湖南省生態(tài)流量管理的探索與思考

羅毅君

（湖南省水利廳，410007，長沙）

水是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略性資源， 也是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，加強(qiáng)河湖生態(tài)流量管控是維持和保障河湖健康的基礎(chǔ)， 事關(guān)江河湖泊健康，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)，事關(guān)高質(zhì)量發(fā)展。 黨中央、國務(wù)院高度重視流域開發(fā)與保護(hù)，習(xí)近平總書記先后考察長江、黃河流域生態(tài)保護(hù)工作，并對湖南提出“守護(hù)好一江碧水”的殷殷囑托。 近年，湖南省全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水工作的重要論述精神，積極落實“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管” 水利改革發(fā)展總基調(diào)，結(jié)合地區(qū)水資源稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，采用政策法規(guī)、制度建設(shè)、工程建設(shè)等手段，開展了大量生態(tài)流量管理的探索與實踐，取得了一定成效，也總結(jié)了一些經(jīng)驗。

一、湖南生態(tài)流量管理的探索實踐

湖南因水而名，南繞四水、潤澤全境，北擁洞庭、吞吐長江，形成“一江一湖四水”的水系格局，既得水豐之利，又有水少之憂。 早在2007 年，為解決枯水期水資源調(diào)度難題，統(tǒng)籌生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水需求，湖南省水利廳便制定并由省政府批復(fù)實施了《湖南省水資源調(diào)度方案及系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），綜合考慮生態(tài)、環(huán)境、航運(yùn)、河道外用水等需求，明確了全省重要河流控制斷面的最小流量。 《規(guī)劃》成為有關(guān)部門審查建設(shè)項目水資源論證報告書、 環(huán)境影響評價報告書以及取水許可審批等的重要依據(jù)， 對水資源的合理利用、 優(yōu)化配置與有效保護(hù)起到了積極作用。近年，湖南省經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展， 省內(nèi)各流域水資源開發(fā)利用程度不斷提高，生產(chǎn)、生活用水與生態(tài)用水之間的矛盾日益凸顯， 特別是隨著涔天河水庫、莽山水庫、湘江長沙綜合樞紐等攔蓄水工程的建設(shè)，河道內(nèi)外用水情況發(fā)生了很大的變化，《規(guī)劃》成果亟須調(diào)整。

2017 年，湖南省啟動生態(tài)流量保障實施方案編制工作，在省政府批復(fù)的《湖南省水資源調(diào)度方案及系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃》基礎(chǔ)上，廣泛調(diào)研，深入研究，組織水利、生態(tài)環(huán)境、交通、電力等行業(yè)專家建言獻(xiàn)策，并充分征詢流域管理機(jī)構(gòu)、省直相關(guān)部門、市州人民政府和水力發(fā)電企業(yè)的意見，形成了《湖南省主要河流控制斷面生態(tài)流量方案》（以下簡稱《方案》），經(jīng)省人民政府常務(wù)會議審議通過后，由省水利廳、省發(fā)展和改革委員會、省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合印發(fā)。

1.《方案》主要內(nèi)容

（1）控制斷面選取

《方案》實施范圍主要為省管河流，主要包括湘資沅澧四水干流、跨省重要河流、跨市州重要河流以及建有流域控制性水工程的河流，共23條。在斷面選擇上，主要考慮國家控制斷面和省界、市州界、重要水利樞紐、市州城區(qū)控制斷面，共選取106 個。

（2）斷面流量確定

《方案》確定的控制指標(biāo)包括生態(tài)流量和最小流量，生態(tài)流量目標(biāo)值主要采取水文學(xué)方法確定，一般斷面按多年平均流量的10%取值，重要控制斷面與國家批復(fù)的《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》以及湘江、資江等流域綜合規(guī)劃保持一致，并充分考慮流域上下游銜接，計算結(jié)果滿足《長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》 關(guān)于“長江干流及主要支流主要控制節(jié)點生態(tài)基流占多年平均流量比例達(dá)到15%左右”的要求。最小流量則是在生態(tài)流量的基礎(chǔ)上， 考慮河段生活、生產(chǎn)、航運(yùn)的用水需求值。

（3）調(diào)度管理要求

為確保生態(tài)流量目標(biāo)得以實現(xiàn)，《方案》 明確按照優(yōu)先保證生活用水、確保生態(tài)基本需水、 合理配置生產(chǎn)需水的原則，科學(xué)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水， 對水工程實施最小流量標(biāo)準(zhǔn)調(diào)度。在調(diào)度過程中，區(qū)域水量調(diào)度服從流域水量調(diào)度，水工程的供水、灌溉、發(fā)電、航運(yùn)等運(yùn)行調(diào)度應(yīng)服從水量統(tǒng)一調(diào)度。同時，《方案》僅適用于水資源日常調(diào)度，當(dāng)流域發(fā)生嚴(yán)重洪澇、干旱、水污染或船舶堵塞等事件時，水量調(diào)度按照應(yīng)急水量調(diào)度方案執(zhí)行。

（4）工作責(zé)任分工

《方案》明確了政府、工程管理單位的具體責(zé)任。 各級人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)《方案》中生態(tài)流量落實的各項保障措施， 各級水行政主管部門負(fù)責(zé)生態(tài)流量的監(jiān)測預(yù)警和水量調(diào)度監(jiān)督管理； 攔河工程運(yùn)行管理單位應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任和生態(tài)保護(hù)責(zé)任， 必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的生態(tài)流量要求合理安排取水、發(fā)電及工程的調(diào)度運(yùn)行。

2.《方案》實施保障情況

（1）加強(qiáng)監(jiān)測能力建設(shè)

