國家儲備林建設(shè)中存在的問題及其解決對策

王君

摘 要 儲備林建設(shè)不僅對保護(hù)樹木資源具有重要作用，也是保障生態(tài)安全和林木資源供給的重要舉措?；诖?，在分析目前國家儲備林建設(shè)項目的基礎(chǔ)上，梳理了目前項目建設(shè)管理過程中存在的資金、技術(shù)和保障三個層面的主要問題。同時結(jié)合河南省安陽市儲備林建設(shè)管理實踐，探討了國家儲備林項目建設(shè)管理過程中的全流程管理措施，并對其進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，以期積極推進(jìn)國家儲備林高質(zhì)量建設(shè)管理。

關(guān)鍵詞 國家儲備林;項目管理;問題剖析;實施對策

我國于2012年開始啟動國家儲備林建設(shè)。近幾年，我國大力推進(jìn)和擴(kuò)大國家儲備林建設(shè)試點及示范區(qū)域，國家儲備林建設(shè)已經(jīng)取得了初步成效，在儲備林劃定、基地建設(shè)、樹種規(guī)劃等方面積累了一定經(jīng)驗。項目運(yùn)行管理機(jī)制是保障項目有效實施的關(guān)鍵，由于儲備林建設(shè)尚處于起步階段，目前有關(guān)儲備林項目建設(shè)管理方面仍存在一些亟待解決的問題[1-3]。

1 國家儲備林項目建設(shè)中存在的主要問題

1.1 資金層面

國家儲備林建設(shè)資金投入的不足，直接制約和影響著項目的進(jìn)展。項目資金的來源一般包括社會資本引入、金融信貸和國家財政出資等，而這些資金的用途主要涵蓋苗木撫育、林區(qū)建設(shè)、后期經(jīng)營等。但通常情況下，這些融資的方式和渠道會受到一定限制，如雖然政府出臺了相關(guān)政策與引導(dǎo)，但對于大規(guī)模的儲備林建設(shè)，政府依舊難以支持。雖然PPP模式通過社會群體及商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的參與，帶動了一定的融資，但這些程序比較復(fù)雜，存在融資難度大、貸款資金慢的現(xiàn)狀。當(dāng)前我國儲備林基地建設(shè)共有1 400萬立方米，儲備林建設(shè)周期長，這就需要大量的資金來維持儲備林建設(shè)，不僅給當(dāng)?shù)卣c相關(guān)部門帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也給長期貸款的貸款方造成很大壓力。

1.2 技術(shù)層面

國家儲備林工程建設(shè)過程中面臨許多的技術(shù)問題，如儲備林劃定、林木撫育、林木采伐等。1）根據(jù)中央政府的要求，國家林業(yè)局部屬了全國儲備林建設(shè)項目工作，2014年編制了《國家儲備林劃定辦法（試行）》，建立起“國家儲備林劃定管理信息系統(tǒng)”。然后各省紛紛根據(jù)《國家儲備林劃定辦法（試行）》要求，通過“國家儲備林劃定管理信息系統(tǒng)”上報各省儲備林的劃定結(jié)果。但在劃定國家儲備林的過程中，出現(xiàn)了儲備林劃定條件和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，導(dǎo)致部分面積不符合要求;儲備林上報質(zhì)量普遍不高，導(dǎo)致成果準(zhǔn)確性較差;管理政策銜接不到位，導(dǎo)致公益林和天然林比例較高等問題，這均增加了后期管理的難度。2）儲備林建設(shè)過程中所需徑材的培育技術(shù)、種植技術(shù)、土壤改良處理以及保水性等技術(shù)，均是保證林木成活的關(guān)鍵。而儲備林經(jīng)營管理過程中需要利用合理的采伐計劃和規(guī)劃，來維持整體穩(wěn)定的林木資源，保證合理的森林結(jié)構(gòu)和大徑級木材的可持續(xù)儲備?？傊?，攻克技術(shù)難題是儲備林成活的關(guān)鍵。

