論生育政策調(diào)整對(duì)產(chǎn)假政策的影響

王 暉，于 典，劉鴻雁

(1.中國(guó)人口與發(fā)展研究中心，北京 100081；2.芝加哥大學(xué)，芝加哥 60637)

一、引言

產(chǎn)假，是指在職婦女產(chǎn)期前后的休假待遇。產(chǎn)假制度的建立是為了用法律、制度的手段來(lái)固定婦女的產(chǎn)假，從而保證生育女性的身體健康和哺育孩子的權(quán)利，促進(jìn)母嬰健康發(fā)展?？陀^上，產(chǎn)假制度的建立，為維護(hù)社會(huì)繁衍提供了保障，為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

中國(guó)的產(chǎn)假制度從中華人民共和國(guó)成立之初就已確立，經(jīng)過(guò)70年的發(fā)展，逐步得到完善。一些專家認(rèn)為，從保護(hù)育齡婦女的身體健康出發(fā)，以及兒童健康成長(zhǎng)角度考慮，現(xiàn)有產(chǎn)假需要進(jìn)一步延長(zhǎng)；部分學(xué)者認(rèn)為，低生育水平已經(jīng)持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，應(yīng)該采取鼓勵(lì)生育的政策，而延長(zhǎng)產(chǎn)假屬于鼓勵(lì)生育的重要措施；還有專家認(rèn)為，過(guò)長(zhǎng)的產(chǎn)假將嚴(yán)重壓制女性的發(fā)展[1-4]。另有學(xué)者提出公共生育福利制度的缺失導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，產(chǎn)假落實(shí)不盡如人意[5]，建議提高女性帶薪產(chǎn)假的受益期限和現(xiàn)金受益水平，以保障其受益的充足性[6]。有鑒于此，探討產(chǎn)假政策的歷史變遷，可以了解產(chǎn)假政策制定的理論基礎(chǔ)及出臺(tái)背景，深入分析面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，為進(jìn)一步完善產(chǎn)假制度提供建議。

1919年，國(guó)際勞工組織(International Labor Organization，ILO)就勞動(dòng)?jì)D女生產(chǎn)期間所應(yīng)享受的待遇達(dá)成一致意見，提出應(yīng)為孕期婦女提供12周產(chǎn)假，同時(shí)提供工作保護(hù)和部分工資補(bǔ)償，這成為構(gòu)建政策的三大標(biāo)準(zhǔn)[7]。2000年ILO完善了產(chǎn)假制度三要素：(1)提供至少14周的假期；(2)收入至少是產(chǎn)前的三分之二；(3)由社會(huì)保險(xiǎn)或公共基金支付費(fèi)用。2014年5月，ILO報(bào)告在全球185個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，34%達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)聯(lián)邦政府于1993年發(fā)布《家庭與醫(yī)療休假法》規(guī)定：懷孕雇員可享受最多12周無(wú)薪產(chǎn)假。美國(guó)各州可自行決定產(chǎn)假制度，如：美國(guó)加州最早實(shí)施帶薪產(chǎn)假，美國(guó)公民只要購(gòu)買傷殘保險(xiǎn)基金，產(chǎn)假期間就可領(lǐng)55%的薪水，2013年每周最高可領(lǐng)1067美元。為保障臨時(shí)工與小企業(yè)員工產(chǎn)假權(quán)益，華盛頓州等25個(gè)州采取降低企業(yè)規(guī)模門檻、延長(zhǎng)產(chǎn)假時(shí)間等方式提供更廣泛的產(chǎn)假福利保障[8]。歐洲是產(chǎn)假制度相對(duì)完善的地區(qū)，各國(guó)產(chǎn)假的種類及形式也比較多，除一般產(chǎn)假外，還有配偶護(hù)理假、哺乳假，甚至有的國(guó)家產(chǎn)假可以休到三年。瑞士有經(jīng)驗(yàn)表明：產(chǎn)假制度有利于促進(jìn)生育意愿的提升[9]。充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)構(gòu)建靈活的產(chǎn)假和陪產(chǎn)假制度[10]，力推夫妻共擔(dān)撫育責(zé)任[11]，完善機(jī)制設(shè)計(jì)，使生育保障與就業(yè)市場(chǎng)性別平等目標(biāo)之間相輔相成，有利于在中國(guó)進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)性別公平，保護(hù)女性及兒童權(quán)益。

