以“三治結(jié)合”推進(jìn)鄉(xiāng)村治理

劉衛(wèi)常

〔摘要〕 黨的十九屆四中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“三步走”的總體目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，其治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的根本遵循和路徑。因此，要多措并舉激發(fā)村民自治活力、提升鄉(xiāng)村治理法治化水平、加強(qiáng)鄉(xiāng)村德治建設(shè)，以自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合走好中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路。

〔關(guān)鍵詞〕 自治;法治;德治;三治結(jié)合;鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興

〔中圖分類號〕D422.6 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）04-0054-04

黨的十九大報告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其寫入黨章。鄉(xiāng)村振興重在治理有效，而要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，必須完善鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九大報告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系 〔1 〕。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！叭谓Y(jié)合”這一新型鄉(xiāng)村治理體系的提出，體現(xiàn)了以自治為核心、以法治為保障、以德治為支撐的鄉(xiāng)村治理改革方向，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、破解鄉(xiāng)村治理困境、發(fā)揮我國制度優(yōu)勢、推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化，提供了科學(xué)指引和根本遵循。以“三治結(jié)合”推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，重點(diǎn)在于激發(fā)村民自治活力、提高鄉(xiāng)村治理法治化水平、重塑鄉(xiāng)村德治秩序，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性有序發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

一、確保政府歸位與自治到位，激發(fā)村民自治活力

村民自治是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，決定著鄉(xiāng)村治理的成效。當(dāng)前，一些基層政府履行職責(zé)的不到位，影響了村民自治制度的正常運(yùn)行。同時，在村民自治實(shí)踐中也存在著一些不容忽視的問題，如自治功能虛化、弱化甚至異化等，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村治理的效果。提高鄉(xiāng)村治理成效，必須要充分激發(fā)村民自治活力，讓作為自治主體的村民真正參與到鄉(xiāng)村治理中來，以實(shí)現(xiàn)政府歸位、自治到位。

（一）厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織及村民的關(guān)系

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重發(fā)揮村民自治組織的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要制定好權(quán)責(zé)清單，依法厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的權(quán)責(zé)邊界，明確鄉(xiāng)村自治組織承擔(dān)的自治事務(wù)清單，以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)清單，賦予村組干部應(yīng)有的職權(quán)，發(fā)揮好村民自治組織“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的作用，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)與村民自治組織自治權(quán)的有機(jī)銜接和良性互動。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要推動村民積極參與村莊事務(wù)，真正發(fā)揮群眾的主體性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行好政治領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)職責(zé)，指導(dǎo)村民進(jìn)行民主選舉，杜絕插手或干預(yù)選舉的非法行為;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行好“保障”職責(zé)，保障村民充分有效地行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等自治權(quán)利，保障村中的各項(xiàng)公共事業(yè)建設(shè)都要通過民意調(diào)查、民主提議、民主商議、民主決策等程序進(jìn)行，讓村民真正參與到鄉(xiāng)村治理中來。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極賦能。在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作指導(dǎo)的前提下，要充分發(fā)揮村民自治組織、農(nóng)村社會組織和其他社會力量的積極作用，推動村級公共產(chǎn)品和服務(wù)提供主體、提供方式的多元化。村民自治組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，有效完成鄉(xiāng)村治理中的各項(xiàng)事務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要逐步賦能于社會組織，使其參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理，如通過積極培育“村民理事會”“鄉(xiāng)賢參事會”“紅白理事會”等社會組織，發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村發(fā)展、公益慈善、糾紛調(diào)解、矛盾化解、健康養(yǎng)老、鄰里互助等方面的功能，以形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