1.3 管理層面

國家儲備林的建設(shè)離不開相應(yīng)的管理措施及運(yùn)行機(jī)制，國家開展儲備林項目以來，出臺的制度仍較為單一，系統(tǒng)性和規(guī)范性欠缺，當(dāng)劃定儲備林的任務(wù)下達(dá)以后，雖然各地均進(jìn)行了儲備林的劃定，但劃定后，缺乏政策性補(bǔ)助、管理制度缺失，導(dǎo)致管護(hù)不足，從而出現(xiàn)劃定部分存在濫砍濫伐等問題，嚴(yán)重影響了林木的生長和生產(chǎn)。儲備林建設(shè)過程中的管理辦法也不完善，如項目建設(shè)過程中沒有制定可行的檢查驗收制度，導(dǎo)致項目建設(shè)質(zhì)量與目標(biāo)不符，未達(dá)到預(yù)期效果。在明確的建設(shè)目標(biāo)下，只有合理的責(zé)任分工及組織保障制度，才能順利推進(jìn)項目的實施。

2 安陽市儲備林項目建設(shè)經(jīng)驗探討

2.1 項目概況

河南省在水分、光照、熱量等方面具有良好的自然條件，因此成為首批國家儲備林建設(shè)試點之一，2013年國家林業(yè)和草原局以國有林場為主啟動了國家儲備林建設(shè)。河南省安陽市屬于黃淮海地區(qū)，自然條件優(yōu)越，在國家儲備林建設(shè)方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。2018年，安陽市國家儲備林建設(shè)PPP項目獲批通過，安陽市國家儲備林建設(shè)項目實施對解決當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展資金短缺問題，加快國家木材戰(zhàn)略儲備核心基地建設(shè)，大力發(fā)展大徑材和鄉(xiāng)土樹種用材林培育，優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)，形成多樹種、多材種的用材林經(jīng)營體系，促進(jìn)安陽市生態(tài)文明示范區(qū)和林業(yè)強(qiáng)市建設(shè)，實現(xiàn)林業(yè)“雙增”目標(biāo)有重要作用。

項目地址位于河南省安陽市轄一市三縣四區(qū)（林州市、安陽縣、內(nèi)黃縣、湯陰縣、文峰區(qū)、龍安區(qū)、殷都區(qū)、北關(guān)區(qū)），建設(shè)面積共39 758 hm2，包括集約人工林栽培、現(xiàn)有林改培和中幼林撫育3種培育類型?？傮w空間布局包括3個區(qū)，分別是山區(qū)國家儲備林區(qū)、平原國家儲備林區(qū)、城市近郊國家儲備林區(qū)。

2.2 項目資金保障

安陽市儲備林項目建設(shè)周期長，資金投入保障方面需要較大力度支持，傳統(tǒng)的財政資金投入方式遠(yuǎn)不能滿足需求。河南省林業(yè)廳和國家開發(fā)銀行河南省分行共同發(fā)布了《國家開發(fā)銀行貸款河南省國家儲備林項目管理辦法（試行）》，由政府和國家開發(fā)銀行工作組共同主導(dǎo)儲備林建設(shè)，解決了資金保障能力不足及管理不規(guī)范的問題。安陽市儲備林項目融資渠道為國家開發(fā)銀行河南省分行，保證了建設(shè)資金的及時到位，保障了項目建設(shè)的順利實施。

2.3 項目建設(shè)全流程管理

為保障安陽市國家儲備林建設(shè)項目的有序開展，項目初期制定了安陽市儲備林項目建設(shè)全流程管理，即設(shè)計流程管理、土地流轉(zhuǎn)管理、建設(shè)施工管理、驗收管理及后期經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)。同時配套一定的運(yùn)行保障機(jī)制，包括工作手冊、管理制度、作業(yè)設(shè)計指導(dǎo)意見、管控制度等。