二、中國(guó)產(chǎn)假制度變遷過(guò)程

(一)產(chǎn)假確立期

中華人民共和國(guó)成立伊始，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院即于1951年通過(guò)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(簡(jiǎn)稱“《保險(xiǎn)條例》”)，明確規(guī)定“女工人與女職工生育，產(chǎn)前產(chǎn)后共給假56日，產(chǎn)假期間，工資照發(fā)”(1)參見中華人民共和國(guó)國(guó)家政務(wù)院《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(政秘字〔1951〕第134號(hào))，1951年2月。，用法律的手段保障女性健康。1955年國(guó)務(wù)院專門針對(duì)女性工作人員的產(chǎn)假發(fā)出通知，內(nèi)容相同(2)參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的通知》，1955年4月。。《保險(xiǎn)條例》實(shí)施近40年，其規(guī)定的8周產(chǎn)假，滿足了中國(guó)產(chǎn)婦坐月子的習(xí)俗需求，保證了母親在孩子滿月期間的休息、調(diào)養(yǎng)以及對(duì)新生活的適應(yīng)。

《保險(xiǎn)條例》在考慮一般懷孕和生育情況的同時(shí)，也考慮到難產(chǎn)、雙胞胎等特殊情況。該條例規(guī)定，“女工人與女職員難產(chǎn)或雙生時(shí)，增給假期十四日，工資照發(fā)”，以保證難產(chǎn)、雙胞胎產(chǎn)婦有更多的時(shí)間恢復(fù)身體。

此外，《保險(xiǎn)條例》對(duì)人工流產(chǎn)休假有明確規(guī)定：“女工人與女職員懷孕不滿七個(gè)月小產(chǎn)時(shí)，得根據(jù)醫(yī)師的意見給予三十日以內(nèi)的產(chǎn)假，產(chǎn)假期間，工資照發(fā)”。對(duì)懷孕后流產(chǎn)，也有相應(yīng)規(guī)定，減少因流產(chǎn)導(dǎo)致的身心健康損害，充分保護(hù)女性的生殖健康權(quán)利。

(二)產(chǎn)假變革期

1988年《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》(3)參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第九號(hào)《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》，1988年9月。(簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”)出臺(tái)，產(chǎn)假制度發(fā)生巨大變化，時(shí)長(zhǎng)從56天延長(zhǎng)到90天，延長(zhǎng)了1個(gè)多月。難產(chǎn)延長(zhǎng)產(chǎn)假15天，對(duì)于產(chǎn)婦生育多胞胎有了規(guī)定：一胎每多生育一個(gè)孩子延長(zhǎng)產(chǎn)假15天?！兑?guī)定》有三個(gè)明顯特點(diǎn)：

1．從母嬰保健的雙重視角出發(fā)?！兑?guī)定》的重大貢獻(xiàn)是：其法律法規(guī)設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，不限于保護(hù)女性權(quán)益，而是拓展到保護(hù)胎兒、嬰兒的權(quán)益。1951年《保險(xiǎn)條例》更多地從保護(hù)婦女權(quán)益的角度出發(fā)，1988年《規(guī)定》則從保護(hù)女性和兒童的雙重權(quán)益角度出發(fā)?！兑?guī)定》中明確生育女性享有90天產(chǎn)假，并延續(xù)、細(xì)化了對(duì)難產(chǎn)及生育多胞胎的規(guī)定；明確“懷孕的女職工，在勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)前檢查，應(yīng)當(dāng)算作勞動(dòng)時(shí)間”“有不滿1周歲嬰兒的女職工，其所在單位應(yīng)當(dāng)在每班勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)給予其兩次哺乳(含人工喂養(yǎng))時(shí)間，每次30分鐘。多胞胎生育的，每多哺乳一個(gè)嬰兒，每次哺乳時(shí)間增加30分鐘”(4)同上。。

