匱乏、教育水平限制、人口壓力、環(huán)境壓力等;第 三是危險的直接生活環(huán)境，如易損壞的物理環(huán)境、瀕危生活狀態(tài)、低收入等。⑦這些脆弱性會影響兒童 及其家庭，決定其如何面對災(zāi)害以及受到傷害的大小。從社會結(jié)構(gòu)的角度來分析，主要對兒童造成影 響的是其家庭或監(jiān)護(hù)人（機(jī)構(gòu)）應(yīng)對災(zāi)難的能力，兒童作為未成年人受其監(jiān)護(hù)者的應(yīng)對能力的影響。 換言之，對兒童進(jìn)行支持，既需要考慮兒童本身的脆弱性，也需要考慮其家庭在社會結(jié)構(gòu)中的脆弱 性，對其家庭進(jìn)行支持。

由于兒童雙重脆弱性的特點，他們成了突發(fā)公共事件中易受到傷害的群體，亟須生理上與心理 上的多種保護(hù)，但是現(xiàn)有的保障體系很少涉及兒童這一特殊主體，這對兒童生命與心理健康將帶來 不可逆轉(zhuǎn)的創(chuàng)傷。因而需要有進(jìn)一步的研究，分析兒童面對災(zāi)害的脆弱性與恢復(fù)力，提出系統(tǒng)性的保 護(hù)方案，為保護(hù)兒童權(quán)利以及災(zāi)害后的創(chuàng)傷復(fù)原提供支持。

（二）減少社會脆弱性與提升社會生態(tài)韌性

“社會脆弱性”與“社會生態(tài)韌性”這兩個概念是面對災(zāi)害的一體兩面，分別從減少災(zāi)害造成的損 失與促進(jìn)受到災(zāi)害影響的群體進(jìn)行復(fù)原兩個視角出發(fā)分析問題。雖然有學(xué)者認(rèn)為災(zāi)害社會學(xué)的研究 范式正從脆弱性轉(zhuǎn)向社會生態(tài)韌性，①但是筆者認(rèn)為如果要考慮備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)與救災(zāi)，兩者都不可或缺。 或者說對脆弱性的分析更偏向于災(zāi)害發(fā)生前的檢視，對社會生態(tài)韌性的分析更偏向于災(zāi)害發(fā)生后的 復(fù)原，②并且在相同的要素上兩者往往同時出現(xiàn)，即較大的脆弱性意味著較低的社會生態(tài)韌性、較低 的恢復(fù)能力。

考慮到兒童的雙重脆弱性的特點，并且同時需要提升兒童及其家庭的社會生態(tài)韌性，筆者認(rèn)為 可以通過社會生態(tài)系統(tǒng)理論將兒童自身、家庭及其社會環(huán)境的脆弱性與社會生態(tài)韌性進(jìn)行檢視，建 立對兒童的創(chuàng)傷性與保護(hù)性因素的模型，即社會脆弱性與社會生態(tài)韌性評估，如表2所示

通過對兒童及其家庭在社會生態(tài)系統(tǒng)中所體現(xiàn)的脆弱性與韌性進(jìn)行評估，可以為降低脆弱性和 提升韌性的干預(yù)性措施提供依據(jù)，保護(hù)兒童在突發(fā)公共事件中的權(quán)益。

四、突發(fā)公共事件中兒童權(quán)益保護(hù)的改進(jìn)策略

在現(xiàn)有的公共突發(fā)事件應(yīng)對中，兒童權(quán)益的系統(tǒng)性保護(hù)仍然相對不足，不論是學(xué)界還是實務(wù)界， 對兒童群體的雙重脆弱性的認(rèn)知較低，現(xiàn)有的兒童保護(hù)系統(tǒng)暫時尚未將兒童面對災(zāi)害時的防災(zāi)、應(yīng)災(zāi)與救災(zāi)納入視野。此次疫情暴發(fā)之后隨著兒童群體面臨的困難逐步凸顯，社會也采取了一系列措 施，但是極個別地方的處理方式需要在實踐中進(jìn)一步提高，以保護(hù)兒童的權(quán)益。因此，筆者提出如下 幾點建議。

（一）對兒童群體的脆弱性與社會韌性進(jìn)行排查

雖然在“非典”、汶川地震等重大突發(fā)公共事件之后，學(xué)者從如何改善兒童在災(zāi)后的心理干預(yù)角 度進(jìn)行了一定的研究，①但是因為在災(zāi)害應(yīng)對中缺乏對兒童群體脆弱性的認(rèn)知，使得對其權(quán)益保護(hù)難 以在防災(zāi)備災(zāi)階段實施，在應(yīng)災(zāi)階段也反應(yīng)相對滯后。