2.3.1 設(shè)計流程管理

設(shè)計流程包括諸多環(huán)節(jié)，如設(shè)計入場、運(yùn)營中心介入管理、設(shè)計單位管理、設(shè)計質(zhì)量管理、設(shè)計評審及設(shè)計報備管理、設(shè)計成果管理等。根據(jù)國家對國儲林要求及結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H立地條件，優(yōu)化樹種設(shè)計，以當(dāng)?shù)貥浞N為主，滿足短、中、長期木材儲備，如泡桐、柳樹等屬于短期成材，刺槐、香花槐等屬于中期出材，銀杏、五角楓等屬于長期出材。在設(shè)計過程中，要考慮后期的運(yùn)營，在保證木材儲備的同時，還可以結(jié)合林下土地進(jìn)行多種經(jīng)營，如林下種植、林下養(yǎng)殖等。

經(jīng)過市級林業(yè)主管部門組織評審的設(shè)計文件，包括年度作業(yè)設(shè)計說明書、圖、表、各種附件、數(shù)據(jù)庫包括設(shè)計外業(yè)調(diào)查資料進(jìn)行備案存檔，為項目建設(shè)期結(jié)束的竣工驗收和審計做準(zhǔn)備。

2.3.2 土地流轉(zhuǎn)管理

根據(jù)項目實際情況，集約人工林栽培需要流轉(zhuǎn)部分林地和耕地，本項目共需進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)面積1.20萬公頃，其中，山區(qū)0.27萬公頃、平原0.76萬公頃、近郊0.17萬公頃，所流轉(zhuǎn)土地主要為林地和一般耕地。對在非林地上建設(shè)的國家儲備林，竣工后依法依規(guī)確權(quán)發(fā)證土地（林地）價格把控土地（林地）流轉(zhuǎn)價格，不能超出可研范圍，此外，林地流轉(zhuǎn)價格不能超出現(xiàn)有林地價值。

風(fēng)險把控也是土地流轉(zhuǎn)決策的重要依據(jù)。在土地流轉(zhuǎn)時，核對林業(yè)局最新的森林資源管理一張圖和國土資源局的土地調(diào)查最新數(shù)據(jù)，避免出現(xiàn)大面積的基本農(nóng)田，造成后期項目建設(shè)陷入困境;應(yīng)向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門核對，明確流轉(zhuǎn)林地是否為天然林保護(hù)區(qū)，是否為國家級重點公益林，是否為自然保護(hù)區(qū)，以及林地保護(hù)等級（不能是一級）;對于項目流轉(zhuǎn)的土地，需現(xiàn)場評估土地條件，坡度過大、土層瘠薄、礫石含量高、交通不便、難以造林的地塊，原則上不能納入國儲林項目。地塊過于破碎、連片面積太?。ㄐ“噙B片面積不得小于6.7 hm2）的區(qū)域，原則上不能納入國儲林項目。

2.3.3 建設(shè)施工管理

從土地流轉(zhuǎn)、測量開始，全流程把控施工質(zhì)量，按照設(shè)計要求平整土地;對苗木品種、規(guī)格、質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，確保苗木“兩證一簽”齊全，苗木檔案完備;苗木栽植應(yīng)符合設(shè)計技術(shù)要求，對于撫育和改培應(yīng)嚴(yán)格控制疏伐強(qiáng)度;完成造林后要及時管護(hù)，確保造林的成活率;加強(qiáng)施工現(xiàn)場文明管理，注意環(huán)境保護(hù)，對施工垃圾和廢棄物應(yīng)及時清理。

