談國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制的構(gòu)建

侯桂

摘? 要;我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，進(jìn)而決定了國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要性。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管始終需要通過(guò)多層級(jí)委托代理來(lái)執(zhí)行，而委托代理固有的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇弊端難以完全避免。本文通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，圍繞完善制度體系、深化產(chǎn)權(quán)改革、創(chuàng)新監(jiān)管模式、推行全面預(yù)算、健全監(jiān)督機(jī)制5個(gè)方面，提出構(gòu)建科學(xué)高效的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制的對(duì)策建議，以期為相關(guān)單位和工作人員提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞： 國(guó)有企業(yè);國(guó)有資產(chǎn);監(jiān)管體制;問(wèn)題;對(duì)策

一、引言

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量龐大，控制著關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于主導(dǎo)地位。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制正在不斷進(jìn)行創(chuàng)新和實(shí)踐，但其中存在諸多突出的問(wèn)題有待解決。因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制相關(guān)問(wèn)題的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管的重要性

我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)屬國(guó)家所有，即全民所有，國(guó)家和全民都是抽象的概念，無(wú)論是國(guó)家還是全民都不可能直接經(jīng)營(yíng)管理我國(guó)規(guī)模龐大、分布廣泛、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國(guó)有資產(chǎn)，那么國(guó)有資產(chǎn)由誰(shuí)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理、怎樣負(fù)責(zé)、產(chǎn)生的收益或損失如何分享或承擔(dān)等問(wèn)題就關(guān)系著國(guó)家和人民群眾的利益。構(gòu)建科學(xué)高效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，有助于規(guī)范國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制，提高國(guó)有企業(yè)治理能力，強(qiáng)化外部監(jiān)督力量，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，加快資產(chǎn)周轉(zhuǎn)，提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從而推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

三、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管存在的突出問(wèn)題

（一）國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界劃分不清

按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院首先確定其所出資企業(yè)后，地方政府再行確定，但對(duì)地方各級(jí)政府之間如何確定各自所出資企業(yè)未作明確說(shuō)明，導(dǎo)致地方政府在產(chǎn)權(quán)方面存有異議。當(dāng)省級(jí)政府?dāng)M將市級(jí)政府投資發(fā)展起來(lái)的重要骨干企業(yè)確定為其所出資企業(yè)時(shí)，市級(jí)政府由于現(xiàn)行財(cái)稅政策，不舍得放手。多數(shù)情況下，博弈的最終結(jié)果是雙方達(dá)成妥協(xié)，即市屬國(guó)有企業(yè)所有權(quán)仍歸地方所有，但管人權(quán)上交，僅將管事、管資產(chǎn)權(quán)留在市一級(jí)。這樣，造成出資人責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不統(tǒng)一。其次，按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)資委是專司出資人職責(zé)的政府直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對(duì)所出資企業(yè)管人、管事、管資產(chǎn)的職責(zé)，并承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。而事實(shí)上，管人的職責(zé)不由國(guó)資委負(fù)責(zé)，資產(chǎn)收益權(quán)掌控在財(cái)政部門(mén)，在缺乏對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的任免權(quán)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)權(quán)等必要手段的情況下，管事的力度和效果也會(huì)明顯減弱。

（二）國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量總體偏低

國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將國(guó)有企業(yè)大體分為3類：競(jìng)爭(zhēng)類、功能類、公益類。

競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益，這類企業(yè)之所以能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存發(fā)展壯大，通常擁有老字號(hào)品牌或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有獨(dú)有性、稀缺性，甚至在某個(gè)行業(yè)內(nèi)具有壟斷經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，這類企業(yè)依托于穩(wěn)定增長(zhǎng)的市場(chǎng)份額以及可觀的毛利率，就可以斬獲豐厚的收益，完全掩蓋了成本管控上的粗放、投資上的失敗等造成的損失。

功能類企業(yè)以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，包括石油、石化、電力、通信、鐵路等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域通常只有幾家大企業(yè)占據(jù)整個(gè)市場(chǎng)，市場(chǎng)集中度高。

公益類企業(yè)是指以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目的、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化的企業(yè)，比如自來(lái)水公司、天然氣公司、公共交通公司、機(jī)場(chǎng)、中儲(chǔ)棉、中儲(chǔ)糧等。這類企業(yè)是由政府定價(jià)，企業(yè)自主權(quán)較小，社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)常會(huì)承擔(dān)政策性虧損。

總體而言，國(guó)有企業(yè)相較于民營(yíng)企業(yè)，運(yùn)行效率偏低、管理落后、創(chuàng)新不足、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題突出，國(guó)家一旦放開(kāi)準(zhǔn)入門(mén)檻，同規(guī)模的國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)一同參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，國(guó)有企業(yè)往往由于包袱重、轉(zhuǎn)型慢，所以勝出的概率較低。

（三）國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人控制問(wèn)題突出

現(xiàn)行國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制下，國(guó)有企業(yè)的高管都是由組織部門(mén)任命，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從法定程序上向所出資企業(yè)指派董事、監(jiān)事，董事會(huì)向股東負(fù)責(zé)，監(jiān)事代表股東監(jiān)督董事和高管是否勤勉盡職，高管向董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事基本上都是企業(yè)的高管，除了外派監(jiān)事不在企業(yè)領(lǐng)取薪酬外，其余均是企業(yè)內(nèi)部人士。也就是說(shuō)，只有外派監(jiān)事具有相對(duì)獨(dú)立性，但他們一般在列席董事會(huì)時(shí)才到企業(yè)，對(duì)企業(yè)缺乏深入的了解，往往發(fā)現(xiàn)不了真正問(wèn)題所在。國(guó)有企業(yè)被內(nèi)部人控制的局面難以從根本上被打破。