如果在“非典”、汶川地震等突發(fā)公共事件的應(yīng)對過程中忽略了兒童生理與心理相對未成熟的屬 性，便難以充分保護(hù)其權(quán)益。如在救災(zāi)物資、醫(yī)療手段與醫(yī)療物品的提供中，需要充分考慮兒童生理 特點，如兒童需要的口罩、可用藥品與適當(dāng)劑量的選擇等;需要考慮兒童的照護(hù)需求，即他們大部分 不具備成年人的獨立生存能力，尤其對既處于社會資源匱乏狀態(tài)又面臨生理困境這種雙重脆弱性的 困境兒童而言;需要提供臨時監(jiān)護(hù)，才能夠充分保護(hù)其生命健康權(quán)。在保障兒童受教育權(quán)方面，在突 發(fā)公共事件中除了可以提供如線上課程、遠(yuǎn)程交流等替代性教育措施之外，同樣需要考慮兒童及其 家庭對這些教育措施的可及性，避免在實施過程中出現(xiàn)歧視與社會排斥，這也需要對兒童及其家庭 的社會資源進(jìn)行檢視并對其提供支持。從兒童心理健康的角度來看，現(xiàn)在還缺乏成熟的災(zāi)中、災(zāi)后心 理健康保障模式，完善這些措施可以為各地的兒童心理干預(yù)提供儲備。

針對這些問題，筆者建議可以通過前文所述的社會生態(tài)系統(tǒng)模型對兒童及其家庭進(jìn)行脆弱性排 查與生態(tài)韌性構(gòu)建，從兒童自身、家庭與社區(qū)等層面對區(qū)域內(nèi)兒童的脆弱性有充分掌握。秉持著兒童 最大化利益原則，將家庭支持作為兒童保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，因為大部分兒童的權(quán)益保護(hù)需求是以家庭 為渠道得以滿足的。進(jìn)而在災(zāi)害發(fā)生之中可以預(yù)估脆弱性更高的群體遭受的沖擊，不論是直接受災(zāi) 兒童還是間接受災(zāi)兒童，都能夠獲得照護(hù)。

（二）將兒童權(quán)益保護(hù)納入應(yīng)急管理體系以加強(qiáng)響應(yīng)的系統(tǒng)性和規(guī)范性

雖然現(xiàn)有的兒童保護(hù)框架與系統(tǒng)尚未充分考慮兒童在突發(fā)公共事件中的脆弱性，對其應(yīng)對還相 對缺乏，但是民政系統(tǒng)在發(fā)生腦癱兒童因缺乏照護(hù)而死亡的事件之后，迅速頒布了數(shù)項針對兒童需 求的應(yīng)對政策。2020年]月28日，民政部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈兒童福利領(lǐng)域服務(wù)機(jī)構(gòu)新型冠狀病毒感染 的肺炎疫情防控工作指南（第一版）〉的緊急通知》，針對在福利機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育的兒童保護(hù)工作制定了應(yīng) 對措施。隨后1月30日發(fā)布的《民政部、國家衛(wèi)生健康委關(guān)于進(jìn)一步動員城鄉(xiāng)社區(qū)組織開展新型冠 狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》（民發(fā)〔2020〕9號），強(qiáng)調(diào)應(yīng)對困境家庭進(jìn)行上門干預(yù)， 確保對其中包括兒童在內(nèi)缺乏獨立生活能力的家庭成員提供生活支持?！蛾P(guān)于做好因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失的兒童救助保護(hù)工作的通知》（民電〔2020〕19號），督促各地及時發(fā)現(xiàn)報告、分類做 好臨時照料、加強(qiáng)救助保障、開通救助保護(hù)熱線。這些措施包含著對兒童脆弱性的回應(yīng)，如通過發(fā)現(xiàn) 報告、救助保護(hù)熱線來回應(yīng)兒童的無言性，通過臨時照料、救助保障來回應(yīng)兒童的生理和心理的依賴性。

這些措施在應(yīng)對災(zāi)害時具有應(yīng)急效果。在面臨從未處理過的問題時，民政部門嘗試著通過臨時 性的反饋政策與行政命令來增強(qiáng)對兒童權(quán)益的保護(hù)。但是如日本學(xué)者對災(zāi)害應(yīng)對的經(jīng)驗評論所說， 災(zāi)害應(yīng)對受制于地域社會平時所具有的能力，災(zāi)時難以做到平時做不到的事情。①根據(jù)以往的經(jīng)驗， 應(yīng)該將對兒童權(quán)益的保護(hù)納入現(xiàn)有的兒童福利與兒童保護(hù)框架之中，通過提高脆弱群體的福利水平 完善防災(zāi)對策，將兒童福利和保護(hù)制度與防災(zāi)制度接軌。充分發(fā)揮未成年人保護(hù)中心、兒童福利督 導(dǎo)、社區(qū)兒童主任在防災(zāi)救災(zāi)中的作用。