（二）深入探索村民自治重心下移

當(dāng)前的鄉(xiāng)村是以行政村為基本治理單元。近年來，我國經(jīng)過多輪的合鄉(xiāng)并村后，行政村的管理半徑和服務(wù)范圍越來越大，而分散在不同自然村的村民交往不多，彼此之間多不熟悉甚至不相識，有相當(dāng)一部分村民不關(guān)心自己村莊以外的事情，這種情況導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的難度越來越大。2012年底，廣東省清遠(yuǎn)市委市政府首先探索以村民小組（自然村）為自治單元的農(nóng)村基層治理體系，將村民自治“下移”至村民小組（自然村），使一些過去需要政府大量投入、強(qiáng)力推動的工作，變成了群眾自己的事，由他們自己想辦法解決，大大調(diào)動了群眾的積極性。清遠(yuǎn)市“先試先行的農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)”得到了黨中央的高度認(rèn)可。2017年5月，中央組織部等六部委確定在全國18個縣（市、區(qū)）的24個村開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作 〔1 〕。

現(xiàn)階段，探索村民自治重心下移，可從以下幾方面著力：一是縮小治理單元，探索以村民小組（自然村）為自治單元的治理體系。自治的層級要由行政村下移至村民小組或自然村一級，確保產(chǎn)權(quán)單元與自治單元對稱，打造地域相近、資源趨同、利益相關(guān)的緊密型共同體，從而有利于村民自治的“落地生根”。二是擴(kuò)大村民自治平臺，完善村民參與機(jī)制?？山⒕哂蟹ㄈ速Y格的村民理事會，賦予其議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使大量集體事務(wù)、公共事業(yè)等能夠在村民小組內(nèi)商議解決，充分發(fā)揮村民的主體性作用。三是公共服務(wù)重心下移，建立村級社會綜合服務(wù)站。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下沉到村委會的工作，可由服務(wù)站負(fù)責(zé)兜底，通過聯(lián)網(wǎng)辦理、下放審批權(quán)限、實(shí)行代辦制度等措施，集中開展便民利民的全程代辦服務(wù)。

（三）推動“四個民主”落實(shí)到位

村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。當(dāng)前，村民自治在“四個民主”上均取得了顯著成效，但面對快速發(fā)展變化的社會經(jīng)濟(jì)形勢和政治形勢，“四個民主”在實(shí)際運(yùn)行過程中還存在一些不完備、不適應(yīng)的地方，直接制約著村民自治的有序和有效推進(jìn)。因此，應(yīng)著重從以下幾個方面發(fā)力。

第一，民主選舉要公正合法。首先要解決“誰來選、選舉誰”的問題。選舉期間一部分外出務(wù)工經(jīng)商的村民不愿或者不能返鄉(xiāng)，往往放棄或委托親朋投票，許多青壯年村民特別是鄉(xiāng)村精英外流，能夠勝任村干部的人選并不多。因此，當(dāng)務(wù)之急是要加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立鄉(xiāng)村人才回流的激勵機(jī)制，讓農(nóng)村引得進(jìn)人、留得住人，從而在選舉時能有更多村民參與民主投票和競選村干部。其次要解決“怎么選”的問題。要依法按程序選出真正能為村民服務(wù)的人，無論是能人、賢人還是族人治村，其根本問題是要確保選對人，選出能夠帶領(lǐng)群眾致富的人、能讓群眾滿意的人才是關(guān)鍵;要依法打擊“賄選”“暴力選”等違法行為，堅決杜絕選舉亂象，保障村民的民主選舉權(quán)利。

第二，民主決策要科學(xué)合理。決策的科學(xué)合理重在發(fā)展協(xié)商民主，真正實(shí)現(xiàn)“村中事，村民議，村民定”。因此，要健全村級議事協(xié)商制度，完善“村民議事會”“四議兩公開”“一事一議”等制度，鼓勵村民參與議事，為村莊的發(fā)展建言獻(xiàn)策，并拿出最佳決策方案。同時，在決策中也要兼顧村里少數(shù)人的利益，避免出現(xiàn)零和博弈。