2．從單純的家庭孕產(chǎn)期保護(hù)，延展到工作場(chǎng)所的孕產(chǎn)期保護(hù)。除保證產(chǎn)前檢查、哺乳時(shí)間外，《規(guī)定》明確懷孕期間不能安排女職工從事重體力工作，不能延長(zhǎng)工作時(shí)間，孕產(chǎn)婦哺乳期間不得解除勞務(wù)合同?！兑?guī)定》對(duì)工作場(chǎng)所的具體設(shè)施設(shè)備也提出要求：“女職工較多的單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，以自辦或者聯(lián)辦的形式，逐步建立女職工衛(wèi)生室、孕婦休息室、哺乳室、托兒所、幼兒園等設(shè)施，并妥善解決女職工在生理衛(wèi)生、哺乳、照料嬰兒方面的困難?！?5)同上。

3．從保障國(guó)家政策落實(shí)角度出發(fā)。不同省份針對(duì)晚婚晚育有相應(yīng)延長(zhǎng)產(chǎn)假的規(guī)定，充分保護(hù)育齡婦女在生育后休息的權(quán)利，并保證其休息期間的福利待遇，保證其基本生活不受影響。

遺憾的是，《規(guī)定》并未對(duì)人工流產(chǎn)后休假時(shí)間作出明確規(guī)定，只籠統(tǒng)表述為“女職工懷孕流產(chǎn)的，其所在單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)醫(yī)務(wù)部門的證明，給予一定時(shí)間的產(chǎn)假”(6)參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第9號(hào)《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》，1988年9月。，具體時(shí)間由各地自行規(guī)定。

(三)產(chǎn)假完善期

2012年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》(簡(jiǎn)稱“《特別規(guī)定》”)，在1988年《規(guī)定》的基礎(chǔ)上對(duì)產(chǎn)假制度進(jìn)行了完善。《特別規(guī)定》延續(xù)了1988年的思路，以保護(hù)孕產(chǎn)婦、胎兒/嬰幼兒雙重權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)?！短貏e規(guī)定》最大特點(diǎn)是條款更加細(xì)化，相關(guān)待遇更為規(guī)范，可操作性更強(qiáng)，并考慮國(guó)際慣例，與國(guó)際接軌。

《特別規(guī)定》根據(jù)國(guó)際勞工組織的建議以及大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)假為98天的現(xiàn)狀，將產(chǎn)假延長(zhǎng)至98天。此外，《特別規(guī)定》保留1998年關(guān)于難產(chǎn)、多胞胎的規(guī)定，保留產(chǎn)前檢查、哺乳時(shí)間的規(guī)定，工作場(chǎng)所保護(hù)規(guī)定基本延續(xù)1988年的條文?！短貏e規(guī)定》對(duì)于孕產(chǎn)婦、哺乳期女性不能從事的工作列有詳細(xì)清單，便于具體操作實(shí)施(7)參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第619號(hào)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，2012年4月。。

《特別規(guī)定》對(duì)人工流產(chǎn)后的休息時(shí)間有了明確的細(xì)化規(guī)定，彌補(bǔ)了1988年《規(guī)定》的不足?！芭毠言形礉M4個(gè)月流產(chǎn)的，享受15天產(chǎn)假；懷孕滿4個(gè)月流產(chǎn)的，享受42天產(chǎn)假”。滿4個(gè)月的人工流產(chǎn)后假期比1951年規(guī)定的30天多了12天，達(dá)到42天，更利于婦女在生殖系統(tǒng)受到較大傷害后能得到充分的休息和恢復(fù)，保證育齡女性的生殖健康(8)同上。。