現(xiàn)有的針對困境兒童與兒童保護(hù)的工作系統(tǒng)已經(jīng)初具雛形，2016年出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困 境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕31號），2019年制定了《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境 兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》（民發(fā)〔2019〕34號）。截至2019年5月底，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的兒童督導(dǎo)員數(shù)量 為4.5萬名，村一級的兒童主任為62萬名，基本完成了對全國所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村的覆蓋。筆者在四 川、云南、貴州等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在街鎮(zhèn)、村社各級中兒童督導(dǎo)和兒童主任已經(jīng)配置齊備，并且會每半 年對困境兒童及其家庭進(jìn)行一次評估。在現(xiàn)有的工作機(jī)制之上，能夠為排查兒童及其家庭的脆弱性 提供充分的支持，掌握他們的應(yīng)災(zāi)脆弱性數(shù)據(jù)，從而為應(yīng)對突發(fā)公共事件做好準(zhǔn)備。在系統(tǒng)層面，應(yīng) 當(dāng)將常態(tài)機(jī)制與預(yù)案機(jī)制相結(jié)合，即在常規(guī)保護(hù)與支持系統(tǒng)之上應(yīng)有應(yīng)急預(yù)案。民政部門通過兒童 督導(dǎo)與兒童主任獲取了困境兒童的信息、檢視排查的脆弱性之后，可以與防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)部門共享，從 而使得應(yīng)急部門可以針對兒童需求做出及時的回應(yīng)。

在一般的針對兒童虐待的兒童保護(hù)系統(tǒng)中，難以平衡的是國家公權(quán)力作為兒童的保護(hù)者干預(yù)家 庭的程度，因為過多或過少的干預(yù)都有可能對家庭與社會帶來嚴(yán)重的后果。而在突發(fā)公共事件中，公 權(quán)力應(yīng)該可以更為果決地進(jìn)入家庭私域之中，調(diào)動社會資源對家庭進(jìn)行支持。因此，可以結(jié)合未成年 保護(hù)法律的修訂，將針對兒童在突發(fā)公共事件中的救助納入兒童保護(hù)法律系統(tǒng)，從而使得司法系統(tǒng) 保護(hù)性措施與社會福利系統(tǒng)服務(wù)性措施同時實施。

但是現(xiàn)有系統(tǒng)與應(yīng)急系統(tǒng)接軌，依然面臨三個方面的問題：其一，兒童保護(hù)工作人員的職責(zé)需要 進(jìn)一步明確。因為基層兒童督導(dǎo)與兒童主任大多身兼數(shù)職，在訪談中發(fā)現(xiàn)有些甚至都忘記了自身具 有兒童主任的職責(zé)，因此需要在工作職責(zé)，尤其是編制系統(tǒng)中明確他們相關(guān)的責(zé)任。其二，兒童督導(dǎo)與兒童主任保護(hù)兒童、評估家庭脆弱性的能力相對缺乏，需要通過一定的培訓(xùn)使其掌握社會生態(tài)系 統(tǒng)考評的能力與分析兒童脆弱性的能力。其三，與兒童相關(guān)工作的經(jīng)費(fèi)分配不足。民政部門大部分的 經(jīng)費(fèi)用在貧困、低?；蚺R時救助類方面，用在兒童類尤其困境兒童方面的經(jīng)費(fèi)相對缺乏，推進(jìn)相關(guān)工 作相對困難。

（三）加快知識轉(zhuǎn)移、科學(xué)研究和人才培養(yǎng)以加強(qiáng)對具體干預(yù)項目的支持

從目前的干預(yù)項目看，缺乏在災(zāi)害中與災(zāi)害后對兒童生理、心理需求進(jìn)行支持的經(jīng)驗和人力資 源，需要歸納與引進(jìn)家庭、兒童支持方法，積累總結(jié)國內(nèi)現(xiàn)有的經(jīng)驗。

學(xué)者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，兒童對災(zāi)害的恢復(fù)力、抗逆力是可以提升的，而且提升恢復(fù)力的項目也 是可行的。這樣的恢復(fù)方式可以適用于不同的文化背景之中，既能夠以獨立項目方式運(yùn)作，也可以嵌 入已有的保護(hù)機(jī)制之中來完成，①日本學(xué)者在地震災(zāi)害之后也積累了對于在災(zāi)害中保護(hù)學(xué)生生命的 大量經(jīng)驗。②同時，中國現(xiàn)階段的兒童領(lǐng)域資源大多集中在教育方面，對兒童進(jìn)行救助與支持的人力 資源相對不足，如缺乏兒童社工、缺乏對兒童的心理支持等。因此，不論是從民政系統(tǒng)的兒童保護(hù)，還 是從社會資源的調(diào)動層面看，都應(yīng)該更加注重保護(hù)兒童權(quán)益。

（責(zé)任編輯：亞立）