新基建帶來新機(jī)遇，新業(yè)態(tài)呼喚新規(guī)則

文／張浩 陳全思

“兩新一重”建設(shè)全方位利好智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)階段，智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策核心關(guān)注點(diǎn)在深化道路測試、探索商業(yè)模式等方面。而目前存在商業(yè)試運(yùn)營缺少對應(yīng)規(guī)則規(guī)范、試驗(yàn)場景增加帶來責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等規(guī)則建設(shè)與發(fā)展目標(biāo)不匹配的問題，因此，需要優(yōu)化規(guī)則以推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2020年政府工作報(bào)告提出加強(qiáng)“兩新一重”建設(shè)，即加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加強(qiáng)交通、水利等重大工程建設(shè)。發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車離不開這三個方面的支持，或者說“兩新一重”建設(shè)全方位利好智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)階段，智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策核心關(guān)注點(diǎn)在深化道路測試、探索商業(yè)模式等方面。而目前存在商業(yè)試運(yùn)營缺少對應(yīng)規(guī)則規(guī)范、試驗(yàn)場景增加帶來責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等規(guī)則建設(shè)與發(fā)展目標(biāo)不匹配的問題，因此，需要優(yōu)化規(guī)則以推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一、新部署釋放規(guī)則調(diào)整信號

6月10日，北京市制定了落實(shí)“兩新一重”建設(shè)要求的《加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動方案（2020-2022年）》，提出三年內(nèi)鋪設(shè)網(wǎng)聯(lián)道路300公里，建設(shè)超過300平方公里自動駕駛示范區(qū)，智能網(wǎng)聯(lián)汽車未來發(fā)展更加可期。

深圳市發(fā)改委5月份也發(fā)布了《深圳市關(guān)于支持智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的若干措施》，主要圍繞智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)鏈核心領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域等方面，將通過資金等形式進(jìn)行大力支持，用以推進(jìn)深圳市智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的有序健康發(fā)展。

從北京、深圳等地發(fā)布的最新政策來看，現(xiàn)階段智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策核心關(guān)注點(diǎn)在深化道路測試、探索商業(yè)模式等方面。

（一）深化道路測試：擴(kuò)大開放范圍，增加測試類型

智能網(wǎng)聯(lián)汽車的產(chǎn)品成熟度與數(shù)據(jù)集的豐富度有直接關(guān)系。受技術(shù)路線的影響，道路測試是智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以機(jī)器學(xué)習(xí)為核心的技術(shù)路線決定了現(xiàn)階段的智能網(wǎng)聯(lián)汽車需要海量數(shù)據(jù)進(jìn)行訓(xùn)練。而道路測試是獲取道路交通數(shù)據(jù)的核心來源。由于道路交通情況存在顯著的不確定性、隨機(jī)性和不可預(yù)見性，要實(shí)現(xiàn)車規(guī)級的自動駕駛僅依賴模擬難以實(shí)現(xiàn)，只能以“道路測試+模擬”的方式，推動系統(tǒng)不斷修正、學(xué)習(xí)。道路測試場景的豐富度能直接影響到智能網(wǎng)聯(lián)汽車的安全性和可靠性。自動駕駛汽車事故發(fā)生的重要原因也正是“新場景”的出現(xiàn)。因此，如何深化道路測試一直是政策關(guān)注的重點(diǎn)。

擴(kuò)大開放范圍和增加測試類型是當(dāng)前深化道路測試政策的主要措施。測試范圍方面，各省份都在積極擴(kuò)大道路測試開放范圍。北京市是我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試的重鎮(zhèn)，自2017年以來持續(xù)深耕公開道路測試等相關(guān)實(shí)驗(yàn)。北京市開放的公共道路也從最初的“亦莊12公里道路”逐漸擴(kuò)大到全市200條699.58公里道路。另外，深圳在近期出臺的《深圳市關(guān)于智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的若干措施》中也提出，將在全市范圍內(nèi)有序開放更多街區(qū)、道路、機(jī)場、關(guān)口、港口作為智能網(wǎng)聯(lián)車輛示范應(yīng)用場景。測試類型方面，部分地區(qū)在傳統(tǒng)測試基礎(chǔ)上，增加了功能性測試。北京市在2019年底發(fā)布了《北京市自動駕駛車輛道路測試管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，新增了載人測試、載物測試、編隊(duì)測試等測試類型，成為國內(nèi)首個允許功能性測試的城市。

（二）探索商業(yè)模式：試點(diǎn)出租業(yè)務(wù)，豐富落地場景

商業(yè)落實(shí)是智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本驅(qū)動力。但由于智能網(wǎng)聯(lián)汽車與傳統(tǒng)汽車存在明顯的功能性、成本等差異，產(chǎn)業(yè)界和理論界普遍認(rèn)為應(yīng)探索適合智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的新模式，完善技術(shù)和探索商業(yè)模式同樣重要?？梢哉J(rèn)為，探索商業(yè)模式也屬于一種測試。智能網(wǎng)聯(lián)汽車的發(fā)展可以分為萌芽階段、測試階段、試商用階段和全面商業(yè)化階段四個階段。通常多數(shù)人認(rèn)為，測試階段應(yīng)當(dāng)包括封閉場地測試和開放道路測試。而探索商業(yè)模式（示范運(yùn)營）往往被作為商業(yè)化的一個階段，或者說被認(rèn)為是試商用階段的內(nèi)容。但實(shí)際上，封閉場地測試和開放道路測試主要是針對汽車或自動駕駛系統(tǒng)本身的測試。而這種商業(yè)部署的實(shí)質(zhì)并非是商用，而是對產(chǎn)業(yè)模式、運(yùn)營機(jī)制和用戶接受度的測試。這也是大部分國家規(guī)定智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)部署禁止收費(fèi)的主要原因。