國(guó)家生育政策在不斷完善調(diào)整，2013年底單獨(dú)兩孩政策出臺(tái)、2015年底全面兩孩政策實(shí)施，與此相對(duì)應(yīng)，各省(市、自治區(qū))在《計(jì)劃生育條例》中均對(duì)產(chǎn)假作了補(bǔ)充規(guī)定，延長(zhǎng)了產(chǎn)假。31個(gè)省(市、自治區(qū))普遍設(shè)立了陪產(chǎn)假。各省(市、自治區(qū))均從以人為本的角度出發(fā)，更多地鼓勵(lì)適齡生育，取消了晚育作為增加產(chǎn)假的限定條件，將其作為人人享有的普惠政策。

本時(shí)期在產(chǎn)假制度完善方面主要有兩個(gè)重要貢獻(xiàn)：一是增加了社會(huì)性別平等視角，新增了陪產(chǎn)假，此舉可促進(jìn)丈夫與妻子共同承擔(dān)照護(hù)子女的責(zé)任；二是保障國(guó)家政策執(zhí)行的視角弱化，開始向以人為本的方向轉(zhuǎn)化。

三、生育政策調(diào)整背景下的產(chǎn)假規(guī)定

(一)產(chǎn)假類型

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，產(chǎn)假的類型多樣(見表1)：

1．從產(chǎn)假使用的時(shí)間維度看，產(chǎn)假分為產(chǎn)前休假與產(chǎn)后休假。

2．根據(jù)產(chǎn)假的附加條件劃分，產(chǎn)假可分為法定產(chǎn)假、基礎(chǔ)產(chǎn)假、附加產(chǎn)假。法定產(chǎn)假為《特別規(guī)定》明確的98天，為全國(guó)統(tǒng)一假期；基礎(chǔ)產(chǎn)假為每個(gè)省份在《計(jì)劃生育條例》中延長(zhǎng)的假期；對(duì)于難產(chǎn)、多胞胎以及其他特定條件等增加的產(chǎn)假為附加產(chǎn)假，只有難產(chǎn)、生育多胞胎以及符合特定條件的母親可以享有。一些地區(qū)為了鼓勵(lì)女性參加孕檢、產(chǎn)前檢查，規(guī)定參加孕檢/產(chǎn)檢的婦女產(chǎn)假延長(zhǎng)。

3．從產(chǎn)假的功能看，產(chǎn)后休假又區(qū)分為母親產(chǎn)假與撫育假(哺乳假)。母親產(chǎn)假主要是從母親的角度來(lái)考慮的，母親生育后需要一段時(shí)間的恢復(fù)調(diào)養(yǎng)。撫育假(哺乳假)主要是從嬰幼兒身心健康角度出發(fā)，用于母親哺育、撫養(yǎng)嬰幼兒。

4．依據(jù)產(chǎn)后休假時(shí)間長(zhǎng)度劃分，產(chǎn)后休假又可以分為正式產(chǎn)假和臨時(shí)產(chǎn)假。正式產(chǎn)假有明確的時(shí)間長(zhǎng)度，一般以天計(jì)算；臨時(shí)產(chǎn)假時(shí)間較短，一般以小時(shí)計(jì)算，多用于孕婦進(jìn)行產(chǎn)前檢查或母親工作期間的哺乳。

5．從產(chǎn)假使用者角度劃分，可分為婦女產(chǎn)假以及丈夫陪產(chǎn)假(護(hù)理假)。丈夫陪產(chǎn)假的出現(xiàn)，使產(chǎn)假的視角由傳統(tǒng)的女性轉(zhuǎn)向男性。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，生育、哺育是母親的事情，與男性沒(méi)有關(guān)系。丈夫陪產(chǎn)假的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)觀念的刻板印象，將男性責(zé)任納入生育、哺育領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)兩性平等及男性在養(yǎng)育子女中的作用。這是一個(gè)歷史性的突破。

以法律形式明確男性對(duì)配偶的陪護(hù)和對(duì)嬰兒的照顧，不僅有利于兩性公平承擔(dān)生育成本，而且有助于打破傳統(tǒng)的性別分工模式。男性參與生育事務(wù)是大勢(shì)所趨，隨著更多省份為男性陪產(chǎn)假提供制度性保障，人們對(duì)于男性的社會(huì)評(píng)價(jià)將不再僅僅聚焦于其事業(yè)發(fā)展情況，而是同時(shí)關(guān)注他們對(duì)家庭事務(wù)貢獻(xiàn)的大小。