結(jié)合項目建設(shè)地實際情況，適當(dāng)配備技術(shù)人員、勞務(wù)人員、機(jī)械設(shè)備，并進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)、施工流程和班組的管控等，施工組織管理要貫穿項目建設(shè)的整個過程。林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員在施工前要進(jìn)行造林技術(shù)培訓(xùn)，對施工流程進(jìn)行梳理。勞務(wù)人員通過勞務(wù)承包等方式參與到國家儲備林建設(shè)工程中，或參與到國家儲備林種植、提供種植、養(yǎng)護(hù)等勞務(wù)工作中，推動實現(xiàn)脫貧。安陽市有42個省級貧困村，國家儲備林建設(shè)項目盡量往貧困村、貧困戶安排，助力精準(zhǔn)扶貧。貧困戶每年獲得土地流轉(zhuǎn)資金，以及參與造林工程建設(shè)獲得勞動報酬，實現(xiàn)脫貧致富。

2.3.4 驗收管理及后期經(jīng)營管理

驗收管理包括年度自查驗收管理和竣工驗收管理，主要是為了保證圖紙設(shè)計方案準(zhǔn)確落地。另外，為保證相關(guān)部門和管理單位的驗收，還要確定嚴(yán)格的檔案管理制度，設(shè)置專門的檔案室，并由專人負(fù)責(zé)檔案，所有檔案必須備份，紙質(zhì)檔案和電子檔案同時存檔。檔案的管理要規(guī)范，符合規(guī)程，滿足林業(yè)部門的考核和核查。

造林結(jié)束后，需及時管護(hù)，保證林木的成活和快速生長。為了降低管護(hù)成本，需積極開展林下經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多種經(jīng)營，積極推行“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社”模式，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和合作社參與，利用各種合作方式，發(fā)展林下套種，在保證管護(hù)好林木的前提下，降低管護(hù)成本。此外，項目運(yùn)營維護(hù)必須符合《森林撫育規(guī)程》（GB/T 15781—2015）、《森林采伐作業(yè)規(guī)程》（LY/T 1646—2005）以及國家、河南省等的相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范。

2.4 項目建設(shè)管理經(jīng)驗總結(jié)

2.4.1 資金層面：保障資金及時到位

河南省林業(yè)廳和國家開發(fā)銀行河南省分行共同牽頭，成立聯(lián)合工作組，負(fù)責(zé)制定項目建設(shè)的相關(guān)規(guī)程、辦法，共同推進(jìn)項目進(jìn)展。同時工作組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)合工作組的日常工作，解決了儲備林項目建設(shè)資金，極大地推動了儲備林項目的進(jìn)程。

2.4.2 技術(shù)層面：造林樹種持續(xù)優(yōu)化

為進(jìn)一步優(yōu)化造林樹種結(jié)構(gòu)，在滿足《森林撫育規(guī)程》（GB/T 15781—2015）、《造林技術(shù)規(guī)程》（GB/T 15776—2016）的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南省實際及項目建設(shè)地區(qū)特點，結(jié)合《河南省主要造林綠化樹種推薦名錄》中的造林品種，科學(xué)選擇適宜本地的造林樹種，大力發(fā)展鄉(xiāng)土樹種、珍貴樹種，做到多樹種造林，不斷提高儲備林建設(shè)質(zhì)量。

2.4.3 管理層面：助力精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

國家儲備林項目建設(shè)初期建立完善的全流程管理制度是保障項目建設(shè)質(zhì)量的關(guān)鍵。本次安陽市國家儲備林建設(shè)項目中的儲備林盡量考慮貧困地區(qū)，且在人員配備中充分調(diào)動當(dāng)?shù)貏趧?wù)人員，達(dá)到國家儲備林任務(wù)的同時，解決了貧困地區(qū)農(nóng)民群眾增收問題，助力精準(zhǔn)扶貧，破解“三農(nóng)”問題，這是實現(xiàn)全面小康的重要保障。河南儲備林項目區(qū)地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而國家儲備林是這些地區(qū)最具特色的林業(yè)資源，發(fā)展的基礎(chǔ)條件好。項目建設(shè)將是振興貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)項目區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快貧困地區(qū)群眾致富的重要途徑。