為回應(yīng)市場需求，國內(nèi)多個城市出臺了政策鼓勵探索和試點(diǎn)智能網(wǎng)聯(lián)汽車示范運(yùn)營。

現(xiàn)行政策主要包括場景和空間兩個緯度：場景方面，主要是探索適合智能網(wǎng)聯(lián)汽車落實(shí)的應(yīng)用領(lǐng)域。例如，深圳提出以獎驅(qū)動的示范運(yùn)營推動方案，鼓勵開展開放場景內(nèi)自動駕駛出租車、公交、短途接駁、物流配送、清掃車、停車場、高速道路等形式的示范應(yīng)用，對于示范車輛行駛里程累計(jì)達(dá)到1000公里的運(yùn)營主體，根據(jù)示范應(yīng)用效果給予最高500萬元資金支持。

空間方面，主要是建立專門路線和區(qū)域開展示范運(yùn)營。杭州出臺政策試圖通過建立專門路線，驅(qū)動智能網(wǎng)聯(lián)汽車示范運(yùn)營。上海、武漢、重慶等地則希望通過建立示范區(qū)、智能網(wǎng)聯(lián)汽車小鎮(zhèn)等專門區(qū)域，提高示范運(yùn)營的效果和深度。在“兩新一重”建設(shè)的背景下，各地勢必會出臺以空間要素為核心的示范運(yùn)營政策。

總體來看，當(dāng)前政策較好地回應(yīng)了行業(yè)發(fā)展的切實(shí)需求。但是，政策措施仍以深化前期工作為主，還未系統(tǒng)性嘗試或彌補(bǔ)智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化所需內(nèi)容。例如，對事故責(zé)任、運(yùn)營管理模式等方面的回避，可能會形成“木桶效應(yīng)”，影響行業(yè)整體發(fā)展。

二、規(guī)則建設(shè)與發(fā)展目標(biāo)不匹配

（一）商業(yè)試運(yùn)營缺少對應(yīng)規(guī)則規(guī)范

北京、長春、重慶、長沙、武漢、無錫和杭州等20個城市均已獲批建設(shè)智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試示范區(qū)，2019年9月，第一張自動駕駛商用牌照從武漢示范區(qū)發(fā)出，國內(nèi)智能網(wǎng)聯(lián)汽車開始商業(yè)化試運(yùn)營。然而國內(nèi)商業(yè)試運(yùn)營規(guī)模較小、運(yùn)營范圍有限、運(yùn)營路線較為固定、積累的數(shù)據(jù)量較少，商業(yè)試運(yùn)營的宣傳意義似乎大于對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)發(fā)展的意義。盡管試運(yùn)營仍屬試驗(yàn)階段，但運(yùn)營測試與非運(yùn)營測試有很大不同，交通運(yùn)營不光要考慮交通規(guī)則，還有一系列客運(yùn)、貨運(yùn)規(guī)則要求。例如對從事運(yùn)輸?shù)娜藛T資質(zhì)要求、車輛情況要求、運(yùn)輸許可要求、運(yùn)輸行為規(guī)范等。目前這些方面的規(guī)則尚處于空白狀態(tài)，使得消費(fèi)者的消費(fèi)體驗(yàn)不一，權(quán)益缺少保障。在規(guī)則和運(yùn)營機(jī)制不明的情況下，試運(yùn)營造成的糾紛有可能難以得到有效解決。

（二）試驗(yàn)場景增加帶來責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

交通事故責(zé)任是智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)試運(yùn)營不可回避的話題，除了與現(xiàn)行法律規(guī)則的銜接，智能網(wǎng)聯(lián)汽車試運(yùn)營時的責(zé)任認(rèn)定和歸責(zé)還面臨許多細(xì)節(jié)問題。國內(nèi)外自動駕駛汽車造成的傷亡案例使得公眾對于自動駕駛的安全性存有疑慮，而相比于傳統(tǒng)汽車，智能網(wǎng)聯(lián)汽車的安全風(fēng)險(xiǎn)還不僅來自于路面情況和車輛狀況，還可能來自于網(wǎng)絡(luò)問題。自2016—2019年，汽車網(wǎng)絡(luò)安全事故數(shù)量增加了605%。在智能網(wǎng)聯(lián)技術(shù)沒有本質(zhì)提升的情況下，試驗(yàn)和運(yùn)營的場景增加，必然會增加事故發(fā)生的可能性，需要進(jìn)行交通執(zhí)法和責(zé)任判定的場景也會相應(yīng)增加。