6．從產(chǎn)假是否支付薪酬角度劃分，產(chǎn)假分為帶薪產(chǎn)假和不帶薪產(chǎn)假。大多數(shù)地區(qū)均能夠在國(guó)家規(guī)定的產(chǎn)假期間內(nèi)保證女性的薪資在一定的水平上，而對(duì)于額外產(chǎn)假期間的薪資規(guī)定則比較多樣化，有些地區(qū)規(guī)定額外產(chǎn)假期間按照原薪資的一定比例發(fā)放。

表1 不同產(chǎn)假的類型劃分

(二)產(chǎn)假規(guī)定變化

一是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的法定產(chǎn)假時(shí)間，由原來(lái)的90天增加為98天；二是31個(gè)省(市、自治區(qū))均在標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)假的基礎(chǔ)上，延長(zhǎng)了產(chǎn)假天數(shù)，不同省份延長(zhǎng)時(shí)間不等；三是明確了人工流產(chǎn)假期，根據(jù)懷孕時(shí)間長(zhǎng)短確定假期的時(shí)間；四是明確了男性陪產(chǎn)假，強(qiáng)化男性在生育、養(yǎng)育方面的責(zé)任；五是大多數(shù)省份增加了附加產(chǎn)假，除難產(chǎn)、生育多胞胎外，部分地區(qū)可以協(xié)商產(chǎn)假；六是明確帶薪產(chǎn)假期間的薪資。

(三)各省產(chǎn)假時(shí)間

無(wú)論產(chǎn)假的類型如何，對(duì)于孕產(chǎn)婦來(lái)說(shuō)最為重要的是產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)。生育政策調(diào)整后，各省份相繼出臺(tái)省級(jí)《人口與計(jì)劃生育條例》。鑒于各省份對(duì)于產(chǎn)假的延長(zhǎng)均基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的考慮，各省份產(chǎn)假延長(zhǎng)天數(shù)并不相同(見表2)。

31個(gè)省(市、自治區(qū))新修訂的省級(jí)《人口與計(jì)劃生育條例》中均有產(chǎn)假規(guī)定(9)參見全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)《人口與計(jì)劃生育條例》(2016年全面兩孩政策實(shí)施以后修訂的《人口與計(jì)劃生育條例》)。。除西藏規(guī)定產(chǎn)假為1年外，其余30省份均在法定產(chǎn)假的基礎(chǔ)上增加30天至6個(gè)月不等，其中以增加60天(達(dá)到158天)為主；北京、浙江、吉林、重慶、陜西、海南可以在協(xié)商的前提下增加產(chǎn)假1個(gè)月至1年，天津、陜西可協(xié)商休哺乳假3～6個(gè)月；陜西參加孕前檢查可以增加產(chǎn)假10天。

從表2可看出，中國(guó)目前產(chǎn)假時(shí)間最短的省(市、自治區(qū))有7個(gè)，為128天；最長(zhǎng)的為西藏，為1年，其次為河南和海南，為188天。如果考慮協(xié)商假的話，吉林、重慶、海南、浙江等省、市的產(chǎn)假最長(zhǎng)可以達(dá)到1年(浙江僅針對(duì)持有《獨(dú)生子女證》的獨(dú)生子女，其他人不能享受)。

表2 不同省(市、自治區(qū))對(duì)產(chǎn)假時(shí)間的規(guī)定*

*本表的產(chǎn)假時(shí)間未包括難產(chǎn)、多胞胎增加的時(shí)間，按照規(guī)定，難產(chǎn)的，增加產(chǎn)假15天；生育多胞胎的，每多生育1個(gè)嬰兒，增加產(chǎn)假15天。