第三，民主管理要遵章守制。要完善村務(wù)公開和財務(wù)公開制度，確保村務(wù)、財務(wù)公開及時、規(guī)范、到位，并保障所有村民包括外出務(wù)工者的知情權(quán);要制定和完善村民自治章程和村規(guī)民約，以此來明確村民的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范和指引村民依照章程辦事，并且同時設(shè)立獎懲機(jī)制。湖南省婁底市新化縣吉慶鎮(zhèn)油溪橋村推行的村級事務(wù)管理積分制就是一次積極的探索。此制度是以“積分制”考評村里各項(xiàng)事務(wù)，村民可根據(jù)積分多少參與村級集體收入分紅，這大大激發(fā)了村民自我管理、自我服務(wù)、自我生產(chǎn)和自我發(fā)展的積極性，鄉(xiāng)村治理成效凸顯。

第四，民主監(jiān)督要富有成效。民主監(jiān)督富有成效的重點(diǎn)在于要發(fā)揮好村務(wù)監(jiān)督委員會的作用，因此，首先要把那些有威信、能力強(qiáng)、敢挑刺、有財務(wù)知識的村民選進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會，并且保證和支持他們能監(jiān)督、敢監(jiān)督;其次要保障村務(wù)監(jiān)督委員會的辦公場所和工作經(jīng)費(fèi)，落實(shí)其成員的財政補(bǔ)貼;再次要創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督方式，暢通和拓寬監(jiān)督渠道，使更多村民能夠拿起監(jiān)督武器。比如，可構(gòu)建村級“微權(quán)力”監(jiān)督平臺，用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”來防控村級小微權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險，讓廣大群眾能共同參與治理微權(quán)力腐敗，從而實(shí)現(xiàn)每一個村“零信訪”“零招待”。

二、提高鄉(xiāng)村治理法治化水平，實(shí)現(xiàn)依法治村

法治是自治得以實(shí)現(xiàn)的保障。鄉(xiāng)村治理主體行為的規(guī)范、村民自治的良性運(yùn)行、鄉(xiāng)村矛盾糾紛的化解、小微權(quán)力腐敗的防治、鄉(xiāng)村秩序的重建都離不開法治的保駕護(hù)航。新時代的鄉(xiāng)村治理要堅持法治為本，以法治思維和法治方式推進(jìn)鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作，推動村民自治在法治框架下健康發(fā)展，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供安定有序的社會軟環(huán)境。

（一）法律服務(wù)下鄉(xiāng)

第一，深入開展普法下鄉(xiāng)宣傳教育。要以“憲法進(jìn)萬家活動”為載體，加大憲法在鄉(xiāng)村的宣傳教育力度，讓憲法精神入心入腦;要采用農(nóng)民喜聞樂見的方式、通俗易懂的語言，深化村民委員會組織法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、民法典等與農(nóng)民群眾密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳教育，不斷增強(qiáng)農(nóng)民的法律知識和維權(quán)意識;要發(fā)揮好“流動法庭”的作用，通過開展巡回審判，運(yùn)用婚姻糾紛、財產(chǎn)糾紛、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等農(nóng)民身邊的案例來“以案說法”，擴(kuò)大普法宣傳效果，增強(qiáng)村民的法律意識和用法能力。

第二，加大法律援助和司法救助下鄉(xiāng)的力度。要盡快實(shí)現(xiàn)“一村一法律顧問”全覆蓋，給每個村配備一名律師或者法律工作者，為村集體和村民提供法律咨詢、指導(dǎo)村規(guī)民約的依法制定、幫助審查村集體的各種合同、調(diào)處民間糾紛等;要完善農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處化解機(jī)制，健全人民調(diào)解工作機(jī)制，打造規(guī)范化“村級人民調(diào)解室”，及時把矛盾化解在萌芽狀態(tài);要加強(qiáng)農(nóng)村司法所的軟硬件建設(shè)，為農(nóng)民走司法訴訟途徑提供更多便利;要暢通司法救濟(jì)途徑，確保司法公正高效低成本，使農(nóng)民愿意并能夠采取法律手段來維權(quán)。