3 國家儲備林建設(shè)的建議

3.1 完善制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管

林業(yè)主管部門應(yīng)按照國家和地區(qū)國家儲備林建設(shè)有關(guān)規(guī)程和相關(guān)管理辦法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定項目建設(shè)實施細(xì)則等相關(guān)管理辦法。1）在政府引導(dǎo)下，通過多種模式和渠道創(chuàng)新性引導(dǎo)融資，完善資金監(jiān)管、貸款方式，實現(xiàn)資金的到位。2）分縣（市、區(qū)）組織實施國家儲備林項目的，縣（市、區(qū)）也要制定項目建設(shè)實施細(xì)則。各級林業(yè)主管部門要不斷完善制度，加強(qiáng)自我監(jiān)督檢查，做到有規(guī)可循、有規(guī)可依，真正承擔(dān)起對項目建設(shè)的監(jiān)管責(zé)任，確保項目安全、規(guī)范、有序、健康運(yùn)行。

3.2 嚴(yán)格組織實施，確保項目建設(shè)質(zhì)量

國家儲備林建設(shè)要以培育珍貴鄉(xiāng)土樹種和大徑級用材林為主。在項目建設(shè)中一定要嚴(yán)格落實項目建設(shè)的有關(guān)規(guī)程和要求，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。1）盡可能將立地條件好的土地用來規(guī)劃國家儲備林建設(shè)，把國家儲備林項目建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的示范性與標(biāo)志性工程。2）堅持適地適樹原則，依據(jù)《國家儲備林樹種目錄》，擇優(yōu)選擇適合當(dāng)?shù)厣L的鄉(xiāng)土珍貴樹種進(jìn)行科學(xué)合理搭配，堅持項目建設(shè)與生態(tài)文化、服務(wù)民生相結(jié)合，與森林旅游康養(yǎng)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，倡導(dǎo)混交與復(fù)合種植模式，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，滿足群眾多種需求。3）嚴(yán)把苗木質(zhì)量關(guān)，所用苗木要具有“一簽兩證”，造林苗木規(guī)格要達(dá)到國家Ⅰ級苗木標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控苗木標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁用材林造林截干或剪梢，盡量全冠造林。

3.3 強(qiáng)化項目管理，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營

國家儲備林項目建設(shè)是國家重大工程項目，特別是利用貸款建設(shè)的國儲林項目已納入跟蹤審計。強(qiáng)化項目管理，依法合規(guī)開展工作，是完成項目建設(shè)的根本保證。各地在推進(jìn)和實施過程中，要注重規(guī)范項目管理，有關(guān)資料要及時、完備歸檔。項目建設(shè)必須堅持以立木儲備為主，在不違背儲備林建設(shè)有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，可合理利用項目用地開展林下種養(yǎng)、種苗培育、經(jīng)濟(jì)林建設(shè)等活動，促使項目建設(shè)取得最大經(jīng)濟(jì)收益。

4 結(jié)語

我國儲備林項目的實施，不僅推進(jìn)了我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障了生態(tài)安全和林木安全，而且對我國木材儲備提供了最大限度的保障。雖然我國儲備林建設(shè)目前仍會遇到許多問題，但不斷通過擴(kuò)大試點建設(shè)并總結(jié)其經(jīng)驗，將為我國儲備林政策的穩(wěn)步完善和優(yōu)化，以及各項措施的逐漸落實提供重要指導(dǎo)。隨著關(guān)鍵的融資渠道的進(jìn)一步拓寬、林改培力度和苗木培育及成活技術(shù)的不斷加強(qiáng)、儲備林監(jiān)管制度的逐漸完善，我國的儲備林建設(shè)進(jìn)程將高速發(fā)展，在林業(yè)資源、結(jié)構(gòu)、林產(chǎn)品等各方面都將顯著提升，儲備林的建設(shè)有序、健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：趙中正）