**天津市規(guī)定，如果不能落實(shí)增加的30天產(chǎn)假，可以給予一個(gè)月基本工資或者實(shí)得工資的獎(jiǎng)勵(lì)?？赡懿糠秩说漠a(chǎn)假僅為法定的98天?！短旖蚴袐D女權(quán)益保障條例》規(guī)定，女職工產(chǎn)假期滿后，因撫育嬰兒確有困難的，經(jīng)本人申請(qǐng)，用人單位同意，可以休不超過(guò)6個(gè)月的哺乳假。

***江蘇省的產(chǎn)假不包括法定節(jié)假日，法定節(jié)假日可以單獨(dú)計(jì)算。

****海南、河南的條例中規(guī)定增加產(chǎn)假一個(gè)月，但一個(gè)月是按自然月一個(gè)月30天，還是按照每個(gè)月4周28天計(jì)算沒(méi)有明確，本文按照自然月一個(gè)月30天計(jì)算。

*****浙江僅針對(duì)獨(dú)生子女。產(chǎn)假期滿，如有特殊情況，可再申請(qǐng)半年的哺乳假，哺乳期領(lǐng)取不低于原工資的80%的薪資；或有條件的單位可增加產(chǎn)假至1年，工資照發(fā)。兩個(gè)條件只能選擇一個(gè)。

(四)配偶陪產(chǎn)假(護(hù)理假)

各省(市、自治區(qū))《人口與計(jì)劃生育條例》均在法定產(chǎn)假的基礎(chǔ)上延長(zhǎng)產(chǎn)假，并設(shè)立了配偶護(hù)理假。部分省份還將配偶護(hù)理假區(qū)分為本地夫妻和異地夫妻兩類，異地夫妻的配偶護(hù)理假時(shí)間更長(zhǎng)。配偶護(hù)理假條款的設(shè)立有利于母嬰健康，有利于社會(huì)性別平等，有利于家庭的完整與和諧發(fā)展。

31省(市、自治區(qū))均設(shè)有7～30天配偶護(hù)理假，尤以15～20天為主。天津和上海配偶護(hù)理假時(shí)間最短，為7天；甘肅、西藏、云南和河南配偶護(hù)理假時(shí)間最長(zhǎng)，為30天(1個(gè)月)；安徽、陜西兩省同地夫妻的陪產(chǎn)假為10天，異地夫妻可增加至20天(見表3)。

配偶陪護(hù)假(護(hù)理假)設(shè)立的初衷是強(qiáng)化男性在生育過(guò)程中的責(zé)任，促進(jìn)兩性的平等。男性假期期間不僅僅是要照護(hù)生育期的妻子，而且需要參與到養(yǎng)育子女的過(guò)程中。目前絕大多數(shù)省(市、自治區(qū))均將該假期稱為男性陪產(chǎn)假，或稱為護(hù)理假，似乎男性的作用僅限于照護(hù)生育期的女性，缺少男性承擔(dān)養(yǎng)育子女責(zé)任的含義。將該假期改稱為撫育假或養(yǎng)育假，可能更為貼切。

表3 不同省(市、自治區(qū))對(duì)配偶護(hù)理假的規(guī)定

(五)產(chǎn)假期間薪資待遇

關(guān)于產(chǎn)假期間的薪資待遇問(wèn)題，在1951年的《保險(xiǎn)條例》中有明確規(guī)定，“產(chǎn)假期間，工資照發(fā)”。隨著時(shí)代的發(fā)展，由第三方支付的生育保險(xiǎn)制度納入到產(chǎn)假制度之中。在《特別規(guī)定》中，“女職工產(chǎn)假期間的生育津貼，對(duì)已經(jīng)參加生育保險(xiǎn)的，按照用人單位上年度職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)由生育保險(xiǎn)基金支付；對(duì)未參加生育保險(xiǎn)的，按照女職工產(chǎn)假前工資的標(biāo)準(zhǔn)由用人單位支付”(10)參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第619號(hào)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，2012年4月。。值得關(guān)注的是，《特別規(guī)定》已經(jīng)明確，“懷孕女職工在勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)前檢查，所需時(shí)間計(jì)入勞動(dòng)時(shí)間”“用人單位應(yīng)當(dāng)在每天的勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)為哺乳期女職工安排1小時(shí)哺乳時(shí)間；女職工生育多胞胎的，每多哺乳1個(gè)嬰兒每天增加1小時(shí)哺乳時(shí)間”。產(chǎn)前檢查、哺乳的時(shí)間也需要計(jì)入勞動(dòng)時(shí)間，正常發(fā)放工資(11)同上。。絕大多數(shù)省(市、自治區(qū))的《人口與計(jì)劃生育條例》對(duì)產(chǎn)假期間的薪資作了明確規(guī)定。有生育保險(xiǎn)的按照生育保險(xiǎn)規(guī)定執(zhí)行，《人口與計(jì)劃生育條例》主要為無(wú)生育保險(xiǎn)之人作了薪資規(guī)定。