（二）法律制度規(guī)鄉(xiāng)

鄉(xiāng)村治理依據(jù)的規(guī)范是多元的，既包括法律法規(guī)等“硬法規(guī)制”，也包括自治規(guī)范等“軟法規(guī)制”。我們要通過“軟硬兼施”的良法善規(guī)引領(lǐng)和規(guī)范鄉(xiāng)村有序發(fā)展。因此，應(yīng)著重從以下幾個方面發(fā)力。

第一，要加強(qiáng)涉農(nóng)立法。要做好涉農(nóng)法律法規(guī)的立法調(diào)研和充分論證工作，不斷提高立法質(zhì)量，使其滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要;對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等制度要及時增加和完善相關(guān)法律法規(guī)的供給;要加快制定和完善鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法等法律，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

第二，要完善自治規(guī)范。除了“硬法”的規(guī)制，鄉(xiāng)村治理也需要自治規(guī)范等“軟法”的約束。村規(guī)民約作為介于法律與道德之間“準(zhǔn)法”的自治規(guī)范，是一種成本低效率高的民主管理制度。因此，要將法律信仰、法治觀念、規(guī)則意識等法治精神逐漸融入村規(guī)民約，依法依據(jù)制定和完善村規(guī)民約，讓村民既能享受既定權(quán)利，又要履行相應(yīng)義務(wù)。

第三，要以法律懲惡揚(yáng)善。要繼續(xù)推動掃黑除惡向縱深發(fā)展，堅決打擊宗族惡勢力和“村霸”控制鄉(xiāng)村現(xiàn)象，依法嚴(yán)厲懲治黃賭毒盜、拐騙欺詐等違法犯罪活動，依法保障村民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，不斷提高廣大村民對法律權(quán)威的認(rèn)同感;要在鄉(xiāng)村推進(jìn)“雪亮”工程建設(shè)，完善立體化社會治安防控體系，確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會安定有序。

（三）依法行政治鄉(xiāng)

要堅持“法定職責(zé)必須為”，以法律形式明確政府職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作納入法治軌道，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法履行好各項(xiàng)職能;要扎實(shí)推進(jìn)依法行政，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門做到“法無授權(quán)不可為”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要增強(qiáng)法治觀念，破除“人治”思維，堅持以人為本、尊法守法和依法辦事，提升群眾的信任度和滿意度;要深入推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革，整合和壯大基層行政執(zhí)法隊伍，提高基層總體的執(zhí)法能力和水平。

三、重塑鄉(xiāng)村道德秩序，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的德治支撐

德治是自治、法治的基礎(chǔ)和支撐，要以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治。當(dāng)前，農(nóng)村傳統(tǒng)道德和倫理觀念面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，不孝敬父母、迷信盛行、拜金主義等道德失范問題正侵蝕著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序。因此，要重塑鄉(xiāng)村道德秩序，使德治深入人心，促進(jìn)村民在鄉(xiāng)村事務(wù)管理、公益事業(yè)建設(shè)等方面形成牢固的倫理認(rèn)同和道德共識，進(jìn)而降低自治和法治的成本。

（一）培育崇德向善的文明鄉(xiāng)風(fēng)