由于缺少“駕駛員”，傳統(tǒng)交通事故的重要責(zé)任主體缺位，盡管可以由保險(xiǎn)公司或者運(yùn)營單位承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，但責(zé)任的承擔(dān)方式與傳統(tǒng)事故仍有區(qū)別，例如刑事責(zé)任問題以及“自動駕駛車輛”是否需要承擔(dān)更高注意義務(wù)問題等。此外，由于智能網(wǎng)聯(lián)汽車上增加了大量可以感知、記錄車輛、道路信息的裝置，在交通執(zhí)法和事故責(zé)任認(rèn)定時，如何提取、利用這些被車輛記錄的信息，這些信息在用于司法審判或行政執(zhí)法時的合法性、證明力和證據(jù)規(guī)則適用問題等，都是有待解決的現(xiàn)實(shí)規(guī)則問題。

三、規(guī)則優(yōu)化推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（一）探索新型運(yùn)營管理模式

目前對智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)新模式的探索集中于出租車、公共交通、物流等業(yè)務(wù)模式，但較少涉及運(yùn)營管理模式創(chuàng)新。而智能網(wǎng)聯(lián)汽車的高成本和偏公共性的業(yè)務(wù)模式，并不完全適合現(xiàn)有公司運(yùn)營和業(yè)務(wù)收費(fèi)等管理模式。

因此，考慮到創(chuàng)新與安全的平衡，建議一方面，應(yīng)出臺激勵措施，鼓勵包括研發(fā)企業(yè)在內(nèi)的相關(guān)主體在示范運(yùn)營區(qū)內(nèi)，結(jié)合智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)模式開展組織架構(gòu)、收費(fèi)機(jī)制、成本分?jǐn)偟确矫娴哪Ｊ絼?chuàng)新。例如可以在特定區(qū)域內(nèi)建立專門運(yùn)營企業(yè)，由其組織開展相關(guān)運(yùn)營活動、承擔(dān)責(zé)任，甚至可以以其為支點(diǎn)吸納社會資金。另一方面，應(yīng)建立運(yùn)營管理創(chuàng)新備案制和定期報(bào)告機(jī)制，在示范運(yùn)營區(qū)域內(nèi)設(shè)立專門監(jiān)管或?qū)彶樾〗M，持續(xù)跟蹤監(jiān)管，及時回應(yīng)創(chuàng)新需求，保障公眾權(quán)益。

（二）增加執(zhí)法救助互動實(shí)驗(yàn)

一是拓展現(xiàn)有測試車輛及相關(guān)設(shè)施功能，研發(fā)無人看管車輛的執(zhí)法互動軟硬件。保障在事故發(fā)生后，執(zhí)法人員和相關(guān)醫(yī)護(hù)人員可以在無測試安全員的情況下，及時完成獲取工作人員、車輛信息和保險(xiǎn)證明，判斷車輛是否仍處于自動駕駛狀態(tài)，如何安全地將車輛從道路上移走等相關(guān)事項(xiàng)。

二是在測試區(qū)域內(nèi)，建立專門的執(zhí)法和救助隊(duì)伍，組織相關(guān)培訓(xùn)。在測試車輛的同時，探索適合智能網(wǎng)聯(lián)汽車的執(zhí)法和救助流程，與相關(guān)軟件和硬件的開發(fā)形成交互，為商業(yè)化落地提供保障。

三是將執(zhí)法救助互動預(yù)案納入示范運(yùn)營許可內(nèi)容，建立優(yōu)秀案例評比等激勵措施。發(fā)揮多元治理主體作用，保障設(shè)計(jì)、規(guī)則、執(zhí)法等環(huán)節(jié)的合理性和一致性。

（三）試點(diǎn)事故責(zé)任分配機(jī)制

事故責(zé)任分配機(jī)制決定著當(dāng)事各方的違規(guī)成本和補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，合理的責(zé)任分配有利于保護(hù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，相反則會抑制相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。在國家修法或制定專門規(guī)則之前，各地可以在一定范圍內(nèi)對智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)試運(yùn)營出現(xiàn)的事故責(zé)任分配和負(fù)擔(dān)方式作出探索。

一方面考慮到損失厭惡心理效應(yīng)，減輕責(zé)任對于企業(yè)的激勵效果相當(dāng)于金錢獎勵，所以根據(jù)測試效果給予現(xiàn)金獎勵的政策可以調(diào)整為，達(dá)到一定的安全行駛時長后，可以對應(yīng)免除一定的事故責(zé)任，賠償由道路交通事故社會救助基金或其它財(cái)政預(yù)算解決。

另一方面逐步完善智能網(wǎng)聯(lián)汽車注意義務(wù)規(guī)則，例如：明確前方、側(cè)方、后方何種距離出現(xiàn)行人、車輛時，車輛應(yīng)能作出安全反應(yīng)行為；豁免若干種輕微誤判行為，避免車輛安全行駛記錄被微小問題中斷。

總而言之，完善而細(xì)致的責(zé)任分配機(jī)制是實(shí)現(xiàn)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展并最終落地的重要保障。