對(duì)產(chǎn)假薪資進(jìn)行明確規(guī)定的省份分幾種情況，一是規(guī)定產(chǎn)假期間(包括法定產(chǎn)假98天加上增加的產(chǎn)假)與工作期間待遇相同，即保持工作期間的薪資水平(22個(gè)省份)；二是部分省份規(guī)定，生育假期間工資照發(fā)，或不低于原工資水平，或沒(méi)有明確說(shuō)明假期薪資(這部分省份以《特別規(guī)定》的條款對(duì)待，認(rèn)為其按照產(chǎn)假前的工資水平支付產(chǎn)假期間的工資，共9個(gè)省份)。此類省份由于沒(méi)有明確是否支付獎(jiǎng)金或其他福利，可能只支付基本工資，也有可能同時(shí)支付獎(jiǎng)金與福利；三是個(gè)別省份對(duì)于延長(zhǎng)產(chǎn)假期間的薪資未提及，可能在延長(zhǎng)產(chǎn)假期間沒(méi)有薪金支付，也可能有特殊規(guī)定；四是部分有協(xié)商產(chǎn)假的省份規(guī)定，協(xié)商產(chǎn)假期間工資水平為原工資水平的一定比例。

天津市、陜西省將法定98天產(chǎn)假與增加的產(chǎn)假區(qū)別對(duì)待。天津市規(guī)定，如果不能落實(shí)延長(zhǎng)假，可以工資的形式彌補(bǔ)；陜西省規(guī)定延長(zhǎng)產(chǎn)假薪資按照生育保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)支付(見表4)。

表4 不同省(市、自治區(qū))產(chǎn)假期間的薪資規(guī)定

四、產(chǎn)假政策的完善建議

結(jié)合上述情況，提出對(duì)于未來(lái)產(chǎn)假制度完善的建議如下：

(一)統(tǒng)一設(shè)置全國(guó)產(chǎn)假及陪護(hù)假的時(shí)長(zhǎng)

目前各省(市、自治區(qū))對(duì)于產(chǎn)假時(shí)間的規(guī)定差異較大。產(chǎn)假設(shè)置主要是為了保護(hù)母嬰健康，降低嬰幼兒死亡率，提升母嬰健康水平，各地不宜差異過(guò)大。從國(guó)家層面考慮，建議設(shè)定相對(duì)統(tǒng)一的時(shí)長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)。如果考慮純母乳時(shí)間，建議國(guó)家統(tǒng)一產(chǎn)假標(biāo)準(zhǔn)時(shí)長(zhǎng)為180天，在此基礎(chǔ)上，各省再根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和母嬰保健需求，設(shè)定地區(qū)產(chǎn)假時(shí)間。此外，目前各省(市、自治區(qū))的陪護(hù)假時(shí)長(zhǎng)為7天到30天不等，差異比較大，建議國(guó)家設(shè)置相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上各省份再設(shè)立各自的陪護(hù)假時(shí)長(zhǎng)。

