推進村級債務(wù)化解的路徑探討

□ 唐俊杰

近些年，一些地方的村集體負(fù)債過高，有的地方村均負(fù)債數(shù)百萬元，部分村的債務(wù)已超出其償還能力，解決村級債務(wù)問題已刻不容緩。筆者通過對浙江某市轄區(qū)的調(diào)查，力爭通過“解剖麻雀”的方式，探索村級債務(wù)化解的有效途徑。

一、村級債務(wù)基本情況

該區(qū)轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）208個村，截至2018年4月底，村級負(fù)債總額為13180萬元（村均負(fù)債63萬元）。其構(gòu)成為：土地征用政策處理費9237萬元，占總負(fù)債的70%；各類押金（包括工程押金、建房及違建押金、資產(chǎn)租賃承包押金）1004萬元，占總負(fù)債的7.6%；工程欠款、借款和誤工費1677萬元，占總負(fù)債的12.7%；應(yīng)付款多年未處理款項金額233萬元，占總負(fù)債的1.8%；其他債務(wù)1029萬元，占總負(fù)債的7.8%。綜合來看，這些債務(wù)涉及面廣、額度大，債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，償還壓力大。多年來，在各級政府的協(xié)助下，不少村集體雖然將能變現(xiàn)的資產(chǎn)予以變現(xiàn)、能核銷的債務(wù)進行核銷、能租賃的資產(chǎn)進行租賃，通過多種途徑化解了部分舊債，但部分村集體的償債能力仍然較弱。目前大致有2000多萬元村級債務(wù)無法靠自身能力償還。

二、村級債務(wù)的形成原因

（一）村集體經(jīng)濟薄弱，歷史債務(wù)得不到解決

2017年農(nóng)經(jīng)年報統(tǒng)計顯示，全區(qū)208個村無經(jīng)營收益的有137個、5萬元以下的有33個、5萬-10萬元的15個，大部分村集體的收入主要靠政府補助。由于村集體經(jīng)濟薄弱，有部分村的誤工費多年未能支付，如A鄉(xiāng)鎮(zhèn)有9個村在2013年村規(guī)模調(diào)整時將誤工費以應(yīng)付款掛賬，金額達182萬元；有些村雖未掛賬，但到2017年為止村里還在支付往年的誤工費。

（二）非生產(chǎn)性支出控制不嚴(yán)，入不敷出

一些村莊財務(wù)管理制度控制不嚴(yán)，村干部花錢大手大腳，導(dǎo)致虧空越來越大。據(jù)統(tǒng)計，2017年全區(qū)208個村總收入5764萬元，總支出10745萬元，其中管理費用（包括干部報酬、辦公費用等）支出4398萬元、福利費支出3175萬元，兩項支出合計為7573萬元，占總支出的70%。

（三）政府投入不足，自籌資金缺口大

地方政府在推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化設(shè)施建設(shè)時，往往需要村集體進行配套。如“一事一議”財政獎補項目均有自籌比例要求，一些村莊沒有集體收入，村民又不愿意籌資，村集體往往只能通過借款來落實配套資金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多村莊修建道路時，財政投入只用于道路建設(shè)，配套投入要求村里自行解決，工程所需資金與政府補助資金有較大差距，村里沒有集體收入來源，只能借款推進配套建設(shè)。長期積累，導(dǎo)致一些農(nóng)村“做得越多、欠得越多”，部分“明星村”“典型村”債務(wù)數(shù)量驚人。

（四）舉債辦事業(yè)，超越經(jīng)濟承受能力

部分村進行工程項目建設(shè)時，未做好預(yù)算、未掌控資金來源，未把工程款控制在財政補助額度內(nèi)，少數(shù)村的工程項目建設(shè)還超出了實際需要，不顧集體自身承受能力，超過了發(fā)展水平，超出了債務(wù)承受能力。某村建造辦公用房借款有119萬元，且由于地理位置不佳無法出租；又如某村建農(nóng)家樂借款192萬元，后經(jīng)營不善導(dǎo)致借款無法償還。

（五）新官不理舊賬，多年債務(wù)未處理

近幾年，上級有關(guān)部門落實對農(nóng)業(yè)的各項扶持政策，加大對村級資金補助力度，也有一些村資源發(fā)包項目較多，村集體比較富裕，有能力償還債務(wù)，但部分村干部對上屆村委會的債務(wù)和村規(guī)模調(diào)整前的村級債務(wù)置之不理，有“新官不理舊賬”的思想觀念，致使村債務(wù)長期掛賬。