鄉(xiāng)風(fēng)文明既是鄉(xiāng)村振興的靈魂，也是以德治鄉(xiāng)的內(nèi)在要求。為此，一要在廣大農(nóng)村積極培育和踐行社會主義核心價值觀，充分發(fā)揮社會主義核心價值觀在農(nóng)村各項(xiàng)文化工作中的引領(lǐng)作用。二要加強(qiáng)社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育，通過定期開展鄉(xiāng)村道德模范、文明家庭、好鄰里、好媳婦等評選表彰和宣傳活動，在農(nóng)村社會大力營造尊老愛幼、勤勞節(jié)儉、誠實(shí)守信、崇德向善的良好德治環(huán)境。三要制定德治規(guī)范，成立專門的德治規(guī)范勸導(dǎo)小組負(fù)責(zé)德治規(guī)范的執(zhí)行，其小組成員可由村“兩委”、村民小組、有威信的老人及普通村民代表組成，執(zhí)行的方式可因地制宜、“軟硬兼施”。四要開展鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗行動，推進(jìn)紅白理事會、道德評議會、禁毒禁賭協(xié)會等社會組織的建設(shè)，遏制講排場比面子的攀比之風(fēng)，將“喜事新辦、喪事簡辦”“厚養(yǎng)薄葬”等納入村規(guī)民約，并實(shí)行適度獎懲，以破除陳規(guī)陋習(xí)，樹立文明新風(fēng)。五要加強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)，提升公共文化服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)行政村“文化廣場”“文體活動室”“農(nóng)家書屋”全覆蓋，讓廣大村民享有健康豐富的精神文化生活，自覺遠(yuǎn)離賭博等惡習(xí)。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)村誠信體系建設(shè)

當(dāng)前，我國一些農(nóng)村誠信體系薄弱，出現(xiàn)了不誠實(shí)、不贍養(yǎng)、不團(tuán)結(jié)鄰里、無理上訪、惡意欠款等不良社會現(xiàn)象，擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)和社會秩序，亟需加強(qiáng)村民誠信體系建設(shè)。為此，一要將誠信文化建設(shè)擺在突出位置，大力普及個人信用知識，積極營造“守信者榮、失信者恥、無信者憂”的社會氛圍。二要加強(qiáng)農(nóng)村個人誠信體系建設(shè)，完善個人守信激勵與失信懲戒機(jī)制，對優(yōu)良信用個人提供更多服務(wù)便利，對嚴(yán)重失信個人實(shí)施聯(lián)合懲戒，對嚴(yán)重失信構(gòu)成違法的堅決追究法律責(zé)任。

（三）發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的道德引領(lǐng)作用

新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村文明重建的重要力量。新鄉(xiāng)賢的優(yōu)勢在于，它是一種既有文化根底又同時能發(fā)揮道德引領(lǐng)的柔性力量，遇事好介入，村民好接受。2018年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出要積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。現(xiàn)今的那些德高望重的離退休還鄉(xiāng)干部、有威望的鄉(xiāng)間宗族元老、熱心鄉(xiāng)村事業(yè)的知識分子、優(yōu)秀的基層干部、反哺桑梓的經(jīng)濟(jì)精英或致富能人等都可稱為“新鄉(xiāng)賢”。新鄉(xiāng)賢是本鄉(xiāng)本土“好人+能人+熱心人”的代名詞，他們既具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的鄉(xiāng)土情懷、道德品行、倫理情操，又具有現(xiàn)代的知識、經(jīng)驗(yàn)與技能。因此，在鄉(xiāng)村道德秩序的重建中，要大力培育新鄉(xiāng)賢文化，引導(dǎo)和建立各種新鄉(xiāng)賢組織，鼓勵其積極參與到鄉(xiāng)村共建共治中來;要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的道德引領(lǐng)和新觀念、新思想、新技能傳播者的作用，使其以文化道德力量教化鄉(xiāng)民、以經(jīng)驗(yàn)才能技術(shù)反哺家鄉(xiāng)建設(shè)、以感情親情激情營造鄉(xiāng)村發(fā)展的鄉(xiāng)情氛圍，帶領(lǐng)群眾積極主動參與鄉(xiāng)村治理，在參與實(shí)踐中提高群眾的凝聚力和自治能力，推動鄉(xiāng)村治理健康有序發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕杜若原，禹偉良，賀林平，等. 廣東清遠(yuǎn)、湖北秭歸因地制宜探索村民自治實(shí)現(xiàn)形式 重心下沉 末梢激活〔N〕.人民日報，2016-05-13（16）.

責(zé)任編輯 徐 芳