（四）對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督不到位

對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督不力是普遍存在的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，政府采用補(bǔ)助方式全力拯救，比較典型的是屢屢上演的政府對(duì)連續(xù)虧損的國(guó)有控股上市公司開(kāi)展的“殼資源”保衛(wèi)戰(zhàn);國(guó)有企業(yè)投資造成巨額損失時(shí)，只要之前的決策程序合法合規(guī)，相關(guān)人員一般不會(huì)受到任何處罰?，F(xiàn)有各項(xiàng)制度對(duì)損失責(zé)任認(rèn)定及處罰也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)具體化，缺乏可操作性，這在很大程度上縱容了個(gè)人和利益小團(tuán)體追求短期私利、不顧企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為。國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束是比較嚴(yán)重的制度問(wèn)題，不僅直接損害了全民的利益，更對(duì)企業(yè)發(fā)展造成不利影響。

四、完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制的策略

（一）完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管制度

針對(duì)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的模糊和空白地帶，適時(shí)修訂或者制定配套制度予以完善。一是要明確國(guó)有資本出資人并確保其依法享有股東權(quán)利?，F(xiàn)行“分級(jí)產(chǎn)權(quán)、分級(jí)管理”的體制具有現(xiàn)實(shí)合理性，應(yīng)從法律層面將其強(qiáng)制固化，明確地方各級(jí)政府應(yīng)遵循“誰(shuí)出資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，確定各自所出資企業(yè)，保證履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)享有《中華人民共和國(guó)公司法》賦予的職權(quán)，不能隨意將其職權(quán)分解到上級(jí)機(jī)構(gòu)或者同級(jí)其他部門(mén)，導(dǎo)致其責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等，從而降低其履職效能。二是對(duì)除國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)外政府可以授權(quán)哪些其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)，對(duì)哪類國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)作出特別規(guī)定，避免法律邊界模糊導(dǎo)致執(zhí)行的混亂，甚至重回“政企不分”的老路。三是配套制定國(guó)有資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度，對(duì)損失認(rèn)定、責(zé)任界定、對(duì)應(yīng)處罰進(jìn)行細(xì)化、量化，使其具有可操作性。

（二）深化產(chǎn)權(quán)制度改革

單一國(guó)有股東的企業(yè)與混合所有制企業(yè)相比，在治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)效率上都有很大差別，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展混合所有制改革，但力度不夠，推行緩慢?？梢詫?shí)行分類改革：對(duì)不涉及國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤﹪?guó)有資本退出改革，國(guó)有資本可以全部退出，也可以大部分退出，引入非國(guó)有資本控制。對(duì)于重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源，可以保留國(guó)有資本控股，積極引入非國(guó)有資本參股。通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，將國(guó)有獨(dú)資的企業(yè)限定在關(guān)系國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。其余國(guó)有企業(yè)在引入非國(guó)有股東以后，私人產(chǎn)權(quán)所有者會(huì)關(guān)心投資回報(bào)，自然會(huì)形成內(nèi)部制衡監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效率和效益提高。

（三）推行全面預(yù)算管理制度

全面預(yù)算管理是以企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，集計(jì)劃、控制、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、評(píng)價(jià)等功能于一體，貫穿企業(yè)供、產(chǎn)、銷各個(gè)環(huán)節(jié)以及人、財(cái)、物各個(gè)方面的現(xiàn)代化企業(yè)管理系統(tǒng)，是公司規(guī)范管理的基礎(chǔ)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須從以下4個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)管理者的培訓(xùn)，促使其從思想上、行動(dòng)上充分重視全面預(yù)算管理工作;第二，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)管理者的考核，將預(yù)算管理成效與其薪酬掛鉤;第三，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的調(diào)查研究，制定科學(xué)合理的戰(zhàn)略目標(biāo)和年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo);第四，糾正企業(yè)將全面預(yù)算等同于財(cái)務(wù)預(yù)算甚至等同于財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，指導(dǎo)企業(yè)建立業(yè)財(cái)融合、全員參與、經(jīng)營(yíng)管理全覆蓋的全面預(yù)算管理體系。

（四）建立有效的監(jiān)督考核機(jī)制

在國(guó)有企業(yè)資本所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的情況下，所有者與經(jīng)營(yíng)者之間必然通過(guò)一系列委托代理契約來(lái)約定各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要盡可能減少代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，最大限度地防止內(nèi)部人控制，采取有效的監(jiān)督措施。首先，建立外派董事、獨(dú)立董事、外派監(jiān)事（會(huì)）、外派紀(jì)檢監(jiān)察制度是很好的措施，但這些股東代表要經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、人事獨(dú)立，德才兼?zhèn)洌哂休^強(qiáng)的履職能力，不在企業(yè)享有任何薪酬待遇，由股東給予有效的激勵(lì)與約束，防止其與企業(yè)“合謀”而瀆職、失職。其次，國(guó)有企業(yè)是全民所有，類同上市公司，應(yīng)按照上市公司信息披露的要求，定期將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況以及重大事項(xiàng)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。最后，大力推行企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者市場(chǎng)化選聘方式，根據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，實(shí)現(xiàn)人員能進(jìn)能出、職位能上能下、收入能多能少，引入市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，進(jìn)行更有效的監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)要持續(xù)健康發(fā)展，就必須對(duì)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制進(jìn)行改革。從完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的制度體系、深化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、推行全面預(yù)算管理、健全有效的監(jiān)督機(jī)制4個(gè)方面，構(gòu)建科學(xué)高效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是筆者根據(jù)多年國(guó)資委工作提出的建設(shè)性意見(jiàn)，希望能夠?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度的研究者、決策者、實(shí)踐者提供有益的參考。

（作者單位為宜賓機(jī)場(chǎng)有限責(zé)任公司）

參考文獻(xiàn)

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