三、村級債務(wù)化解的路徑

（一）明晰任務(wù)，落實責(zé)任

明晰縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會的具體任務(wù)和工作責(zé)任。從縣（區(qū)）層面來說，要把村級債務(wù)化解工作列入村干部政績考核的重要內(nèi)容；根據(jù)村級經(jīng)營管理需要和債務(wù)償還能力，對村級債務(wù)規(guī)模設(shè)置警戒線；凡是違反規(guī)定擅自借款或盲目建設(shè)發(fā)生的村級債務(wù)，按照“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則處理；對造成損失的要追究主要責(zé)任人和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來說，成立村級債務(wù)化解領(lǐng)導(dǎo)小組，成立專門工作機構(gòu)對村級債務(wù)進行審計，切實把化解舊債、制止新債工作提上重要議事日程，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)，指導(dǎo)村莊制定村級債務(wù)化解方案、推進債務(wù)化解。從村級層面來說，明確村干部的主體責(zé)任，全面梳理債務(wù)內(nèi)容和債務(wù)類型，實施長短期有序還債計劃。

（二）分類施策，化解舊債

組織財政、審計、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門，結(jié)合清理和規(guī)范鄉(xiāng)村財政財務(wù)，對村級債務(wù)進行認(rèn)真審計審核，逐項核實認(rèn)定，鎖定債務(wù)數(shù)額。

1.能夠支付的債務(wù)：村級應(yīng)預(yù)留足相關(guān)債務(wù)償還和村級組織正常運轉(zhuǎn)資金，剩余資金才允許用于其他支出，避免發(fā)生借新債還舊債的問題。

（1）配套投入：對確需支付款項要及時制定方案予以發(fā)放，嚴(yán)禁將集體的土地征用費和二三產(chǎn)業(yè)返還款直接發(fā)放到戶，不須支付的及時結(jié)轉(zhuǎn)到公積公益金。

（2）各類押金：建房及違建押金因違反相關(guān)規(guī)定要完成清退工作；工程押金、資產(chǎn)租賃承包押金在工程完工驗收合格和合同到期后給予及時退還。

（3）其他應(yīng)付款：能夠支付的及時給予支付；對借款程序規(guī)范、用途明確，通過審計的多年掛賬款項，現(xiàn)任村干部要進行處理。

2.無力支付的債務(wù)：主要是工程款、借款以及多年的誤工費。

（1）清收債權(quán)還債。目前全區(qū)各村都存在不同程度應(yīng)收款未及時收回現(xiàn)象，要對應(yīng)收款進行清理并及時清收。

（2）減免債務(wù)。對于村里欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或部門的借款、欠款，政府要給予適當(dāng)減免或免除。

（3）政府補助。各級政府、部門要加大對確實無能力償還債務(wù)村的財政補助，用于部分村級債務(wù)化解。

（三）開源節(jié)流，嚴(yán)控新債

1.全方位“開源”。發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，培育“造血”功能，增加村集體收入，是化解村級債務(wù)的治本之策。借力消除集體經(jīng)濟薄弱村工作東風(fēng)，通過激活閑置資源、推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、流轉(zhuǎn)集體資產(chǎn)、引導(dǎo)鄉(xiāng)賢投資捐資等途徑，培育村莊集體收入來源特別是經(jīng)營性收入來源。結(jié)合該區(qū)消除經(jīng)濟薄弱村及鄉(xiāng)村振興工作，對有條件的村組織“千企連千村”活動，招商引資，盤活村集體經(jīng)濟。重點培養(yǎng)懂經(jīng)營、會經(jīng)營、有精力經(jīng)營的村干部，轉(zhuǎn)變以往“上面說什么下面再做什么”的習(xí)慣，要主動思考、規(guī)劃村級集體經(jīng)濟創(chuàng)收的發(fā)展之路。

2.多方面“節(jié)流”。嚴(yán)格按照“量入為出、統(tǒng)籌兼顧、留有余地”的原則，編制村級收支預(yù)算，壓縮非生產(chǎn)性支出。嚴(yán)管村級財務(wù)，嚴(yán)格干部報酬標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁用上年度的余額支付村干部報酬、各種福利費、辦公費用等非生產(chǎn)性開支，嚴(yán)格執(zhí)行各項支出標(biāo)準(zhǔn)限額。實施事務(wù)準(zhǔn)入制，對進入村級事務(wù)需要經(jīng)費投入的，嚴(yán)格執(zhí)行“誰布置，誰買單”的原則性規(guī)定。區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)部門安排的涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)等項目，須足額安排資金，不得強制村級配套。