流量監(jiān)控是實施生態(tài)流量保障的重要基礎(chǔ)，《方案》涉及的106 個控制斷面中，水工程斷面52 個、非工程斷面54 個。 對于水工程斷面，省水利廳積極加強(qiáng)與電力部門信息共享，從省電力公司電力調(diào)度平臺共享了所有水工程實時水位和出庫、入庫流量數(shù)據(jù)；對于非工程斷面，經(jīng)過多年水文監(jiān)測能力建設(shè)，現(xiàn)有水文測站可對其中大部分?jǐn)嗝孢M(jìn)行實時流量監(jiān)測。

（2）健全監(jiān)督管理機(jī)制

為進(jìn)一步提高生態(tài)流量保障水平，省水利廳制定了《湖南省主要河流控制斷面生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法》， 細(xì)化了生態(tài)流量調(diào)度管理要求和監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，明確了考核評估辦法，擬將考核結(jié)果分別納入最嚴(yán)格水資源管理制度和河長制湖長制考核，并將生態(tài)流量保障情況納入水工程管理單位社會信用管理體系。

（3）強(qiáng)化考核成果應(yīng)用

2019 年，經(jīng)省人民政府同意，湖南出臺了《湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實施方案（試行）》，明確在湘資沅澧四水干流和重要一、 二級支流建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制， 省水利廳積極爭取將生態(tài)流量達(dá)標(biāo)情況納入生態(tài)補(bǔ)償考核范圍，當(dāng)?shù)厮谐鼍晨己藬嗝嫠勘仨毴繚M足最小流量，否則扣減獎勵資金。

二、存在的問題

1.保障目標(biāo)確定有待優(yōu)化

生態(tài)流量是具有時空特征的動態(tài)變量，由于缺乏基礎(chǔ)資料，湖南省目前主要采取水文學(xué)方法，但其缺乏清晰的生態(tài)意義，只能夠保證河湖基本水量，難以反映復(fù)雜河湖生態(tài)系統(tǒng)對不同時間尺度上流量過程的多樣需求，如湖南省澧水流域大鯢、沅水鯪等珍稀物種，應(yīng)根據(jù)生境模擬法和綜合評價法研究制定有針對性的生態(tài)流量方案。

春陽灘水電站生態(tài)機(jī)組泄放生態(tài)流量

2.監(jiān)督管理依據(jù)不充分

我國《水法》《水污染防治法》等雖然明確了生態(tài)用水的法律地位， 但是對生態(tài)流量的監(jiān)管缺乏配套的法規(guī)和實施辦法，對于監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、生態(tài)流量確定等基本問題沒有作出具體規(guī)定， 在實際管理中出現(xiàn)水工程下泄水量監(jiān)測主體責(zé)任不明確、 生態(tài)流量不達(dá)標(biāo)處罰機(jī)制不健全等問題。

3.調(diào)度保障機(jī)制仍需完善

生態(tài)流量保障的關(guān)鍵在于水工程的調(diào)度，但目前各類水工程管理權(quán)限較為復(fù)雜，客觀上還存在著電調(diào)與水調(diào)的利益沖突，部分水利水電工程主要依據(jù)自身運(yùn)行需要，長蓄短發(fā)無序下泄水量，地方水行政主管部門協(xié)調(diào)河湖生態(tài)流量下泄的難度較大，缺乏有效的監(jiān)管手段，統(tǒng)一高效的生態(tài)流量調(diào)度機(jī)制尚未建立。

三、有關(guān)工作建議

1.加強(qiáng)生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警

加快生態(tài)流量監(jiān)控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 重點加強(qiáng)枯水期流量監(jiān)測能力，提高小流量測驗精度。 開發(fā)生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警平臺，加強(qiáng)水文、電力、交通等多系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享和整合， 實現(xiàn)水位、流量的遠(yuǎn)程實時監(jiān)測和視頻實時場景監(jiān)控。 開發(fā)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析模塊，采用地圖可視化管理方式， 實現(xiàn)各控制斷面水位流量等數(shù)據(jù)的展示、 自動統(tǒng)計整編與導(dǎo)出。開發(fā)預(yù)警模塊，實現(xiàn)生態(tài)流量達(dá)標(biāo)情況的實時預(yù)警和應(yīng)急指揮調(diào)度，為保障流域供水安全、實現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一調(diào)配提供有力保障。

2.健全生態(tài)流量保障機(jī)制

理順河湖生態(tài)流量管理體制，明晰相關(guān)部門事權(quán)劃分，建立多部門參與的河湖生態(tài)流量監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。 完善以流域為單元的河湖生態(tài)流量保障體系，整合防汛抗旱調(diào)度、應(yīng)急水量調(diào)度、生態(tài)流量調(diào)度和日常水量調(diào)度等不同調(diào)度模式，把河湖生態(tài)流量作為水量調(diào)度方案的重要約束指標(biāo)。健全河湖生態(tài)流量考核機(jī)制，嚴(yán)格水力發(fā)電企業(yè)生態(tài)流量監(jiān)管，增加違法成本，形成生態(tài)流量保障的“硬約束”，進(jìn)一步推行綠色水電認(rèn)證制度，通過綠色水電優(yōu)先上網(wǎng)、生態(tài)電價、納入企業(yè)信用管理體系等制度設(shè)計形成生態(tài)流量保障的“軟約束”。

3.注重生態(tài)流量基礎(chǔ)研究

加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和計算方法研究，針對河湖生態(tài)系統(tǒng)特點和保護(hù)對象、不同的生物生長敏感時期等，啟動特種魚類、濕地等保護(hù)目標(biāo)的生態(tài)流量需求調(diào)查，開展分區(qū)域、分時段生態(tài)流量差異化研究，合理確定河湖控制斷面和生態(tài)流量指標(biāo)，探索兼顧多種保護(hù)目標(biāo)的生態(tài)流量保障方案。