(二)切實(shí)完善產(chǎn)假制度落實(shí)的保障措施

目前產(chǎn)假制度已經(jīng)確定，但不同地區(qū)、企業(yè)之間，落實(shí)情況差異非常大，特別是私營(yíng)企業(yè)，落實(shí)難度最大。首先，為保障產(chǎn)假的有效落實(shí)，維護(hù)婦女權(quán)益，需要制定具體實(shí)施細(xì)則，細(xì)則中應(yīng)包含落實(shí)產(chǎn)假制度的獎(jiǎng)懲規(guī)定。對(duì)于不能落實(shí)產(chǎn)假規(guī)定的地區(qū)、企業(yè)和單位，依據(jù)實(shí)施細(xì)則給予相應(yīng)的處罰；對(duì)于落實(shí)產(chǎn)假規(guī)定的地區(qū)、企業(yè)和單位，予以稅收減免等獎(jiǎng)勵(lì)。其次，建議加強(qiáng)生育保險(xiǎn)制度的落實(shí)，對(duì)于不能落實(shí)產(chǎn)假的地區(qū)和單位，可以通過(guò)生育保險(xiǎn)予以落實(shí)。生育保險(xiǎn)制度是國(guó)際勞工組織建議的產(chǎn)假制度三大支柱之一。通過(guò)第三方進(jìn)行支付，既可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又可以保障孕產(chǎn)婦福利待遇，可以相對(duì)公平公正地保護(hù)群眾的生殖健康權(quán)利。

由于生育政策調(diào)整，生育累積在短時(shí)間內(nèi)釋放，女性職工比例相對(duì)較高的學(xué)校、醫(yī)院等單位的工作受到較大沖擊。建議通過(guò)搭建跨單位人員管理平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)劑不同地區(qū)、不同單位之間人員的交流，以保證工作效率，同時(shí)保證女性產(chǎn)假的落實(shí)，保障群眾權(quán)益不受損害。

(三)加強(qiáng)產(chǎn)假期間福利待遇的落實(shí)

目前各地產(chǎn)假期間工資待遇差異較大。絕大多數(shù)地區(qū)均規(guī)定產(chǎn)假期間(包括《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》明確的98天假期以及各地《人口與計(jì)劃生育條例》中增加的假期)的工資按照正常工作對(duì)待，保證產(chǎn)前檢查、哺乳時(shí)間的工資。但實(shí)際落實(shí)中發(fā)現(xiàn)：個(gè)別地區(qū)僅針對(duì)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中確定的98天產(chǎn)假發(fā)放薪金，延長(zhǎng)產(chǎn)假期間的薪資不能保證；此外，部分省份沒(méi)有明確產(chǎn)假期間的薪資水平是保持基本工資水平，還是包括獎(jiǎng)金、其他福利待遇，執(zhí)行過(guò)程中可變性較大，在未來(lái)修改相關(guān)法律法規(guī)時(shí)應(yīng)注意這些內(nèi)容的修訂完善。國(guó)外生育保護(hù)假期制度中清晰的假期設(shè)置體系、較為合理的成本分擔(dān)，以及利益相關(guān)方角色的準(zhǔn)確定位，都對(duì)中國(guó)未來(lái)修改和完善產(chǎn)假制度，設(shè)置相關(guān)內(nèi)容具有借鑒和啟示作用[12]。

(四)倡導(dǎo)推廣現(xiàn)有省級(jí)產(chǎn)假規(guī)定中的亮點(diǎn)

首先，異地夫妻延長(zhǎng)配偶護(hù)理假的規(guī)定，在人口流動(dòng)大背景下，更顯人性化，有利于家庭的穩(wěn)定與發(fā)展，強(qiáng)化家庭之間的穩(wěn)固發(fā)展，值得肯定和鼓勵(lì)，建議各省(市、自治區(qū))在修訂《人口與計(jì)劃生育條例》時(shí)予以參考。其次，參加孕前檢查可延長(zhǎng)產(chǎn)假，體現(xiàn)了政府對(duì)出生人口素質(zhì)的重視，對(duì)于降低出生缺陷有重要作用，踐行了人人健康的理念，建議各省(市、自治區(qū))在修訂《人口與計(jì)劃生育條例》時(shí)予以參考。